Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 2553/13 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia - uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2013 r.
Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:
Zaskarżoną decyzją z dnia 3 lipca 2013 r., Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpatrzeniu odwołania [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 13 ust. 1 pkt 2,art. 13g ust. 1, ust. 1a i ust. 1b pkt 2, art. 40 c, art. 41 ust. 4,5 i 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260, dalej: u.d.p.) oraz lp. 6 pkt 9 lit. d) i e), lp. 9 pkt 15 lit. b) załącznika nr 2 do tej ustawy, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm., dalej: Prawo o ruchu drogowym), art. 5 w zw. z art. 8 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 222, poz. 1321), utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2013 r. nakładającą na skarżącą karę pieniężną w wysokości 8100 złotych za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia.
W uzasadnieniu swojego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, iż podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło przekroczenie dopuszczalnego nacisku osi na drodze, na której jest dopuszczalny ruch pojazdów o naciskach osi do 8,0 t, dla podwójnej osi napędowej pojazdów silnikowych, przy odległości pomiędzy osiami składowymi nie mniejszej niż 1,3 m i mniejszej niż 1,8 m oraz przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej czteroosiowego pojazdu samochodowego z dwoma osiami kierowanymi, jeżeli oś napędowa jest wyposażona w opony bliźniacze i zawieszenie pneumatyczne lub równoważne albo jeżeli każda z osi napędowych jest wyposażona w opony bliźniacze a maksymalny nacisk każdej z tych osi nie przekracza 9,5 t.
W wyniku przeprowadzonego ważenia oraz pomiarów zatrzymanego w dniu 31 sierpnia 2012 r. do kontroli pojazdu marki [...] stwierdzono następujące naruszenia dopuszczalnych norm:
- - nacisk 20,92 t na podwójną oś napędową- przekroczenia o 6,42 t.
- - masa całkowita pojazdu 35,18 t- przekroczenia o 3 t.
- - przewoźnik nie miał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym.
Załadowcą przewożonego towaru była skarżąca. Miejsce ważenia legitymuje się protokołem z pomiaru równości terenu na stanowisku kontroli pojazdów z dnia 8 maja 2012 r. Pojazd został zważony przy pomocy wagi samochodowej do ważenia pojazdów w ruchu. Waga ta legitymowała się w dniu kontroli ważnym świadectwem legalizacji ponownej wydanymi przez Naczelnika Obwodowego Urzędu Miar w [...] z datą ważności do 31 marca 2013 r.
Kierowca został poinformowany o sposobie przeprowadzania pomiarów oraz o przysługujących mu uprawnieniach. Pojazd zważono jednokrotnie, kierowca nie wnosił o ponowne ważenie a protokół kontroli podpisał bez uwag.
Główny Inspektor przytoczył treść przepisów stanowiących podstawę materialno prawną rozstrzygnięcia i wyliczył jak w konkretnym przypadku przedstawiała się wysokość kary za przekroczenie nacisków na osie i dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu.
Wyjaśnił, iż zgodnie z art. 13g ust. 1b pkt 2 u.d.p., karę pieniężną, o której mowa w ust. 1, nakłada się na także na nadawcę, załadowcę lub spedytora ładunku, jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. A zatem nie tylko przewoźnicy poruszający się po drogach publicznych powinni być zainteresowani, aby ich pojazdy nie przekraczały dopuszczalnych nacisków osi i DMC. Podniósł, iż decydującą rolę w procesie załadunku odgrywają załadowcy wydający ładunek do przewozu. Tym samym nie można przyjąć, iż tylko jeden z elementów łańcucha: załadowca (sprzedawca) - przewoźnik - odbiorca ładunku ma być odpowiedzialny za powstałe w wyniku określonej transakcji handlowej naruszenie norm dotyczących dopuszczalnych parametrów pojazdu poruszającego się po drogach publicznych.
W ocenie organu odwoławczego, materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że skarżąca miała wpływ lub godziła się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Maksymalna dopuszczalna przez przepisy masa całkowita czteroosiowego pojazdu samochodowego z dwoma osiami kierowanymi może wynosić 32,0 t. Kontrola wykazała przekroczenie masy całkowitej pojazdu (32,48 t po odjęciu błędów pomiarów w wysokości 2% i zaokrąglenia do 0,1 t w górę dla każdej osi), co ma bezpośrednie przełożenie na przekroczenie nacisków poszczególnych osi.
GITD podkreślił, iż ze znajdującego się w aktach sprawy pisma [...] oraz z załączonego do niego zlecenia NR [...] wynika w sposób jednoznaczny, iż załadowcą w przedmiotowym stanie faktycznym była skarżąca. Ponadto przesłuchany w trakcie kontroli kierowca zeznał, iż nie został poinformowany o przekroczeniu normatywności pojazdu, a po zważeniu pojazdu otrzymał komunikat "proszę jechać". Oświadczył on także, że z uwagi na umiejscowienie wagi na kopalni nie mógł on zobaczyć jaki jest wynik ważenia pojazdu bez wychodzenia z niego.
O braku staranności w dokonywaniu załadunku w ocenie organu świadczy także fakt, iż załadowca nie wystawił dokumentu WZ na konkretny transport, a jedynie pod koniec dnia wydawał jeden zbiorczy dokument.
Zdaniem organu spółka dysponowała, zatem wskazówką, że następuje przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu i mimo to umożliwiła wyjazd zespołu pojazdów na drogę publiczną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 2553/13 uwzględnił skargę [...] - uchylając zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2013 r.
Sąd I instancji odwołując się do treści art. 4 pkt 25, art. 13 g ust.1, ust. 1b i 2, art. 40 c ust. 1 u.d.p. oraz art. 61 Prawa o ruchu drogowym stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie zostało w ogóle przeprowadzone postępowanie dowodowe dotyczące zaistnienia przesłanek odpowiedzialności skarżącej. Organy obu instancji nie podjęły nawet próby wyjaśnienia jak w istocie zorganizowana była praca w przedsiębiorstwie skarżącej a nade wszystko jak przebiegał proces załadunku i ważenia. Nie wyjaśniły również jakie działania powinien podjąć załadowca w celu uniemożliwienia wjazdu nienormatywnego pojazdu na drogę publiczną, a których nie podjął, godząc się na to naruszenie przepisów prawa i z jakich przepisów wynika obowiązek ich podjęcia, ewentualnie jakie działania podjął przyczyniając się do wjazdu nienormatywnego pojazdu na drogę publiczną. Organy orzekające odmówiły przeprowadzenia wnioskowanych przez skarżącą dowodów które to dowody skarżąca powoływała na okoliczność wykazania barku godzenia się i wpływu na naruszenie wskazywanych przez organ przepisów obowiązującego prawa.
W konsekwencji zdaniem WSA należało uznać, że organy administracji oparły swoje rozstrzygnięcia na dowodach niezbędnych dla ustalenia odpowiedzialności przewoźnika (ustalenia kontroli z ważenia samochodu oraz zeznania kierowcy). Tymczasem odpowiedzialność załadowcy za przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu oraz dozwolonego nacisku osi na drogę, oparta jest na innych podstawach niż odpowiedzialność przewoźnika i jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, nie można jej wywodzić automatycznie z samego faktu stwierdzenia tych naruszeń, gdyż niezbędne jest dokonanie szczegółowych ustaleń.
Sąd I instancji znał, że nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, stanowi naruszenia art. 7 k.p.a. Nie przeprowadzając niezbędnych dowodów organy naruszyły art. 75 § 1 k.p.a. Odmawiając przeprowadzenia dowodów z przesłuchania świadków wnioskowanych przez skarżącą organy naruszyły art. 78 § 1 i 2 k.p.a. Zatem organy nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, naruszając art. 77 § 1 k.p.a. Wobec tego organy nie były w stanie ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy okoliczności warunkujące odpowiedzialność skarżącej jako załadowcy zostały udowodnione co stanowi obrazę art. 80 k.p.a. WSA stwierdził ponadto, że organy co prawda wskazały w uzasadnieniu fakty, które uznały za udowodnione, dowody, na których się oparły, jednak przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówiły wiarygodności, z powodu wyżej wskazanych błędów postępowania, zostały sformułowane w tak lakoniczny sposób, iż doszło do naruszenie również art. 107 § 3 k.p.a.
Sąd I instancji wskazał, że w toku ponownego rozpoznania sprawy niezbędne będzie dokładne wyjaśnienie na jakich ustaleniach faktycznych organ oparł swoje rozstrzygnięcie. Na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ustali zatem, czy skarżąca miała wpływ lub godziła się na powstanie naruszeń a następnie podejmie decyzję administracyjną prawidłowo uzasadnioną o przekonującej treści.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Główny Inspektor Transportu Drogowego wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1) naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na:
- - błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy administracji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, bowiem nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego tj. nie przeprowadziły postępowania dowodowego dotyczącego zaistnienia przesłanek odpowiedzialności skarżącej, podczas gdy stan faktyczny sprawy został ustalony należycie, a organy administracji wskazały dowody, które jednoznacznie potwierdziły wystąpienie w sprawie przesłanek hipotezy normy prawnej odnoszących się do załadowcy ładunku zawartych w art. 13g ust. lb pkt 2 u.d.p., zaś zaskarżona decyzja odpowiadała prawu, zawierając przy tym uzasadnienie faktyczne i prawne rzetelnie wyjaśniające motywy zapadłego rozstrzygnięcia;
- - błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy administracji nie wyjaśniły, jakie działania powinien był podjąć załadowca w celu uniemożliwienia wjazdu nienormatywnego pojazdu na drogę publiczną, a których nie podjął, godząc się na to naruszenie przepisów prawa i z jakich przepisów wynika obowiązek ich podjęcia, podczas gdy Sąd I instancji nie dostrzegł, że z materiału dowodowego sprawy (m.in. umowy na eksploatację złoża, zeznań kierowcy i wyjaśnień skarżącego) wynikało, że to skarżąca dokonywała załadunku pojazdów przewożących kruszywa na jej rzecz (występując zarazem jako odbiorca ładunku przewożonego na prowadzoną przez siebie budowę, który przez cały czas był wyłącznie jej własnością), to skarżąca dokonywała wyboru przewoźników i to ona zawierała z nimi umowy przewozu, w ramach których mogła zależnie od swojej woli kształtować prawa i obowiązki stron, gdyż wybierając kontrahentów jako zamawiająca miała pozycję dominującą, a tym samym to skarżąca decydowała o ilości wydanych do przewozu towarów, ich załadunku i rozładunku, a nawet uniemożliwieniu wyjazdu na drogę publiczną pojazdu, na który załadowano zbyt dużą ilość kruszywa;
- - błędnym przyjęciu, że organy wadliwie odmówiły przeprowadzenia dowodów z przesłuchania świadków wnioskowanych przez skarżącą, podczas, gdy wskazane dowody nie dotyczyły okoliczności istotnych w sprawie, w związku z czym podlegały oddaleniu,
- 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 13g ust. 1b pkt 2 oraz art. 13g ust. 1 i art. 40c u.d.p., a także przepisów załącznika do u.d.p., poprzez odmowę ich zastosowania w sprawie, podczas gdy okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazywały, że strona będąca załadowcą przewożonego ładunku miała wpływ, a co najmniej godziła się na powstanie naruszenia polegającego na poruszaniu się po drogach publicznych pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia.
Argumentację na poparcie zarzutów Główny Inspektor Transportu Drogowego przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] wniosła o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.
W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz.1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt.1 i pkt.2 p.p.s.a.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest trafny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 78, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie, jaki odnosi się do tego, że Sąd I instancji uznał, iż zebrany przez organ materiał dowodowy był niewystarczający do przypisania skarżącej odpowiedzialności za zdarzenie objęte kontrolą organu. Przed przystąpieniem do oceny tak skonstruowanego zarzutu skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności konieczne jest odniesienie się do treści art. 13g ust.1b pkt 2 u.d.p., ponieważ zakres postępowania wyjaśniającego wyznacza właśnie ta norma prawna.
Przypomnieć więc należy, że zgodnie z art. 13g ust. 1 ustawy o drogach publicznych "za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia określonego przepisami o ruchu drogowym lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu wymierza się karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej". Natomiast w myśl art. 13g ust. 1b tej ustawy karę pieniężną, o której mowa w ust. 1, nakłada się na: 1) podmiot wykonujący przejazd, 2) nadawcę, załadowcę lub spedytora ładunku, jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu. Z treści powołanego przepisu w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że kara za przejazd po drogach publicznych pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia lub z naruszeniem jego warunków jest zawsze nakładana na podmiot wykonujący przejazd, a w ściśle określonych sytuacjach może być także nałożona na nadawcę, załadowcę lub spedytora ładunku.
Odpowiedzialność załadowcy ma odmienny charakter niż odpowiedzialność podmiotu wykonującego przejazd. Możliwość nałożenia kary pieniężnej na podmioty wymienione w art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych powstaje jednak wyłącznie wtedy, gdy okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wykazują ich wpływ lub zgodę na powstanie naruszenia obowiązków. Z przytoczonej regulacji wynika więc, że w przypadku podmiotów określonych w art. 13g ust. 1b pkt 2 omawianej ustawy ich odpowiedzialność nie ma charakteru bezwzględnego, a zatem samo stwierdzenie wystąpienia naruszenia nie jest wystarczającą podstawą do nałożenia kary pieniężnej na te podmioty. W omawianej sytuacji właściwy organ musi wykazać, że okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują na wpływ lub zgodę nadawcy, załadowcy lub spedytora ładunku na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu. Oznacza to, że dowody takie powinny istnieć, a okoliczności załadunku towaru nie mogą budzić wątpliwości oraz dowody i okoliczności te powinny być na tyle jednoznaczne, aby nie pozostawiały żadnych wątpliwości, co do wpływu i godzenia się załadowcy na powstanie naruszeń.
W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji uwzględniając skargę stwierdził, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone przez organy obu instancji niezgodnie z zasadami określonymi w k.p.a., a zebrane dowody nie wskazują jednoznacznie na wpływ załadowcy na stwierdzone w sprawie naruszenia.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu jest trafne. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że w sprawie nie zostało przeprowadzone postępowanie dowodowe dotyczące zaistnienia przesłanek odpowiedzialności strony skarżącej. W szczególności organy obu instancji nie podjęły próby wyjaśnienia jak w istocie zorganizowana była praca w przedsiębiorstwie strony skarżącej i jak przebiegał proces załadunku i ważenia. Okoliczność ta ma istotne znaczenie zwłaszcza w kontekście przedstawianych przez stronę skarżącą wyjaśnień dotyczących procesu załadowczego i zgłaszanych w toku postępowania administracyjnego wniosków dowodowych. Trafnie zauważa Sąd I instancji, że oparcie się w tym zakresie wyłącznie na treści protokołu kontroli i zawartych w nim oświadczeniach kierowcy są niewystarczające dla prawidłowego ustalenia przesłanek odpowiedzialności załadowcy.
W związku z powyższym podkreślić należy, że prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe prowadzi do zebrania całego materiału dowodowego i jest niewątpliwie pomocne w wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Z treści powołanego art. 13g ust. 1b pkt 2 u.d.p. wynika bowiem, iż to organ ma obowiązek ustalenia okoliczności i dowodów wskazujących jednoznacznie na wpływ lub godzenie się załadowcy na powstałe naruszenie. Zaniechanie organów w tym zakresie uzasadnia zarzut naruszenia art. 7 i 78 k.p.a. Tak więc uznać należy, że samo stwierdzenie zaistnienia naruszenia obowiązków lub warunków przewozu nie uzasadnia odpowiedzialności załadowcy. Zasadnie Sąd I instancji wskazał, że zgromadzone w aktach sprawy dowody nie dają jednoznacznych podstaw do twierdzenia, iż skarżąca miała wpływ lub godziła się na powstanie naruszenia.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 204 pkt 2 p.p.s.a orzekł, jak w sentencji wyroku.