Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1063/13 oddalił skargę I.S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] października 2010 r. w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w sprawie odmowy wpisu do ewidencji producentów.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
W dniu [..] kwietnia 2010 r. I.S. (skarżąca, strona) złożyła do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. (Kierownik Biura ARiMR, organ I instancji) pisemny wniosek o zmianę, na podstawie art. 154 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) ostatecznej decyzji Kierownika Biura ARiMR z dnia [...] kwietnia 2009 r. w przedmiocie odmowy wpisu do ewidencji producentów rolnych. We wniosku strona wskazała na zasadność zastosowania w sprawie art. 154 § 1 k.p.a. oraz odwołała się do orzecznictwa sądów administracyjnych, mającego, w jej ocenie, zastosowanie w sprawie.
Decyzją z dnia [...] września 2010 r., organ I instancji odmówił zmiany decyzji ostatecznej z dnia [...] kwietnia 2009 r. Uzasadniając powyższe organ I instancji powołał się na przepis art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. nr 10 poz. 76 ze zm., dalej: ustawa o krajowym systemie ewidencji producentów), stosownie do którego kierownik biura powiatowego Agencji podmiotom wpisanym do ewidencji producentów wydaje zaświadczenie o nadanym numerze identyfikacyjnym, a w drodze decyzji odmawia wpisu, jeżeli wnioskodawca nie jest producentem lub został mu już uprzednio nadany numer identyfikacyjny. Kierownik Biura ARiMR wskazał, że zgodnie z przyjętym orzecznictwem sądowym zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 154 § 1 k.p.a. nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem. Słuszny interes strony w rozumieniu art. 154 § 1 k.p.a. musi być bowiem rozumiany jako interes znajdujący oparcie w obowiązujących przepisach prawa.
Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] października 2010 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (Dyrektor Oddziału ARiMR, organ odwoławczy) orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ wskazał, że stosownie do przepisów art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, w formie decyzji następuje jedynie odmowa nadania numeru w ewidencji producentów, natomiast jego nadanie potwierdzane jest zaświadczeniem o nadaniu tego numeru identyfikacyjnego. Powołana ustawa nie przewiduje w tym zakresie żadnych wyjątków. Mając na względzie obowiązujący stan prawny, organ II instancji stwierdził, że nadanie przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji numeru w ewidencji producentów poprzez wydanie decyzji wiązałoby się z rażącym naruszeniem prawa.
W skardze do sądu administracyjnego złożonej na powołane rozstrzygnięcie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podała, że od 2003 r. pomiędzy nią, a jej mężem istniała rozdzielność majątkowa, a w 2009 r. związek małżeński został rozwiązany przez orzeczenie rozwodu. Podniosła, że WSA w W. w pisemnym uzasadnieniu wyroku z dnia 13 stycznia 2010 r. sygn. VIII SA/Wa 543/09 wskazał, że może ona wystąpić do organu administracji w trybie art. 154 § 1 k.p.a. o zmianę lub uchylenie decyzji odmawiającej jej wpisu do ewidencji producentów rolnych z uwagi na fakt, że decyzja ta w aktualnym stanie (po orzeczeniu rozwodu) narusza jej słuszny interes. Kierując się tymi wskazaniami skarżąca wywiodła, że w jej przypadku zmiana decyzji w trybie art. 154 § 1 k.p.a. nie będzie prowadziła do wydania decyzji sprzecznej z prawem, a wręcz przeciwnie, będzie to prowadziło do wydania decyzji w pełni zgodnej z prawem i realizującej słuszny interes strony.
Wyrokiem z dnia 21 czerwca 2011 r. sygn. akt VIII SA/Wa 62/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. orzekł o oddaleniu skargi strony. Podstawę rozstrzygnięcia stanowiło ustalenie przez Sąd, że decyzje wydawane na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy o systemie ewidencji producentów mają charakter decyzji związanych, zobowiązujących organ do określonego rozstrzygnięcia (tj. nie są decyzjami opartymi o uznanie administracyjne). W sprawie wywiedziono, że w odniesieniu do decyzji wydanej na podstawie art. 13 ust. 1 ww. ustawy, jako decyzji mającej charakter związany, nie jest możliwy do zastosowania tryb określony w art. 154 § 1 k.p.a.
Sąd I instancji nadmienił również, że w aktualnym stanie faktycznym, w jakim znajduje się skarżąca (po rozwodzie) ma ona pełne uprawnienie do wpisu do ewidencji producentów i uzyskania numeru identyfikacyjnego na podstawie złożonego przez siebie indywidualnego wniosku o wpis do ewidencji stosownie do art. 12 ust. 1 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów.
Wyrokiem z dnia 27 lutego 2013 r. sygn. akt II GSK 2127/11 Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wniesionej przez skarżącą, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w W. Naczelny Sąd Administracyjny za zasadny uznał zarzut dotyczący błędnej wykładni art. 154 k.p.a. Stwierdził, iż punktem wyjścia rozważań w sprawie jest to, że w ocenie Sądu I instancji weryfikacja decyzji ostatecznych, na podstawie art. 154 i art. 155 k.p.a., może mieć zastosowanie tylko w odniesieniu do decyzji uznaniowych, a nie decyzji związanych, gdzie pogląd ten jest dominujący w orzecznictwie.
Według NSA, skoro Sąd I instancji stwierdził jedynie, że przedmiotowa decyzja ma charakter związany, to tym samym winien był ustalić czy tego rodzaju decyzja może być zmieniona lub też uchylona w trybie art. 154 k.p.a. Przy tej ocenie istotnym było rozważenie, z jakim momentem decyzja wydana w oparciu o art. 154 k.p.a wywołuje skutki prawne.
Ponadto NSA zaznaczył, że sama istota postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym określonym w art. 154 k.p.a. sprowadza się do zbadania, czy w ustalonych okolicznościach faktycznych i prawnych dotychczasowej decyzji, zostały spełnione szczególne przesłanki wymienione w tym przepisie, tzn. czy interes społeczny lub słuszny interes strony przemawia za zmianą lub uchyleniem decyzji.
NSA zaznaczył również, że w orzecznictwie podkreśla się, iż tryb przewidziany w art. 154 k.p.a. ma zastosowanie w zasadzie przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym istniejącym w dniu wydania decyzji ostatecznej, aczkolwiek co do tożsamości podstawy faktycznej wzruszonej decyzji wskazuje się, że zmiana okoliczności faktycznych w stosunku do pierwotnie istniejących może mieć znaczenie dla oceny zasadności i celowości uchylenia albo zmiany tej decyzji z punktu widzenia przesłanek przewidzianych w tym przepisie, tj. interesu społecznego lub słusznego interesu strony.
W konkluzji NSA uznał, że Sąd I instancji powinien rozważyć czy np. uchylenie decyzji wydanej na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów w oparciu o tryb przewidziany w art. 154 k.p.a. jest niezbędne, bowiem dopiero wówczas otwiera się droga do ubiegania się o prawa nabyte, albo też ustaje reglamentacja administracyjna praw lub obowiązków strony, czy też uchylenie decyzji w ww. trybie nie jest niezbędne wobec zmiany okoliczności faktycznych sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 12 lutego 2014 r. na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę strony.
Sąd I instancji omawiając stan faktyczny i powołując przepisy mające zastosowanie w sprawie podkreślił, że związany jest wykładnią Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartą w wyroku z dnia 27 lutego 2013 r.
WSA zaznaczył też, że strona nie może, powołując się na interes społeczny lub własny interes, domagać się w trybie art. 154 lub 155 k.p.a. ponownej oceny merytorycznej wydanej decyzji. W przeciwnym wypadku postępowania określone w art. 154 i 155 k.p.a. służyłyby do ponownego rozpoznania spraw już zakończonych ostateczną decyzją administracyjną niejako "w kolejnej instancji". Organ administracji nie jest w takim postępowaniu uprawniony do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, lecz winien dokonać jej analizy jedynie pod kątem zbadania dwóch przesłanek, jakimi są interes społeczny lub słuszny interes strony. Przedmiotem postępowania przewidzianego w art. 154 k.p.a. jest bowiem sprawa uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nie nabyła prawa.
Zatem nie jest to dalsze postępowanie w sprawie rozstrzygniętej taką decyzją. Organ administracji publicznej może zmienić lub uchylić decyzję ostateczną tylko przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym, istniejącym w dniu wydania takiej decyzji i z udziałem tych samych stron.
WSA zaznaczył, że wniosek o wpis do ewidencji producentów skarżąca złożyła w dniu 21 marca 2009 r., zaś decyzja o odmowie wpisu do ewidencji producentów i nadania numeru identyfikacyjnego została wydana w dniu 16 kwietnia 2009r. Skoro orzeczenie rozwodu nastąpiło w dniu 24 sierpnia 2009 r., to zdaniem WSA doszło do zmiany stanu faktycznego w sprawie, bowiem zarówno sytuacja faktyczna jak i prawna była inna.
W ocenie Sądu I instancji, skoro niewątpliwie nastąpiła zmiana stanu faktycznego sprawy, brak jest podstawy do orzeczenia o uchyleniu decyzji ostatecznej z dnia 16 kwietnia 2009 r. odmawiającej wpisu do ewidencji producentów rolnych. WSA wskazał również, że skarżąca niewątpliwie posiada uprawnienie do wystąpienia do organu I instancji z nowym wnioskiem o dokonanie wpisu do ewidencji producentów.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku I.S. wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
Wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisu postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż zmiana bądź uchylenie ostatecznej decyzji administracyjnej w przedmiocie udzielenia wpisu do ewidencji producentów nie może nastąpić w trybie przewidzianym w art. 154 § 1 k.p.a. z uwagi na zmianę stanu faktycznego sprawy, jak również braku słusznego interesu strony.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy.
Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz na kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie wskazanym w zarzutach przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach powołanych podstaw kasacyjnych.
Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W rozpoznanej sprawie podniesiony został zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 1 k.p.a., a więc zarzut ten mógłby zostać uwzględniony jedynie wtedy, gdy uchybienie sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie może odnieść się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wobec braku jego uzasadnienia w skardze kasacyjnej. Przepis ten stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Skarżący kasacyjnie nie wskazał takich przyczyn.
Brak jest również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisu art. 154 § 1 k.p.a. Istota postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym określonym w art. 154 k.p.a. sprowadza się do zbadania czy w ustalonych okolicznościach faktycznych i prawnych dotychczasowej decyzji, zostały spełnione szczególne przesłanki wymienione w tym przepisie, tzn. czy interes społeczny lub słuszny interes strony przemawia za zmianą lub uchyleniem decyzji. Prawidłowo Sąd I instancji przyjął, że tryb przewidziany w art. 154 k.p.a. ma zastosowanie przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym istniejącym w dniu wydania decyzji ostatecznej i tylko w takiej sytuacji (przy spełnieniu pozostałych przesłanek) organ administracji publicznej może zmienić lub uchylić decyzję ostateczną (por. M. Jaśkowska, A. Wrobel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania Administracyjnego, LEX/el 2016).
Nie może również przemawiać za uchyleniem decyzji w trybie art. 154 k.p.a. powołanie się przez skarżącą na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 grudnia 2013 r., P 40/12 stwierdzający, że art. 12 ust. 4 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów jest niezgodny z art. 32 ust. 1 w związku z art. 18 Konstytucji w zakresie, w jakim nie przewiduje dopuszczalności nadania osobnych numerów identyfikacyjnych każdemu z małżonków, w sytuacji gdy istnieje między nimi rozdzielność majątkowa i posiadają odrębne gospodarstwa rolne. Zmiana stanu prawnego wyklucza bowiem wzruszenie decyzji w trybie art. 154 k.p.a.
Ponadto, ponieważ sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, to zgodnie z art. 190 p.p.s.a., WSA rozpoznając sprawę przekazaną mu przez NSA był związany wykładnią prawa dokonaną przez ten Sąd.
Przypomnieć należy, że NSA udzielając wskazówek, którymi kierować winien się Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę, stwierdził między innymi, że "Wymaga przy tym rozważenia czy np. uchylenie decyzji wydanej na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów w oparciu o tryb przewidziany w art. 154 k.p.a. (...) jest niezbędne bowiem dopiero wówczas otwiera się droga do ubiegania się o prawa nabyte, albo też ustaje reglamentacja administracyjna praw lub obowiązków strony, czy też uchylenie decyzji w ww. trybie nie jest niezbędne wobec zmiany okoliczności faktycznych sprawy."
WSA prawidłowo wykonując powyższe zalecenie NSA stwierdził, że nastąpiła zmiana stanu faktycznego, bowiem już po wydaniu decyzji o odmowie wpisu skarżącej do ewidencji producentów rolnych, skarżąca uzyskała rozwód, a zatem skarżąca posiada uprawnienie do wystąpienia do organu I instancji z nowym wnioskiem o dokonanie wpisu do tej ewidencji, a zmiana decyzji dotychczasowej o odmowie wpisu nie jest przesłanką konieczną do złożenia nowego wniosku o wpis.
Należy również zauważyć, że trudno upatrywać słusznego interesu skarżącej w uchyleniu decyzji w trybie nadzwyczajnym, w sytuacji, gdy uzyskała ona uprawnienie do wystąpienia z nowym wnioskiem o dokonanie wpisu do tej ewidencji.
Z wyżej przedstawionych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego NSA orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.