Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 28 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 632/17, po rozpoznaniu skargi [A.] S.A. we W. (dalej: skarżąca, Spółka) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: Główny Inspektor, GITD) z [...] marca 2017 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, uchylił zaskarżoną decyzję.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
W wyniku przeprowadzonej 4 stycznia 2017 r. w Toruniu kontroli drogowej należącego do Spółki autobusu marki Karosa o numerze rejestracyjnym [...], którym wykonywany był krajowy transport drogowy osób ustalono, że pojazd był wyposażony w urządzenie rejestrujące lub cyfrowe urządzenie rejestrujące bez wymaganego sprawdzenia okresowego, badania kontrolnego lub kalibracji, co stanowi naruszenie lp. 6.1.4 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1907 ze zm.; dalej: u.t.d.). Przebieg i wyniki kontroli utrwalono w protokole kontroli drogowej nr [...].
W związku z powyższym decyzją z [...] stycznia 2017r. Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej: organ pierwszej instancji) nałożył na Spółkę, zgodnie z art. 4 pkt 22 lit. h, art. 92a ust. 1 i ust. 2 i art. 92c u.t.d., karę pieniężną w wysokości 1000 zł.
Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor, podzielając ustalenia faktyczne w sprawie i ich ocenę, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu organ wskazał, że analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w postaci protokołu kontroli oraz dokumentacji fotograficznej wykazała, iż zamontowane w kontrolowanym pojeździe analogowe urządzenie rejestrujące marki Mannesmann VDO Kienzle GmbH, typ 1318.24 nr [...] nie posiadało ważnej kalibracji. Wprawdzie ostatnie sprawdzenie urządzenia miało miejsce 21 maja 2016 r., a zatem przed upływem dwuletniego okresu określonego w art. 23 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/1985 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz.U.
UE L 2014.60.1 ze zm.; dalej: rozporządzenie nr 165/2014), jednak oględziny przeprowadzone podczas kontroli wykazały, że plomba zabezpieczająca znajdująca się na połączeniu czujnika ruchu z obudową skrzyni biegów została nieprawidłowo założona, gdyż nie łączyła czujnika ruchu z obudową skrzyni biegów ani czujnika ruchu z pancerzem przewodów elektrycznych, co umożliwiało zdemontowanie czujnika ruchu bez naruszenia plomby, a tym samym świadczyło o nieważności sprawdzenia okresowego. Odnosząc się do wyjaśnień strony oraz przedłożonych przez nią dokumentów dotyczących nabycia kontrolowanego pojazdu i badań okresowych zamontowanego w nim tachografu organ odwoławczy stwierdził, że Spółka nie wykazała, że nie miała wpływu lub nie mogła przewidzieć okoliczności, które spowodowały powstanie naruszenia.
Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem skarżąca wniosła skargę, w której domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
WSA w Bydgoszczy, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ nie wykazał, na jakiej podstawie uznał, że za wadliwe założenie plomby na tachografie odpowiedzialność ponosi skarżąca, a w szczególności, czy utrata pierwotnej cechy nałożonej w czasie sprawdzenia nastąpiła na skutek działania przedsiębiorcy bądź osób trzecich, czy też stwierdzony podczas kontroli w dniu 4 stycznia 2017 r. stan zabezpieczenia tachografu za pomocą plomby był wynikiem wadliwego jej zainstalowania w uprawnionym warsztacie. Ustalenie to jest istotne z punktu widzenia ewentualnego zastosowania w sprawie dyspozycji art. 92c ust. 1 u.t.d., który wyłącza odpowiedzialność przewoźnika, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć.
WSA zauważył, że zarówno poświadczenie okresowej kontroli urządzenia rejestrującego z 21 grudnia 2015 r., jak i okresowe badanie techniczne przed pierwszą rejestracją z 20 sierpnia 2016 r. wskazywały na nienaruszony stan oplombowania tachografu, a kontrola przeprowadzona 4 stycznia 2017 r. nie wykazała zerwania plomby lub jej naruszenia, tylko jej nieprawidłowe zainstalowanie, za co odpowiada zakład uprawniony do dokonywania okresowych kontroli i napraw tachografów. W ocenie WSA potwierdzenie tej okoliczności uzasadniałoby przyjęcie, że przewoźnik dochował należytej staranności w prowadzeniu przedsiębiorstwa i mógł zakładać, że wyspecjalizowany i uprawniony do kontroli oraz napraw tachografów warsztat w sposób prawidłowy dokona instalacji urządzenia rejestrującego oraz jego oplombowania. Organ zaś założył, że przedsiębiorca powinien był wiedzieć o nieprawidłowym zamontowaniu plomby na tachografie i poddać go sprawdzeniu oraz ponownej legalizacji.
W ocenie sądu pierwszej instancji zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie był wystarczający i nie dawał podstaw do sformułowania tezy przyjętej przez organy za podstawę rozstrzygnięcia i nałożenia na Spółkę kary za naruszenie lp. 6.1.4 załącznika nr 3 do u.t.d., wobec czego doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23, dalej: k.p.a.), dlatego WSA uznał, że niezbędne jest uzupełnienie postępowania dowodowego przez organ odwoławczy.
Skargę kasacyjną wniósł Główny Inspektor zaskarżając powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., organ zarzucił naruszenie:
- 1) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., polegające na uchyleniu decyzji Głównego Inspektora w wyniku niewłaściwej oceny materiału dowodowego i mylnego przyjęcia przez sąd pierwszej instancji, że ustalenia dowodowe organu były niewystarczające i nie dawały podstaw do obciążenia skarżącej karą pieniężną za naruszenie art. 92a ust. 1 u.t.d. w zw. z Ip. 6.1.4 załącznika nr 3 do u.t.d., podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy stanowił wystarczającą podstawę do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej, bowiem w myśl art. 22 ust. 2 i 5 rozporządzenia nr 165/2014 upoważnieni instalatorzy, warsztaty lub producenci pojazdów plombują tachograf, zgodnie ze specyfikacjami zawartymi w świadectwie homologacji typu, o którym mowa w art. 15, po zweryfikowaniu prawidłowości jego działania, w szczególności w sposób zapewniający, aby żadne urządzenie manipulacyjne nie mogło naruszyć lub zmienić zarejestrowanych danych – wszelkie połączenia z tachografem, które są potencjalnie narażone na ingerencje, w tym połączenie między czujnikiem ruchu a skrzynią biegów, a także w odpowiednich przypadkach, tabliczka instalacyjna, są zaplombowane, a strona nie przedstawiła wiarygodnych dowodów wskazujących na nieprawidłowe zamontowanie przez upoważnionego instalatora plomby i pozwalających na zastosowanie art. 92c ust. u.t.d.;
- 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 92c ust. 1 u.t.d., które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż to na organie spoczywa ciężar dowodowy, tj. musi zgromadzić materiał dowodowy potwierdzający brak wpływu strony na powstanie naruszenia, podczas gdy to strona powinna przedstawić wiarygodne dowody potwierdzające, że nie miała wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których nie mogła przewidzieć.
W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie organ przedstawił argumenty mające świadczyć o trafności zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.
Spółka nie wniosła odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd drugiej instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.
Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna Głównego Inspektora oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji sąd drugiej instancji rozpoznaje w pierwszej kolejności zarzuty kasacyjne, które podnoszą naruszenia przepisów postępowania, a dopiero w dalszej kolejności odnosi się do naruszeń prawa materialnego. Konieczność zachowania takiej sekwencji rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana dopiero wtedy, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny, albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.
Skarga kasacyjna Głównego Inspektora nie ma uzasadnionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.
W ocenie NSA za nietrafny należy uznać zarzut procesowy rozpoznawanej skargi. W jego ramach Główny Inspektor twierdzi, że wyrok sądu pierwszej instancji jest wadliwy, bowiem decyzja nim uchylona wydana została w poprawnie ustalonym stanie faktycznym, a to oznacza, że organy nie naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.
Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że w postępowaniu o nałożenie kary za naruszenie przepisów o transporcie drogowym należy wykazać, że podmiot, na który jest nakładana kara pieniężna, dopuścił się naruszenia zasad wykonywania działalności przewozowej. W rozpoznawanej sprawie naruszenie miało polegać na wadliwym umieszczeniu plomby na tachografie. Zdaniem organów ten fakt był wystarczający do przyjęcia, że przewoźnik wykonywał przewóz osób pojazdem, którego urządzenie rejestrujące utraciło cechy legalizacyjne, co w konsekwencji musiało prowadzić do przyjęcia, że przejazd był wykonywany z naruszeniem prawa i to dawało podstawę do wymierzenia kary.
Odnosząc się do tak sformułowanego stanowiska stwierdzić należy, że jest ono niezasadne. NSA zwraca uwagę, że nałożenie na przewoźnika kary ze względu na naruszenie prawem określonych obowiązków możliwe jest tylko wtedy, gdy organ w sposób jednoznaczny wykaże, że przewoźnik naruszył przepisy uzasadniające wymierzenie kary. Oznacza to, że w konkretnym stanie faktycznym organ musi się odnieść do wszystkich okoliczności ujawnionych w postępowaniu kontrolnym i podnoszonych przez podmiot, na który ma być nałożona kara. Tylko w takich warunkach można przyjąć, że działanie organu jest legalne.
W rozpoznawanej sprawie, co słusznie podniósł sąd pierwszej instancji, doszło do naruszenia wskazanych wcześniej zasad. Organy Inspekcji Transportu Drogowego z góry przyjęły, że wadliwe umieszczenie plomby zabezpieczającej prawidłową pracę urządzenia rejestrującego czas pracy kierowcy i sposób wykonywania przewozu jest okolicznością obciążającą stronę skarżącą. Wniosek taki jest jednak nieuprawniony w świetle materiałów zebranych w postępowaniu wyjaśniającym i okoliczności podnoszonych przez przewoźnika. Zatem trafnie sąd pierwszej instancji przyjął, że prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy wymaga oceny zgłaszanych przez stronę okoliczności związanych z montażem plomb na tachografie, zwłaszcza że organy nie wykazały, co – ich zdaniem – uzasadniało przyjęcie poglądu, że za prawidłowy montaż tego zabezpieczenia ma odpowiadać przewoźnik, a nie zakład uprawniony do wykonywania okresowych kontroli tachografów.
Problem ten jest tym bardziej istotny, że w postępowaniu o nałożenie kary nie wykazano by przewoźnik ingerował w urządzenie w jego oplombowaniu, a on sam powoływał okoliczności, które miały potwierdzić, że wadliwe założenie plomby nastąpiło na etapie okresowej kontroli tachografu. Ten kontekst sprawy ma zasadnicze znaczenie dla przypisania odpowiedzialności, zatem powinien być on objęty oceną organu, gdyż z faktu wadliwego zamontowania plomby nie wynika wprost, że ta wada jest następstwem działań przewoźnika. Oczywiście z tego nie wynika także, że przewoźnik nie mógł dokonać takiego działania, ale ten fakt ma ustalić organ. Wobec braku tego ustalenia nie może bowiem opierać swojego rozstrzygnięcia na założeniu, że skoro przewoźnik nie udowodnił, że to nie on wadliwie umieścił plombę, to znaczy, że ta wada była następstwem jego działania.
To wszystko musi prowadzić do wniosku, że zaskarżony wyrok nie narusza prawa w zakresie norm, które zostały podniesione w zarzucie kasacyjnym. Z tego powodu zarzut procesowy skargi kasacyjnej należało uznać za niezasadny.
Natomiast zarzut kasacyjny podnoszący naruszenie prawa materialnego jest przedwczesny. NSA zwraca uwagę, że zaskarżony wyrok został uchylony na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Oznacza to, że w stanie faktycznym sprawy, gdy istnieją wątpliwości, co do ustaleń i oceny faktów zebranych przez organy, wykładnia prawa materialnego nie może być dokonana. Z tego względu ten zarzut należało uznać za niezasadny.
Mając na uwadze powyższe i treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Zasądzona kwota 240 zł stanowi zwrot kosztów za udział w rozprawie przed NSA pełnomocnika Spółki, który występował przed sądem pierwszej instancji (pkt 2 sentencji).