Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: WSA w Gliwicach, sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 22 października 2019 r., sygn. akt III SA/Gl 646/19 oddalił skargę Z. Sp. z o.o. w Ż. (dalej: spółka, skarżąca) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD, Inspektor) z 8 kwietnia 2019 r. utrzymującą w mocy decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z 19 września 2019 r. nakładającą na spółkę karę pieniężną w wysokości 20 000 zł za stwierdzone podczas kontroli naruszenia przepisów normujących przestrzeganie warunków i obowiązków przewozu drogowego określonych w art. 4 pkt 22 ustawy z dnia 6 września 20001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 58 ze zm.; dalej: u.t.d.), w postaci: nieokazania przez przedsiębiorcę podczas kontroli w przedsiębiorstwie danych z tachografów cyfrowych, skrócenia przez niektórych kierowców dziennego czasu odpoczynku, przekroczenia przez niektórych kierowców maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu, przekroczenia przez niektórych kierowców maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, a także naruszenia warunków dostępu do zawodu przewoźnika drogowego w zakresie dysponowania bazą eksploatacyjną.
WSA w Gliwicach, po szczegółowej analizie całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, oddalił skargę i stwierdził, że kontrolowana decyzja jest zgodna z prawem, ustalenia organów pozostają w pełni adekwatne do naruszeń stwierdzonych w trakcie przeprowadzonej u przedsiębiorcy kontroli z 9 sierpnia 2018 r., a GITD prawidłowo uznał, że w sprawie nie było podstaw do zastosowania przepisów egzoneracyjnych tj. art. 92b oraz art. 92c u.t.d. W podstawie prawnej wyroku sąd pierwszej instancji powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej: p.p.s.a.).
Skargę kasacyjną wniosła spółka, zaskarżając wyrok WSA w Gliwicach w całości i zarzucając mu, na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.:
- I. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:
- – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. art. 92a u.t.d. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem za prawidłowe nałożenie na skarżącą kary pieniężnej w kwocie 20 000 zł w sytuacji, gdy nie miały miejsca naruszenia ustawy, które mogą stanowić podstawę nałożenia kar pieniężnych;
- – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. art. 92c u.t.d. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, iż pomimo istnienia oczywistych przesłanek do umorzenia postępowania – w niniejszej sprawie okoliczności i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszeń, a naruszenia nastąpiły wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć – przedmiotowy przepis nie został prawidłowo zastosowany;
Il. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- – art. 1, art. 3 § 1 oraz § 2 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 75 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000; dalej: k.p.a.) polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu drugiej instancji, pomimo iż decyzja ta została wydana bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, organ pierwszej i drugiej instancji, jak również WSA nie wzięły po uwagę dowodów złożonych przez skarżącą w trakcie postępowania, z których jednoznacznie wynika, iż do naruszenia przepisów prawa nie doszło;
- – art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. i w związku z art. 10 § 1 k.p.a. polegające na dokonaniu przez sąd niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, niezastosowaniu środka określonego w ustawie oraz nieuzasadnionym oddaleniu skargi, podczas gdy skarżąca wykazała, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie i skutkować winny uchyleniem decyzji w całości, a które to naruszenia polegały na niewzięci pod uwagę wyjaśnień złożonych przez skarżącą w pismach z 19 września 2018 r. i 21 września 2018 r.;
- – art. 151 p.p.s.a. w zw. z art.107 § 3 k.p.a. poprzez jego naruszenie które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez dokonanie wadliwej kontroli decyzji organu pierwszej i drugiej instancji nakładającej na skarżącą karę pieniężną, polegającej na oddaleniu skargi pomimo faktu, że uzasadnienie decyzji organów obu instancji nie zawiera odniesienia się do wszystkich wniosków oraz zarzutów zawartych we wszystkich złożonych wyjaśnieniach i odwołaniu od decyzji;
- – art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącą w skardze zarzutu, a także nieustosunkowanie się przez WSA w Gliwicach w uzasadnieniu wyroku do tych zarzutów.
Podnosząc te zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie spółka zrzekła się rozprawy.
Pismem procesowym z 23 września 2020 r. Inspektor wniósł o przeprowadzenie rozprawy w sprawie.
Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2023 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) sprawa została skierowana do rozpoznania w dniu 19 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, o czym zostali poinformowani strony i uczestnicy postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd drugiej instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego w wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego załatwienia sprawy.
W myśl art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Oznacza to, że sąd drugiej instancji nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i sąd pierwszej instancji. Wobec powyższego NSA odstąpił od przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Kontroli instancyjnej poddany został wyrok sądu pierwszej instancji, w którym WSA w Gliwicach oddalając skargę podzielił stanowisko organów, że w realiach rozpoznawanej sprawy wystąpiły podstawy do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej, a wbrew twierdzeniom spółki zarzuty naruszenia prawa wskazane w skardze okazały się niezasadne. W ocenie WSA organy orzekające w sprawie przeprowadziły w sposób dokładny i wyczerpujący postępowanie, zgromadziły obszerny materiał dowodowy w świetle, którego ustaliły stan faktyczny a następnie prawidłowo go oceniły i powiązały w naruszeniami wymienionymi w lp. 5.1, 5.2, 5.3 i 6.3.7 załącznika nr 3 do u.t.d.
Skargę kasacyjną można oprzeć, stosownie do treści art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na rozstrzygnięcie.
Skarga kasacyjna spółki oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji sąd drugiej instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej dokonuje oceny zarzutów materialnych skargi kasacyjnej. Zachowanie takiej kolejności rozpoznania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana tylko wówczas, gdy zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny, albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.
Skarga kasacyjna spółki nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku.
W ocenie NSA niezasadne są zarzuty procesowe podniesione przez stronę, przy czym pośród nich zarzutem najdalej idącym jest naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut ten, odnosząc się do wad formalnych uzasadnienia zaskarżonego wyroku, podważa poprawność uzasadnienia, a to oznacza, że w przypadku jego skuteczności pozostałe zarzuty nie mogłyby podlegać ocenie w postępowaniu kasacyjnym, bowiem wyrok sądu pierwszej instancji nie dawałby podstawy do oceny ich trafności. Sąd drugiej instancji wskazuje, że art. 141 § 4 p.p.s.a. określa wymogi formalne uzasadnienia wyroku, a więc wskazuje z jakich elementów uzasadnienie musi się składać. Naruszenie tego przepisu może polegać na tym, że uzasadnienie wyroku nie ma tych elementów albo posiada te składowe, jednak odnosi się ono do zupełnie innego stanu faktycznego niż ten, który jest podstawą wyrokowania. Przepis art. 141 § 4 nie może być podstawą kwestionowania oceny lub wniosków prezentowanych przez sąd pierwszej instancji, jeżeli strona postrzega te kwestie w sposób odmienny. Dla takich sytuacji ocena wyroku musi być odnoszona do przepisów merytorycznych, a więc naruszeń prawa materialnego lub procesowego i opierać się na właściwej podstawie z art. 174 p.p.s.a.
Z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać przedstawienie zarzutów skargi. Z przepisu tego nie wynika, że sąd pierwszej instancji miał obowiązek odnoszenia się do wszystkich zarzutów skargi. Sąd ma przedstawić i wyjaśnić podstawę prawną rozstrzygnięcia, a zatem dokonać oceny tych zarzutów z punktu widzenia rozstrzygnięcia. Skoro tak, to tym samym sąd może odnieść się do zarzutów łącznie, warunek jest tylko jeden, by z treści uzasadnienia jednoznacznie wynikało jak sąd ocenia te zarzuty. Dodatkowo wskazać należy, że na uwagę sądu zasługują tylko te zarzuty, które są istotne dla sprawy. Równocześnie podkreślenia wymaga, że ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie nakłada na sąd formalnych wymogów co do zrealizowania warunków wynikających z art. 141 § 4 p.p.s.a. Skutkiem tego jest to, że sposób wskazania podstaw rozstrzygnięcia i ich uzasadnienie jest pozostawiony sądowi, a w praktyce autorowi uzasadnienia.
Ważne jest, by było ono tak skonstruowane, aby możliwa była kontrola kasacyjna wyroku. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku sądu pierwszej instancji spełnia przedstawione warunki, a to musi skutkować stwierdzeniem nietrafności rozpoznawanego zarzutu.
Zdaniem NSA za niezasadne należało również uznać pozostałe zarzuty procesowe skargi kasacyjnej spółki. Strona ujmuje te zarzuty jako naruszenie przepisów postępowania, które jej zdaniem powinno prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. Pośród naruszonych przepisów wskazuje art. 7, art. 77 § 1 i art. 75 k.p.a. oraz art. 10 § 1 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. Na kanwie tych naruszeń spółka twierdzi, że zaskarżony wyrok narusza prawo, bo organy oraz sąd pierwszej instancji nie wzięły pod uwagę faktów, które skarżąca podnosiła przed wydaniem decyzji związanych z rejestracją aktywności kierowców przy użyciu tachografów cyfrowych.
Odnosząc się do tak ujętych zarzutów stwierdzić należy, że stan faktyczny sprawy został ustalony w protokole z kontroli prowadzonej w siedzibie spółki. Protokół jest podstawowym dowodem co do faktów wykazanych podczas kontroli. Oczywiście nie jest to dowód jedyny, ale konieczny dla wymierzenia kary po prowadzeniu kontroli. Poza sporem pozostaje, że podmiot wykonujący przewozy ma obowiązek przechowywania i udostępniania na zasadach określonych w prawie dokumentów i danych związanych z prowadzoną działalnością. W rozpoznawanej sprawie dane udostępnione z tachografów cyfrowych były niepełne, co zostało przez organ jasno wykazane. Braki rejestracji aktywności kierowców w oznaczonych dniach i godzinach szczegółowo wskazanych w decyzjach organów obu instancji należy traktować jako nieprzedstawienie danych z tachografów.
Zatem w tym zakresie organy i sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjęły, że spółka nie przedstawiła danych z tachografów dla poszczególnych pojazdów, szczegółowo wyliczonych w decyzji oraz powtórzonych w uzasadnieniu wyroku sądu pierwszej instancji. Fakt, że tachografy istniały i rejestrowały niektóre dane, nie prowadzi do wniosku o udostępnieniu danych podczas kontroli, zwłaszcza poprzez przyjęcie założenia, że te dane można było weryfikować na podstawie karty kierowcy. Podmiot wykonujący zarobkowy przewóz towarów ma realizować obowiązki związane z tym przewozem, a więc ma rejestrować w sposób prawem określony aktywność kierowców (tachograf), a równocześnie ma dokumentować w inny sposób okoliczności związane z przewozem. To znaczy, że ma równocześnie wypełniać wszystkie warunki związane z przewozem. Udostępnienie urządzenia na potrzeby kontroli nie jest wypełnieniem obowiązków ustawowych, skoro to urządzenie nie posiada danych istotnych z punktu widzenia kontroli.
Z tego powodu NSA nie może zaakceptować stanowiska spółki, że przedstawiła ona dane z tachografów, z tym tylko, że nie obejmowały one niektórych danych związanych z pracą kierowców, a przyczyny tego stanu nie były zawinione przez spółkę. Dla sądu drugiej instancji jest oczywiste, że za sposób wykonywania przewozu, sprawność pojazdów i urządzeń związanych z wykonywaniem tej działalności odpowiada przedsiębiorca, który zaniedbując sposób działania tych urządzeń naraża się na odpowiedzialność prawną.
Niezależnie od tego NSA przyznaje rację stronie skarżącej kasacyjnie, że ustalenia kontroli są tylko jednym z dowodów stanowiącym podstawę do wymierzenia kary. W tym zakresie zarówno strona, jak i organy mają obowiązek prowadzić postępowanie z poszanowaniem reguł wynikających z k.p.a. Zatem w takim postępowaniu należy jako dowód dopuścić wszystko, co nie jest sprzeczne z prawem. Naruszenia w tym zakresie, polegające na niedopuszczeniu dowodu lub braku oceny zgłoszonych dowodów są uchybieniami w zakresie stosowania procedury. Jednak waga tych naruszeń musi być oceniana w postępowaniu kasacyjnym z perspektywy ich wpływu na wynik sprawy, bowiem tylko takie naruszenie przepisów procesowych mogło być podstawą skutecznej skargi kasacyjnej. Wprost to wynika z treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a., w którym przyjęto, że naruszenie przepisów postępowania ma mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Oceniając rozpoznawane zarzuty w tym zakresie NSA stwierdza, że uchybienia wskazane przez spółkę w zakresie ustaleń faktycznych sprawy oraz oceny zebranego materiału dowodowego nie miały wpływu na wynik sprawy. Stanowisko takie znajduje uzasadnienie w tym, że spółce została wymierzona kara 20 000 złotych, maksymalna dla sytuacji związanej z kontrolą przedsiębiorcy. Z kolei ilość i rodzaj stwierdzonych podczas kontroli naruszeń prowadzi do wymierzenia kary ponad 170 000 złotych. Okoliczności wskazane przez spółkę, gdyby nawet znalazły potwierdzenie w postępowaniu, prowadziłyby do ustalenia nominalnie niższej kary, ale dalej kara byłaby wyższa niż 20 000 złotych. Z tego powodu NSA, dopatrując się uchybień przepisów postępowania nie uwzględnił zarzutów kasacyjnych.
Sąd drugiej instancji kierował się w tym zakresie ekonomiką procesową, zdrowym rozsądkiem i treścią art. 184 p.p.s.a. in fine, przyjmując, że ocena postępowania dowodowego w zaskarżonym wyroku nie odpowiada prawu, ale rozstrzygnięcie jest z prawem zgodne.
W świetle przedstawionych wcześniej racji przyjąć trzeba, że niezasadne są również zarzuty materialne skargi kasacyjnej, a więc w art. 92a i art. 92c u.t.d. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że spółka naruszyła przepisy związane z przewozem, a tym samym nie było żadnych podstaw do umorzenia postępowania w sprawie nałożenia kary bowiem niezakwestionowane przez spółkę naruszenia stwierdzone podczas kontroli dawałyby podstawę do wymierzenia kary.
Mając na uwadze powyższe oraz treści art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.