Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 23 maja 2023 r. sygn. akt III SA/Po 57/23 oddalił skargę R.W. (dalej: skarżący, przedsiębiorca) na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: Inspektor, organ odwoławczy) z 19 października 2022 r. utrzymujące w mocy postanowienie z 15 września 2022 r., którym Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej: organ pierwszej instancji), działając na podstawie art. 59 ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r., poz. 162 z późn. zm., dalej: p.p.) postanowił o kontynuowaniu czynności kontrolnych w zakresie przestrzegania warunków i obowiązków przewozu drogowego w siedzibie przedsiębiorcy tj. w miejscu wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej.
W uzasadnieniu (dostępnym w całości na stronie internetowej CBOSA) sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżący został skutecznie zawiadomiony o zamiarze przeprowadzenia kontroli. Wprawdzie zawiadomienie zostało przesłane na adres przy ul. [...], który nie jest ani adresem stałego miejsca wykonywania przez skarżącego kontrolowanej działalności gospodarczej, ani adresem do doręczeń dla kontrolowanej działalności wykazanym w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (dalej: CEIDG) i w ocenie sądu stanowiło to błąd organu pierwszej instancji, ale błąd który nie miał wpływu na wynik sprawy, bowiem w sprawie poza sporem jest, że skarżący osobiście odebrał przesyłkę pocztową zawierającą zawiadomienie. Zdaniem WSA, skoro skarżący odebrał osobiście zawiadomienie, to oznacza, ze został skutecznie zawiadomiony o zamiarze wszczęcia kontroli.
Sąd podkreślił, że skarżący w żaden sposób nie uprawdopodobnił, że odebranie zawiadomienia pod adresem innym niż adres znajdujący się w CEIDG, miało lub mogło mieć negatywny wpływ na prawa czy obowiązki strony związane z prowadzeniem kontrolowanej działalności gospodarczej. WSA podkreślił aktywną postawę skarżącego, który po otrzymaniu zawiadomienia wnioskował o zmianę terminu kontroli, jak i zmianę miejsca kontroli. W ocenie sądu, nie można w związku z tym uznać, że skarżący został zaskoczony kontrolą, czy też jego sytuacja została pogorszona błędem organu, polegającym na przesłaniu zawiadomienia o kontroli na adres inny, niż adres stałego miejsca wykonywania kontrolowanej działalności gospodarczej. Za błędne uznał WSA stanowisko skarżącego, który kwestionując przesłanki normatywne skutecznego zawiadomienia (miejsce doręczenia zawiadomienia) pomijał skutek w postaci faktycznego zawiadomienia go o wszczęciu kontroli.
Wbrew stanowisku skarżącego okoliczności późniejszej jego korespondencji z organem nie dotyczą jedynie kwestii następczych a dodatkowo potwierdzają skuteczność zawiadomienia go w myśl art. 48 ust. 1 p.p.
W podstawie prawnej rozstrzygnięcia WSA wskazał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 259; dalej: p.p.s.a.).
Skargę kasacyjną wniósł R.W. zaskarżając powyższy wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i uchylenie w całości wydanych w sprawie postanowień organów obu instancji; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm określonych przepisami prawa. Jednocześnie skarżący zrzekł się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił:
A. naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- a) naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi przez sąd pierwszej instancji, w sytuacji gdy wydanie rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych nastąpiło:
- 1. z naruszeniem art. 59 ust. 9 pkt 1 p.p. na skutek bezzasadnego utrzymania w mocy postanowienia Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z 16 września 2022 r., które wydane zostało z naruszeniem art. 48 ust. 1 p.p. w zw. z art. 40 § 1 i art. 42 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 59 ust. 16 p.p. – w efekcie nietrafnego przyjęcia, iż doszło do prawnie skutecznego doręczenia zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli przez organ pierwszej instancji, chociaż organ ten nie dochował ustawowych obowiązków w zakresie doręczania pism, wynikających z właściwych przepisów;
- 2. z naruszeniem art. 124 § 2 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. (wszystkie przepisy w zw. z art. 59 ust. 16 p.p.) na skutek jedynie lakonicznego odniesienia się w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia do zarzutów zażalenia, co nie pozwala w sposób jednoznaczny zidentyfikować motywów rozstrzygnięcia zawartego w tym postanowieniu, w tym powzięcia wiedzy, dlaczego zarzuty strony nie zasługiwały na uwzględnienie;
- b) naruszenie art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. na skutek nieuzasadnionego rozstrzygania sprawy w zawężonych granicach i niezasadnego odstąpienia przez sąd pierwszej instancji od ustosunkowania się do wszystkich zarzutów skargi, co dotyczy zarzucanych uchybień odnośnie przepisów regulujących kwestię doręczania zawiadomienia z art. 48 p.p.
- - a powyższe naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy;
B. naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 48 ust. 1 i 2 p.p. na skutek ich błędnej wykładni poprzez przyjęcie przez sąd pierwszej instancji błędnego poglądu o braku istnienia formalnych reguł w zakresie nałożonego ustawą na organ kontroli obowiązku doręczania zawiadomień o zamiarze wszczęcia kontroli.
W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie przedstawił argumenty mające świadczyć o trafności zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd drugiej instancji) rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wnoszący skargę kasacyjną złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, zaś Główny Inspektor Transportu Drogowego, w terminie czternastu dni od doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego NSA rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego załatwienia sprawy.
W myśl art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Oznacza to, że sąd drugiej instancji nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i sąd pierwszej instancji. Wobec powyższego NSA odstąpił od przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na rozstrzygnięcie.
Skarga kasacyjna R.W. oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji sąd drugiej instancji w pierwszej kolejności dokonuje oceny zarzutów procesowych tej skargi, a dopiero w dalszej kolejności rozpoznaje jej zarzuty materialne. Zachowanie takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana dopiero wówczas, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny, albo że nie został on skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.
Przede wszystkim niezasadność skargi kasacyjnej wynika z jej wad formalnych.
Sąd drugiej instancji zauważa i podkreśla, że w świetle art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przypisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także przewidzianym dla niej wymaganiom, tzn. powinna zawierać prócz innych wymogów, m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. To na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, czyli treść zaskarżonego orzeczenia.
Zarzuty kasacyjne nieodpowiadające tym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności. Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (por. np. wyroki NSA: z 16 listopada 2011 r., sygn. akt II FSK 861/10, z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 22/18; publ. w CBOSA).
Konsekwencją formalizacji skargi kasacyjnej jest powierzenie jej sporządzenia profesjonalnemu pełnomocnikowi oraz brak możliwości rozpoznania tej skargi przez sąd drugiej instancji, jeżeli ta skarga nie spełnia wymogów formalnych.
Przytoczenie powyższych argumentów natury ogólnej było konieczne wobec dostrzeżonych wad skargi kasacyjnej, tak w zakresie sformułowania zarzutów, jak i ich uzasadnienia.
W ocenie NSA niezasadny jest zarzut kasacyjny wskazujący na naruszenie przez sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut ten jest nietrafny przede wszystkim ze względów formalnych. Wadliwość formalna tego zarzutu jest istotna dla oceny jego skuteczności, bowiem skarga kasacyjna to sformalizowany środek prawny. Skuteczna skarga kasacyjna musi spełniać warunki pisma procesowego oraz wymogi wynikające z art. 176 p.p.s.a. Pośród wymogów formalnych tej skargi ustawodawca przewidział takie, które są nieusuwalne i przekładają się wprost na ocenę jej skuteczności. Jak już wyżej wskazano, art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wymaga, by skarga kasacyjna wskazywała zarzuty oraz zawierała ich uzasadnienie. Analiza treści rozpoznawanej skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnienia prowadzi do wniosku, że rozpoznawany zarzut w ogóle nie został uzasadniony.
Niezależnie od tego NSA zauważa i podkreśla, że art. 141 § 4 p.p.s.a. odnosi się do formalnych wymogów uzasadnienia wyroku, a nie jego merytorycznej trafności. To oznacza, że przez pryzmat naruszenia tego przepisu nie można zwalczać twierdzeń i wniosków formułowanych przez sąd w uzasadnieniu wyroku.
W ocenie NSA zaskarżony wyrok nie narusza także art. 151 w związku z art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. Przede wszystkim należy zauważyć, że wskazane w zarzucie przepisy nie pozostają ze sobą w związku, jak próbuje to wykazać strona skarżąca kasacyjnie. Przepisy te są dwoma jednostkami redakcyjnymi jednej ustawy, a więc ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zatem na tym zaczyna się i kończy związek wskazanych w tym zarzucie przepisów. Natomiast są one podstawami wyrokowania sądu pierwszej instancji, które będą wymiennie stosowane w zależności od rezultatu sądowej kontroli zaskarżonego aktu lub czynności organu administracji publicznej. Nigdy jednak nie będą takimi podstawami jednocześnie, zatem i zarzut kasacyjny nie może traktować tych norm w sposób przyjęty w skardze kasacyjnej.
Sąd drugiej instancji podziela stanowisko sądu pierwszej instancji, że w rozpoznawanej sprawie nie miały zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, zatem nie mogły być stosowane również regulacje kodeksowe do zawiadomienia o kontroli. Skoro przepisy te nie miały zastosowania, to tym samym nie mogły być naruszone przez sąd pierwszej instancji, bowiem nie można naruszyć przepisów, których nie stosowano. Z tych powodów nietrafne są zarzuty, które odnoszą się do naruszenia przez skarżony wyrok przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
Wreszcie za niezasadny należało uznać zarzut materialny skargi kasacyjnej. Powodem takiej oceny tego zarzutu jest to, że art. 48 ust. 1 i 2 p.p. dotyczy problematyki wszczęcia i powiadomienia przedsiębiorcy o zamiarze kontroli. Kontrola z natury jest typem procedury, a więc trudno uznać, że przepisy dotyczące pewnego rodzaju postępowania są przepisami materialnymi, chociaż na pewno są merytorycznymi. Przepisy materialne to te, które kształtują treść stosunku prawnego. Jednak gdyby nawet przyjąć, że w jakimś zakresie one realizują taki wymóg, chociaż bardziej w kontekście procesowym, to i tak należy stwierdzić, że art. 48 ust. 1 p.p. jest regulacją szczególną w stosunku do Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem ustawa Prawo przedsiębiorców nie zawiera w tym zakresie odesłania do tej ustawy regulującej postępowanie. Skoro tak jest, to warunkiem prowadzenia kontroli jest zawiadomienie przedsiębiorcy o zamiarze kontroli.
W jaki sposób to następuje jest, zdaniem sądu, bez znaczenia. W rozpatrywanej sprawie poza sporem jest, że skarżący kasacyjnie został zawiadomiony przez organ prowadzący kontrolę o zamiarze jej wszczęcia, terminie i miejscu prowadzenia czynności.
Z tych wszystkich powodów i ze względu na treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.