Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z dnia 1 grudnia 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 4315/15 odrzucił skargę W.N. na pismo Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [..] czerwca 2015 r. znak [...] w przedmiocie korekty kwoty pomocy w związku z zawartą umową przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych.
Zaskarżonym pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR) poinformowała Skarżącego o całkowitej korekcie kwoty kosztów kwalifikowalnych drugiego etapu inwestycji, realizowanej na podstawie umowy nr [...] z dnia 11 maja 2010 r. (dalej: umowa)
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W.N. (dalej: skarżący) wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i umorzenie postępowania w sprawie. Zarzucił organowi błędne ustalenie stanu faktycznego w sprawie oraz naruszenie zasady dwuinstancyjności, poprzez uchylenie się od merytorycznej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia wydanego w I instancji.
W odpowiedzi na skargę pełnomocnik ARiMR, wniósł o odrzucenie skargi ze względu na niedopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej w sprawie, wskazując, że źródłem przedmiotowej sprawy jest umowa stron zawarta w dniu 11 maja 2010 r. przyznająca Skarżącemu pomoc finansową w wysokości 604 650,80 zł w ramach działania "..." objętego PROW 2007-2013. W związku z tym sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, a kwestie sporne wynikające z tej umowy podlegają rozstrzygnięciu na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznając skargę za niedopuszczalną odrzucił ją na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 58 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).
Sąd I instancji w uzasadnieniu wskazał, że zaskarżone pismo z dnia 1 czerwca 2015 r. nie stanowi rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. tj. autorytatywnej wypowiedzi władzy administracyjnej lecz dotyczy skutków niewykonania przez Skarżącego zobowiązań przewidzianych umową zawartą w dniu [...] maja 2010 r. WSA podkreślił, że ARiMR informując o całkowitej korekcie kwoty pomocy płatności w związku z zaistnieniem okoliczności określonych w umowie oraz rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "...." objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2014 r., poz. 261) działa jako strona stosunku cywilnoprawnego, a nie jako organ administracji publicznej.
Ponadto WSA zauważył, że z § 18 umowy wynika, że w przypadku braku porozumienia pomiędzy Agencją a Beneficjentem wszystkie spory rozstrzygane będą przez sąd powszechny właściwy dla siedziby Agencji dlatego też zdaniem Sądu I instancji ewentualne roszczenia Beneficjenta o wypłatę pomocy podlegają dochodzeniu na drodze postępowania cywilnego.
W skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia W.N. wniósł o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że rozstrzygnięcie Prezesa ARiMR nie było aktem działania organu administracji publicznej, z którego wynikały określone obowiązki dla strony, w związku z czym nie podlegało kognicji sądów administracyjnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wyjaśnić, że nie każda czynność podejmowana przez organ administracji publicznej może być zaskarżona do sądu administracyjnego. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wymienione w art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz na bezczynność organów w określonych przypadkach. Natomiast zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.
Skarga kasacyjna zmierza do wykazania, że pismo ARiMR z dnia [...] czerwca 2015 r., którym poinformowano stronę o dokonaniu całkowitej korekty kwoty płatności (korekty wydatków kwalifikowalnych na łączną kwotę 692 216, 73 zł) dla umowy przyznania pomocy nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. oraz pismo Agencji z dnia [...] sierpnia 2015 r., wydane w następstwie złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie pisma z dnia 1 czerwca 2015 r., są aktami działania organu administracji publicznej w związku z tym podlegają kognicji sądów administracyjnych.
Przede wszystkim należy zauważyć, że w dniu 11 maja 2010 r. ARiMR i skarżąca na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.) zawarły umowę przyznającą skarżącemu pomoc finansową w wysokości 604 650,80 zł w ramach działania "Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej" objętego PROW 2007-2013.
W wyniku nieprawidłowości ujawnionych w postępowaniu karnym prowadzonym przeciwko skarżącemu przez Prokuraturę Okręgową w G. w związku z przedłożeniem do ARiMR nierzetelnych czyli niezgodnych ze stanem rzeczywistym faktur, ARiMR pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. pomniejszyła wysokość kosztów kwalifikowalnych, a stanowisko to zostało utrzymane w mocy pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w postępowaniu dotyczącym przyznania pomocy można wyróżnić dwa etapy. Pierwszy etap związany jest z przyznawaniem pomocy i zostaje wszczęty złożeniem przez stronę wniosku o przyznanie pomocy. Etap ten ma charakter quasi administracyjny. Finalizacją jego jest natomiast rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania pomocy - pozytywne lub odmowne. Ten etap ma charakter bądź administracyjny (sądowoadministracyjny) bądź cywilnoprawny. Charakter cywilnoprawny ma umowa o dofinansowanie, natomiast charakter administracyjnoprawny będą miały: informacje o odmowie przyznania pomocy, wezwanie do usunięcia naruszenia prawa odnośnie przyznania pomocy, a następnie skarga do sądu administracyjnego. Tryby postępowania (administracyjnoprawny i cywilnoprawny) nigdy się ze sobą nie łączą i w związku z tym strona skarżąca albo korzysta z trybu cywilnoprawnego podpisując umowę o dofinansowanie, albo z administracyjnoprawnego w przypadku odmowy przyznania wnioskowanej pomocy.
Umowa o przyznanie pomocy ma charakter cywilnoprawny i jak do każdej umowy zastosowanie ma do niej zasada swobody umów, wyrażająca się w tym przypadku w możliwości jej podpisania na wskazanych warunkach. W przypadku nieprzyznania pomocy lub nieakceptowania warunków na jakich umowa ma być zawarta, skarżącemu będzie przysługiwało uprawnienie do złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa i następnie skargi do sądu administracyjnego. Niedopuszczalne jest natomiast podpisanie umowy, a więc zaakceptowanie jej warunków i następnie złożenie administracyjnego środka odwoławczego. W ocenie NSA podpisanie umowy o dofinansowanie w całości konsumuje wniosek o dofinansowanie projektu i brak jest w związku z tym przedmiotu postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego.
W przedmiotowej sprawie w dniu [...] maja 2010 r. została zawarta umowa między Agencją a skarżącym, określająca prawa i obowiązki stron związane z realizacją projektu. Oznacza to definitywne zamknięcie etapu postępowania, w którym służyła skarga do sądu administracyjnego. Przedmiotem sporu stron jest kwestia wywiązania się przez beneficjenta z umowy.
Należy zaznaczyć, że prawidłowość realizacji umowy cywilnoprawnej podlega kontroli sądów powszechnych, a nie sądów administracyjnych, co wynika bezpośrednio z treści art. 1 ustawy z 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego.
Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zgodnie z § 18 umowy strony przyjęły, iż wszystkie spory pomiędzy Agencją, a Beneficjentem rozstrzygane będą przez sąd powszechny właściwy dla siedziby Agencji.
Ze względu na powyższe wskazany przez skarżącego przedmiot zaskarżenia nie stanowi podejmowanego w postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 3 § 2 ustawy p.p.s.a. Nie ulega przy tym wątpliwości, że ocena prawidłowości realizacji zobowiązań wynikających z umowy cywilnoprawnej przez jej strony wraz ze wszystkimi kontraktowymi konsekwencjami dokonania takiej oceny w razie zaistnienia sporu w tym zakresie, podlega kontroli sądów powszechnych, a nie sądów administracyjnych. W omawianym zakresie ARiMR jako organ administracji publicznej nie ma kompetencji do określania w sposób władczy i jednostronny sytuacji prawnej indywidualnie oznaczonych adresatów. Zatem ewentualne roszczenia beneficjenta o wypłatę pomocy podlegają dochodzeniu na drodze postępowania cywilnego.
Zdaniem NSA spór zaistniały między ARiMR a skarżącym jest sprawą cywilną, która nie podlega kognicji sądów administracyjnych, dlatego też Sąd I instancji prawidłowo odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a. uznając ją za niedopuszczalną.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.