Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 26 marca 2014 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w W (dalej: WSA w W lub Sąd I instancji) uwzględnił skargę T P Sp. z o.o. z siedzibą w W (dalej: Spółka) na decyzję Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (dalej: Przewodniczący KRRiT) z dnia [..] sierpnia 2013 r. w przedmiocie ustalenia opłaty za udzielenie koncesji po wznowieniu postępowania, uchylając zaskarżoną decyzję i uchwałę Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [..] sierpnia 2013 r. oraz decyzję Przewodniczącego KRRiT z dnia [..] kwietnia 2013 r. i uchwałę KRRiT z dnia [..] kwietnia 2013 r.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym.
Skarżąca uzyskała 27 lutego 2004 r. koncesję na rozpowszechnianie programu telewizyjnego. Koncesja została zmieniona decyzją Przewodniczącego KRRiT z dnia 29 kwietnia 2008 r. W decyzji tej ustalono, że opłata za zmianę koncesji wynosi 31.680 zł.
W związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 lipca 2011 r., sygn. akt P 9/09, strona wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zmiany koncesji, w części dotyczącej ustalenia wysokości opłaty za zmianę koncesji.
W dniu 13 listopada 2012 r. Przewodniczący KRRiT wydał postanowienie o wznowieniu postępowania, a decyzją z dnia [..] kwietnia 2013 r. uchylił w części decyzję z 29 kwietnia 2008 r., w zakresie w jakim ustalona została wysokość opłaty za zmianę koncesji oraz naliczył opłatę w wysokości 39.276 zł za zmianę koncesji.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Spółka podała, że w konsekwencji milczenia organu oraz zastosowania art. 11 ust. 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.), dalej: u.s.d.g., należy uznać, że 3 listopada 2012 r. została wydana decyzja zgodnie z wnioskiem strony, zatem opłata wynosi 82 zł.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [..] sierpnia 2013 r. Przewodniczący KRRiT utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [..] kwietnia 2013 r. Powołując się na treść art. 40b ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (tekst jednolity: Dz. U. z 2011 r. Nr 43, poz. 226 ze zm.), dalej u.r.t., organ uznał, że do postępowania koncesyjnego nie ma zastosowania cała ustawa o swobodzie działalności gospodarczej, w szczególności brak jest odesłania do art. 11 ust. 9 tej ustawy. W związku z tym nie można uznać, że w sprawie doszło do wydania "milczącej decyzji". Tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt. 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267), dalej: k.p.a.
WSA w W uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie wskazał, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 19 lipca 2011 r. wydany w sprawie P 9/09, stwierdzający niezgodność z Konstytucją RP przepisu art. 40 u.r.t. oraz rozporządzenia z dnia 4 lutego 2000 r., wyznacza konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez organ administracji publicznej w zakresie określenia wysokości opłaty za zmianę koncesji, z pominięciem zakwestionowanych przez Trybunał przepisów.
W ocenie Sądu I instancji brak przepisów przejściowych nie może uzasadniać obowiązku zapłaty wyższej kwoty za koncesję niż kwota opłaty koncesyjnej, która ustalana była na podstawie przepisów uznanych za niekonstytucyjne. W świetle zasady demokratycznego państwa prawa wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP i wynikających z tej regulacji konstytucyjnej innych zasad, w tym m.in. zasady sprawiedliwości społecznej, ale również w kontekście podstawowych zasad (reguł) prawa intertemporalnego, niedopuszczalna jest sytuacja, w której skarżąca, jako nadawca programu, byłaby zobowiązana na podstawie obecnie obowiązujących regulacji ustawowych, określających sposób ustalania wysokość opłat koncesyjnych, zapłacić teraz większą kwotę z tytułu opłaty za koncesję na rozpowszechnianie programu telewizyjnego tylko dlatego, że ustawodawca nie przewidział stosownych przepisów przejściowych w ustawie z dnia 10 października 2012 r. o zmianie ustawy o radiofonii i telewizji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1209).
Doprowadzenie do powyższej sytuacji mogłoby nie tylko podważyć w tej konkretnej sprawie fundamentalną zasadę zaufania obywateli do praworządnego państwa i stosowanego przez to państwo prawa, ale także przyczynić się do postrzegania uprawnienia do zwrócenia się przez stronę do sądu z wnioskiem o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie konstytucyjności regulacji prawnych, jako instrumentu prawnego groźnego dla obywateli, ze względu na możliwość poniesienia bardzo negatywnych konsekwencji, m.in. finansowych, w wyniku potwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny wątpliwości, co do niekonstytucyjności regulacji normatywnych.
Od powyższego wyroku zostały wniesione dwie skargi kasacyjne.
Przewodniczący KRRiT zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie:
- I. Prawa materialnego, tj.:
- 1) art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 40 u.r.t. oraz § 2 i § 9 rozporządzenia Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 4 grudnia 2012 r. w sprawie wysokości opłat za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych oraz sposobu ich wyliczania (dalej: rozporządzenie KRRiT z 4 grudnia 2012 r.) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że obecnie obowiązujące regulacje prawne, regulujące wysokość opłaty za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programu telewizyjnego, dają podstawę organowi do ustalenia wysokości opłaty za udzielenie koncesji z uwzględnieniem jej wysokości ustalonej w poprzednim stanie prawnym, tzn. obowiązującym przed wejściem w życie wyroku TK sygn. akt: P 9/09, podczas gdy prawidłowe odczytanie treści tych przepisów nie daje podstaw dla ustalania wysokości opłaty koncesyjnej innej niż przyjęta przez organ w kontrolowanej decyzji Przewodniczącego KRRiT z dnia 26 kwietnia 2013 r.;
- 2) art. 200 p.p.s.a. i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu poprzez ich błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym odczytaniu ich treści i w konsekwencji zasądzeniu na rzecz strony przeciwnej kwoty 2.617 zł kosztów postępowania, która nie wynika z treści ww. przepisów;
- II. Przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego;
- 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez ustalenie niemożliwych do realizacji przez organ wskazań co do dalszego trybu postępowania polegających na określeniu z jednej strony obowiązku stosowania aktualnie obowiązujących przepisów, regulujących wysokość opłaty za udzielenie koncesji z jednoczesnym wskazaniem na obowiązek ustalania tej opłaty do określonej wysokości (wynikającej z nieobowiązujących przepisów), które to ograniczenie nie ma podstawy prawnej, z jednoczesnym brakiem wskazań dla organu podstaw i zasad dokonywania obliczenia tej opłaty w sposób odpowiadający wskazaniom Sądu;
- 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. - polegające na niezgodności sentencji wyroku z jego uzasadnieniem w zakresie orzekania o kosztach postępowania sądowego, a co za tym idzie braku należytego wyjaśnienia podstawy prawnej przyjętej przez Sąd w ww. zakresie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów strona przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Spółka zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w części, co do punktów 1, 2 i 3, ze względu na częściowo niewłaściwe motywy rozstrzygnięcia. Spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i stwierdzenie, że zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, a także sformułowanie przez NSA w uzasadnieniu orzeczenia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania przez organ zgodnych z argumentacją przedstawianą przez skarżącą. Zaskarżonemu wyrokowi Spółka zarzuciła naruszenie:
Przepisów prawa materialnego:
- - art. 40b u.r.t. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten ogranicza stosowanie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w postępowaniu przed Przewodniczącym KRRiT wyłącznie do Rozdziału 5 (art. 77 - art. 84d) tej ustawy, podczas gdy wykładnia językowa, celowościowa i systemowa (wewnętrzna w ramach u.r.t. oraz u.s.d.g. i zewnętrzna) nie dają podstaw do takiego wniosku - a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie polegające w istocie na braku zastosowania art. 11 ust. 9 u.s.d.g.;
- - art. 1 ust. 1 pkt. 1 lit. c/ ustawy o opłacie skarbowej oraz pkt 44 podpunktu 2) części III Załącznika, do tej ustawy oraz art. 62 u.s.d.g. poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy w stanie prawnym ustalonym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 19 lipca 2011 r., sygn. P 9/09, przepisy te stanowiły podstawę do naliczenia opłaty skarbowej za zmianę koncesji w wysokości 82 zł;
- - art. 40 ust. 1 u.r.t. w zw. z art. 84 i art. 217 Konstytucji przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten stanowił podstawę prawną do naliczenia opłat koncesyjnych, podczas gdy w okresie od 3 sierpnia 2012 r. do 20 listopada 2012 r. nie było zgodnej z prawem podstawy prawnej do pobierania tych opłat
- - a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tego przepisu.
Przepisów postępowania:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu przez WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumentacji skarżącej dotyczącej konieczności stosowania art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w postępowaniu przed Przewodniczącym KRRiT, a w konsekwencji nieważności Decyzji I i II instancji wynikającej z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.,
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu przez WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumentacji Skarżącej dotyczącej konieczności stosowania w stanie prawnym ustalonym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 19 lipca 2011 r., sygn. P 9/09, do obliczenia wysokości opłaty za udzielenie lub zmianę koncesji na rozpowszechnianie programu telewizyjnego przepisów ustawy o opłacie skarbowej, w szczególności art. 1 ust. 1 pkt 1 lit. c/ u.o.s. oraz pkt 44 podpunktu 2) części III Załącznika do tej ustawy, które to uchybienia doprowadziły do oparcia przez Sąd I instancji prawidłowego rozstrzygnięcia na częściowo błędnych przesłankach oraz do zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku częściowo wadliwych wskazań co do dalszego postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.
Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów procesowych, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
W rozpoznawanej sprawie skargi kasacyjne złożyła Spółka i Przewodniczący KRRiT. Obie skargi kasacyjne podnoszą w swoich zarzutach zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i procesowego. Z tego powodu Sąd II instancji w pierwszej kolejności odniesie się do zarzutów procesowych, gdyż ustalenie w postępowaniu kasacyjnym, że te przepisy nie zostały naruszone przez organ i Sąd I instancji, uprawnia Sąd odwoławczy do oceny stosowania przepisów materialnych.
Sąd II instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje skargę Spółki i stwierdza, że jest ona w całości niezasadna, bowiem nie spełnia prawem przewidzianych warunków, nie odpowiada treści art. 176 p.p.s.a. Wprawdzie odpowiada wymogom pisma procesowego oraz zawiera oznaczenie zaskarżonego wyroku i wskazuje w jakim zakresie ten wyrok zaskarża, nadto przytacza zarzuty i przedstawia ich uzasadnienie, to jednak formułuje niedopuszczalny wniosek, bowiem domaga się od Sądu II instancji jej oddalenia i stwierdzenia, że wyrok Sądu I instancji spełnia warunki prawne pomimo wadliwego uzasadnienia. Wniosek sformułowany w ten sposób może być stawiany w odpowiedzi na skargę, a nie być elementem skargi kasacyjnej. Z treści art. 176 p.p.s.a. wynika jednoznacznie, że skarga kasacyjna może wnosić o uchylenie lub zmianę orzeczenia Sądu I instancji. Takie żądanie jest logiczną konsekwencją niezadowolenia z wyroku kwestionowanego skargą kasacyjną i w ocenie NSA tylko takie żądanie jako element konieczny skargi kasacyjnej daje podstawę do odnoszenia się do zarzutów podnoszonych w takiej skardze.
W innym przypadku, a więc w sytuacji z jaką mamy do czynienia w skardze kasacyjnej Spółki, brak jest warunków prawnych by Sąd II instancji poddał ocenie wyrok WSA w W z punktu widzenia naruszeń wskazanych w skardze kasacyjnej. Z tego powodu skarga kasacyjna Spółki nie ma prawnego usprawiedliwienia.
Skarga kasacyjna Przewodniczącego KRRiT jest zasadna, jednak nie wszystkie podniesione w niej argumenty zasługują na akceptację. Bez wątpienia trafny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji treści art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 153 tej ustawy. Analiza uzasadnienia wyroku prowadzi wprost do wniosku, że Sąd I instancji nie zawarł w nim wskazań co do dalszego postępowania. Wprawdzie przedstawił swój pogląd w zakresie możliwości ustalenia opłaty koncesyjnej i podkreślił, że w istniejącej sytuacji, a więc wobec braku stosownych przepisów międzyczasowych odnoszących się do ustalenia opłaty, nie może przedstawić wiążących wskazań co do sposobu jej ustalenia, to tym samym nie zawarł wskazań o jakich stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a. Zdaniem NSA takie działanie jest unikaniem jednoznacznego rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym wadliwie dokonaną kontrolą skarżonej decyzji. Sądowa kontrola ma polegać na stanowczym określeniu stanowiska Sądu I instancji zarówno co do stosowanych przez organ przepisów materialnych, jak i procesowych. Brak takiego stanowiska nie daje możliwości działania organowi w zgodzie z art. 153 p.p.s.a., bowiem nie może on ustalić w jakim zakresie on i przyszły Sąd zostają związani wyrokiem.
W ocenie NSA nietrafne są pozostałe zarzuty procesowe podniesione w skardze kasacyjnej Przewodniczącego KRRiT. Wprawdzie w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji powołał jako podstawę orzekania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a., to jednak z treści uzasadnienia nie wynika, że podstawą uwzględnienia skargi było naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Analiza rozważań Sądu I instancji utwierdza w przekonaniu, że uwzględnienie skargi nastąpiło ze względu na naruszenie prawa materialnego, a więc wadliwego ustalenia wysokości opłaty koncesyjnej we wznowionym postępowaniu dotyczącym zmiany koncesji z 2004 r. w tym zakresie.
Oczywiście niezasadny jest zarzut kasacyjny odnoszący się do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., które ma polegać na niezgodności sentencji z uzasadnieniem w zakresie wysokości zasądzonych kosztów. Sąd II instancji zauważa, że art. 141 § 4 nie może być odnoszony do kosztów, bo to nie wynika z jego treści oraz że w przypadku rozbieżności tego rodzaju rozstrzyga sentencja. Ponadto Sąd II instancji zauważa, że tego typu wadliwość może być znoszona przy pomocy innych środków prawnych niż zarzut kasacyjny. W konsekwencji należało przyjąć, że nietrafny jest również zarzut naruszenia prawa materialnego podnoszący wadliwe ustalenie wysokości zasądzonych kosztów.
Zdaniem NSA trafny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 40 u.r.t. oraz § 2 i § 9 rozporządzenia KRRiT z 2012 r. W tym zakresie Sąd II instancji podziela stanowisko skargi kasacyjnej, zgodnie z którym po wznowieniu postępowania organ prowadzący takie postępowanie jest związany przepisami obowiązującymi w dniu orzekania, zatem te przepisy musi stosować do ustalenia praw i obowiązków. Zatem trafnie twierdzi Przewodniczący KRRiT, że wydając decyzję po wznowieniu, w stosunku do Spółki prawidłowo ustalił dla niej opłatę koncesyjną, bo jej podstawą uczynił przepisy obowiązujące w chwili orzekania. Stanowisko takie jest prawidłowe, zatem nietrafny jest w tym zakresie pogląd Sądu I instancji prezentowany w uzasadnieniu skarżonego wyroku. Z faktu, że po wznowieniu postępowania na skutek tego, że zapadło orzeczenie TK w stosunku do wcześniejszego stanu prawnego będącego podstawą ustalenia opłat koncesyjnych, nie wynika, że organ nie może ustalić opłaty wyższej niż określona pierwotnie, skoro obowiązujące przepisy nakazują ustalenie tej opłaty w oznaczonej wysokości.
W przypadku wznowienia postępowania mamy do czynienia z nową sprawą, do której znajdują zastosowanie przepisy nowe. W takiej sytuacji nie ma zakazu działania na niekorzyść strony, zwłaszcza że wznowienie postępowania po wyroku TK może mieć miejsce tylko na wniosek strony. Zatem strona powinna rozważyć, czy wznowienie postępowania będzie zgodne z jej interesem. Jeżeli jednak podejmie taki krok, to musi się liczyć z konsekwencjami nowego stanu prawnego.
Z tych powodów oraz ze względu na treść art. 188 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego postanowiono na podstawie art. 200 w związku z art. 203 pkt 2 p.p.s.a.