Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., postanowieniem z dnia 1 lipca 2013 r., odrzucił skargę K.K. i A.K. na pismo Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2012 r. (nr [...]) w przedmiocie odmowy umieszczenia na liście przedsiębiorców, którym przysługuje spłata niezaspokojonych należności, wynikających z realizacji udzielonych zamówień publicznych.
Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:
Pismem z dnia [...] października 2012 r. skarżący dokonali zgłoszenia Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad należności w kwocie [...] zł, która według ich oświadczenia przysługiwała im z tytułu wykonania na zlecenie M. S.A. robót w postaci ułożenia papy termozgrzewalnej na obiektach mostowych, związanych z realizacją zamówienia publicznego pn. Budowa obwodnicy E. (etap III i IV) w ciągu drogi krajowej nr [...] i [...]. Do pisma skarżący załączyli m.in. oświadczenie wykonawcy o uznaniu należności skarżących.
Pismem z dnia [...] października 2012 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad poinformował skarżących, że nie przysługuje im uprawnienie do żądania spłaty należności na podstawie ustawy z dnia 28 czerwca 2012 r. o spłacie niektórych niezaspokojonych należności przedsiębiorców, wynikających z realizacji udzielonych zamówień publicznych (Dz. U. z 2012 r., poz. 891, dalej: ustawa o spłacie). W ocenie organu brak takiego uprawnienia wynika z faktu, że zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o spłacie jej przepisy nie mają zastosowania do należności, które mogą być zaspokojone na podstawie art. 6471 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, z późn. zm.). Organ wskazał ponadto, że mimo iż skarżący wykonali roboty na zlecenie wykonawcy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie został o takim zleceniu powiadomiony.
Pismem z dnia [...] października 2012 r. pełnomocnik skarżących, powołując się na przepis art. 52 § 3 w związku z art. 3 § 2 ust.4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. Nr 270, dalej: p.p.s.a.), wezwał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do usunięcia naruszenia prawa poprzez dokonanie prawidłowej wykładni art. 1 ust. 2 ustawy o spłacie i uznanie dopuszczalności ubiegania się przez wnioskodawców o zapłatę należności w ramach ustawy o spłacie oraz o umieszczenie skarżących na liście przedsiębiorców, o której mowa w art. 5 ust. 3 wskazanej ustawy.
Pismem z dnia [...] listopada Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.
W związku z powyższym A. i K.K. (działający jako wspólnicy spółki cywilnej "D." s.c.) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę na pismo Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2012 r. Skarżący podnieśli, że zaskarżone pismo zostało wydane z naruszeniem przepisu prawa materialnego (art.1 ust.2 ustawy o spłacie) oraz przepisów postępowania administracyjnego (art. 7, 8, 9, 11 i 77 k.p.a.). W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonego pisma na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. oraz uznanie uprawnienia skarżących do umieszczenia ich na liście przedsiębiorców.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżone pismo stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, polegającą na odmowie umieszczenia skarżących na liście przedsiębiorców opisanej w art. 5 ust. 3 ustawy o spłacie. Wskazano, że czynność umieszczenia przedsiębiorcy na liście przedsiębiorców stanowi władcze rozstrzygnięcie organu administracji publicznej w indywidualnej sprawie, gdyż okoliczność złożenia przez przedsiębiorcę wniosku o spłatę należności nie jest równoznaczna z powstaniem obowiązku dokonania spłaty. Skarżący wskazali, że obowiązek taki powstaje dopiero w momencie umieszczenia przedsiębiorcy na liście przedsiębiorców.
W ocenie skarżących czynność umieszczenia przedsiębiorcy na liście przedsiębiorców jest czynnością materialno–techniczną mieszczącą się w zakresie w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W skardze szeroko uargumentowano również merytoryczne zarzuty dotyczące zaskarżonego pisma.
W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podtrzymał dotąd zajmowane stanowisko, wnosząc w pierwszej kolejności o odrzucenie skargi. Organ wskazał, że zaskarżone pismo nie stanowi czynności, polegającej na odmowie umieszczania skarżących na liście przedsiębiorców, a jest wyłącznie pismem informującym skarżących o tym, że ich roszczenia nie podlegają zaspokojeniu na zasadach określonych ustawą.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z dnia 1 lipca 2013 r. odrzucił skargę A. i K.K. W ocenie Sądu rozpatrywana skarga podlegała odrzuceniu, albowiem jej przedmiotem była sprawa nienależąca do właściwości sądu administracyjnego. W ocenie Sądu nie ma podstaw, by czynność umieszczenia, czy też odmowy umieszczenia przedsiębiorcy na liście przedsiębiorców, o której mowa w art.5 ust.3 ustawy o spłacie należności, uznać za czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.).
Sąd wskazał, że zasadnicze znaczenie w sprawie ma ustalenie, czy przedmiotem regulacji ustawy o spłacie są stosunki prawne o charakterze administracyjnoprawnym (takie, w których pomiędzy organem państwowym a podmiotem spoza administracji występuje relacja podporządkowania, władztwa), czy też stosunki o charakterze cywilnoprawnym (w których pomiędzy Skarbem Państwa oraz podmiotami niepublicznymi występuje relacja równorzędności i dobrowolności).
Zdaniem Sądu ocena charakteru regulacji, będących przedmiotem ustawy o spłacie nie pozostawia wątpliwości co do tego, że regulacje te mają charakter cywilnoprawny. Przedmiotem ustawy jest zaspokojenie przez Skarb Państwa (reprezentowany przez GDDKiA) roszczeń przedsiębiorców o charakterze cywilnoprawnym, wynikających z nieuregulowania wobec nich należności przez wykonawców.
Sąd zaznaczył, że czynność polegająca na umieszczeniu danego podmiotu na liście przedsiębiorców nie stanowi czynności z zakresu administracji publicznej, ale określony ustawowo element procedury dochodzenia przez przedsiębiorców roszczeń o charakterze cywilnoprawnym. W ocenie Sądu niekonsekwentnym byłoby w tego rodzaju sprawach łączenie reżimów prawnych prawa cywilnego i administracyjnego. Do wszelkich roszczeń, mających swoje źródło w przepisach ustawy o spłacie należności, jako do roszczeń o charakterze cywilnoprawnym winien-zdaniem Sądu- znaleźć zastosowanie wyłącznie reżim prawa cywilnego, a w konsekwencji roszczenia te winny być dochodzone wyłącznie przed sądem powszechnym.
Sąd wskazał, że pomiędzy skarżącymi, a organem istnieje rozbieżność co do charakteru zaskarżonego pisma, jednak w ocenie Sądu, z uwagi na cywilnoprawny charakter sprawy, rozstrzygnięcie powyższej kwestii nie ma zasadniczego znaczenia z punktu widzenia jej rozstrzygnięcia (tj. z punktu widzenia oceny, czy sprawa ta podlega kognicji sądu administracyjnego).
Zdaniem Sądu w świetle przepisów prawa cywilnego (art. 353 § 1 k.c.), odmowę umieszczenia skarżących na liście przedsiębiorców, należy traktować jako odmowę zaspokojenia przez Skarb Państwa (dłużnika) zobowiązań cywilnoprawnych wobec wierzyciela (skarżących). Powyższe stanowi, jak wskazał Sąd, przesłankę do wniesienia do sądu powszechnego pozwu o zapłatę przeciwko Skarbowi Państwa, reprezentowanemu przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad i w postępowaniu przed sądem powszechnym powinna zostać oceniona zasadność roszczeń skarżących.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł pełnomocnik A. i K.K., zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu:
- 1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez naruszenie:
- a) art. 5 ust. 3 ustawy o spłacie poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie ma podstaw do tego, aby czynność umieszczenia, czy też odmowy umieszczenia przedsiębiorcy na liście przedsiębiorców, o której mowa w art. 5 ust. 3 ustawy o spłacie należności, uznać za czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczącej uprawnień wynikających z przepisów prawa, a tym samym uznanie, że zaskarżone pismo Generalnego Dyrektora nie stanowi czynności mieszczącej się w kategorii określonej w art. 3 § 1 i 2 pkt 4 p.p.s.a.,
- b) art. 6 i 7 ustawy o spłacie poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżącym przysługuje roszczenie o zapłatę należności wobec Skarbu Państwa już w sytuacji zaistnienia przesłanki w postaci odmowy zaspokojenia roszczenia i winni oni skierować pozew o zapłatę do sądu powszechnego, pomimo, że ze wskazanych przepisów wynika, że to dopiero umieszczenie na liście jest przesłanką wypłacenia należności skarżącym, a zatem dopiero wtedy powstaje roszczenie cywilnoprawne o zapłatę należności, a co za tym idzie możliwość dochodzenia należności na drodze cywilnoprawnej, w drodze powództwa o zapłatę do sądu powszechnego.
- 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie:
- a) art. 58 §1 pkt 1 i §3 p.p.s.a. w zw. z art. 1 i art. 3 § 1 i 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że przedmiot skargi nie należy do właściwości sądu administracyjnego i jej odrzucenie, bez rozpatrzenia skargi co do istoty, podczas gdy pismo Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2012 r. może być zaliczone do aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 §2 pkt 4 p.p.s.a. i podlega kontroli działalności administracji publicznej, zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., a skarga winna być zbadana w świetle przepisu art. 1 p.p.s.a.,
- b) art. 3 § 1 i 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że pismo Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2012 r. nie stanowi czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącej uprawnień wynikających z przepisów prawa, tj. czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i w konsekwencji nie ma możliwości zaskarżenia tej czynności w drodze skargi do sądu administracyjnego, podczas gdy czynność Generalnego Dyrektora miała charakter indywidualny, konkretyzujący normę prawną w odniesieniu do oznaczonego podmiotu, a wobec tego może być zaliczona do aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i jest objęta zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. kontrolą działalności administracji publicznej.
W oparciu o powyższe zarzuty kasator wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację zaprezentowaną w przedmiotowej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest bezzasadna i w związku z tym podlega oddaleniu.
Granice właściwości sądów administracyjnych zostały określone w art. 184 Konstytucji. Ponadto, zakres kognicji sądów administracyjnych jest ograniczony przepisami szczególnych ustaw dotyczących działalności sądów administracyjnych, tj. przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
Z przepisów art. 1 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. wynika, że sądy administracyjne są właściwe w sprawach sądowoadministracyjnych, czyli w sprawach związanych z rozpoznaniem skarg na działania lub bezczynność organów administracji publicznej. Katalog aktów lub czynności podlegających kontroli sądowoadministracyjnej zawiera art. 3 § 2 p.p.s.a., który stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; inne czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, a także bezczynność lub też -w ściśle określonych przypadkach- przewlekłe prowadzenie postępowania.
Ponadto, na podstawie art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.
Z treści skargi kasacyjnej wynika, że kasator zmierza do wykazania, że pismo Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2012 r. (informujące skarżących, że nie przysługuje im uprawnienie do żądania spłaty należności na podstawie ustawy o spłacie) powinno być uznane przez Sąd za czynność lub akt z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skarżący jednak w żaden sposób nie wykazali, że zaskarżone pismo spełnia wymogi aktu lub czynności opisanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Argumenty podniesione w skardze kasacyjnej opierają się w istocie na wykazaniu potencjalnych skutków prawnych, jakie może odnieść wobec skarżących nieumieszczenie ich na liście przedsiębiorców, którym przysługuje spłata, nie zaś na wskazaniu spełnienia przez zaskarżone pismo przesłanek pozytywnych z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Zgodnie z treścią powołanego przepisu, kontroli sądowej podlegają takie akty lub czynności, które mają charakter władczy i zewnętrzny (skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo), są podejmowane w sprawach indywidualnych, mają charakter publicznoprawny oraz dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 28-29). Należy zatem stwierdzić, że wskazany akt może podlegać kognicji sądu administracyjnego, gdy władczym działaniem organu nałożono na stronę ściśle określone obowiązki lub odmówiono przysługującego jej uprawnienia. Ponadto, istotą tych obowiązków w sferze prawa publicznego jest możliwość wyegzekwowania ich wykonania w drodze egzekucji administracyjnej (por. postanowienie NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 470/07).
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej ocena Sądu I instancji, który wskazał, że zaskarżone pismo nie podlega kontroli sądów administracyjnych jest prawidłowa. Zgodzić się należy, że zaskarżone pismo Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, ani też aktem nadzoru oraz nie jest wskazane w innej ustawie jako akt, który podlegałby kontroli sądów administracyjnych.
Podkreślić należy, że ustawa o spłacie dotyczy zaspokajania przez Skarb Państwa roszczeń przedsiębiorców wynikających z nieuregulowania wobec nich należności przez wykonawców. Zobowiązania te mają charakter cywilnoprawny. O administracyjnoprawnym charakterze sprawy przesądza bowiem występowanie relacji władztwa administracyjnego pomiędzy organem państwowym, a podmiotem spoza administracji, co oznaczałoby że podmioty spoza administracji nie mają swobody kształtowania swoich uprawnień i obowiązków, będących przedmiotem postępowania prowadzonego przez organ administracji. W stanie faktycznym niniejszej sprawy sytuacja taka nie miała miejsca, gdyż zobowiązanie Skarbu Państwa, reprezentowanego przez GDDKiA, wynika z umowy, w której zarówno Skarb Państwa, jak i wspomniane podmioty miały swobodę kształtowania swoich uprawnień i obowiązków. Takie skonstruowanie wzajemnych relacji pomiędzy podmiotami świadczy o cywilnoprawnym charakterze sprawy.
Ponadto, ustawa o spłacie należności nie przewiduje, aby do któregokolwiek z etapów postępowania w przedmiocie spłaty niezaspokojonych należności przedsiębiorców, wynikających z realizacji udzielonych zamówień publicznych miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.).
Podnoszone przez stronę skarżącą zarzuty natury merytorycznej, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowić mogą przesłankę uzasadniającą wystąpienie do sądu powszechnego z określonym roszczeniem cywilnoprawnym. Należy zwrócić uwagę na to, że regulacje zawarte w ustawie wskazują, iż w przypadku odmowy umieszczenia na liście przedsiębiorców, o której mowa w art. 5 ust. 3 ustawy dopuszczalne byłoby powództwo w trybie art. 189 k.p.c. o ustalenie w postępowaniu procesowym istnienia lub nieistnienia prawa lub stosunku prawnego. Natomiast w przypadku umieszczenia przedsiębiorcy na liście wskazanej w art. 5 ust. 3 ustawy, przy braku realizacji spłaty, dopuszczalne byłoby roszczenie o zapłatę.
Dokonana przez Sąd I instancji ocena, z której wynika, że rozpoznawana sprawa nie podlega kognicji sądów administracyjnych jest prawidłowa. Wskazać bowiem należy na brak podstaw do uznania za czynność z zakresu administracji publicznej, opisaną w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., zarówno odmowy umieszczenia na przedmiotowej liście, jak i czynności umieszczenia na niej przedsiębiorcy.
Przyczyny odrzucenia skargi określa przepis art. 58 § 1 p.p.s.a. W pkt 1 tego przepisu przyjęto, że sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji zasadnie uznał, że spełniona została przesłanka warunkująca odrzucenie skargi, a zaskarżone przez stronę postanowienie Sądu I instancji odpowiada prawu.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.