Uzasadnienie
Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 16 lipca 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 986/11, wydanym w sprawie ze skargi E. K. na decyzję Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia 27 czerwca 2011 r. nr. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy na zalesienie, oddalono skargę.
Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego sprawy:
W dniu 9 sierpnia 2010 r. do Biura Powiatowego ARiMR w K. wpłynął wniosek E. K., zwanej dalej "skarżącą", o przyznanie pomocy na zalesianie na rok 2010. Wniosek dotyczył przyznania płatności dotyczącej zalesienia gruntów innych niż rolne (z wykorzystaniem sukcesji naturalnej) do obszaru 7,05 ha położonego na działce ewidencyjnej nr. (powiat rz., gmina D., obręb ewid. L. nr 0006). Termin planowanego zalesienia określono we wniosku na jesień 2010 r. Do wniosku załączono m.in. plan zalesienia i zgody współwłaścicieli gruntu na przeprowadzenie tego zalesienia. Zgodnie z planem zalesienia całość obszaru zgłoszonego do płatności była objęta sukcesją naturalną, obejmującą m.in. brzozy, sosny i wierzby.
Pismem z dnia 2 marca 2011 r. organ powiadomił skarżącą o kontroli, którą zaplanowano w jej gospodarstwie na dzień 10 marca 2011 r. na godz. 10:30.
Zgodnie z protokołem z kontroli, kiedy pracownicy Podkarpackiego OR ARiMR (ze względu na miejsce położenia działki nr.) pojawili się na gruntach, których miała dotyczyć kontrola, skarżąca była nieobecna. Kontrolujący wykonali serię zdjęć potwierdzających ich obecność na gruntach, które miały zostać skontrolowane, ale z uwagi na brak obecności strony nie podjęli żadnych czynności kontrolnych.
W dniu 7 marca 2011 r. do Podkarpackiego OR ARiMR wpłynęło pismo skarżącej, według którego nie stara się ona o żadne dopłaty od 2 lat, a ponieważ nie otrzymała żadnego postanowienia dotyczącego zalesiania, to nie uczestniczy w tym programie, a tym samym nie może podlegać kontrolom. W dniu 18 marca 2011 r. do Podkarpackiego OR ARiMR wpłynęło kolejne pismo skarżącej, zarzucającej bezpodstawność kontroli.
Ostateczną decyzją Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K.z dnia 27 czerwca 2011 r. nr. utrzymano w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Krakowie z dnia 18 kwietnia 2011 r. nr., odmawiającą przyznania wnioskowanej pomocy na zalesienie.
Jako materialnoprawną podstawę decyzji odmawiającej wnioskowanej pomocy organ odwoławczy wskazał art. 11 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do działań wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE.L.2006.368.74 ze zm.), art. 26 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 oraz przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 114, poz. 786 ze zm.).
W myśl art. 11 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006, przeprowadza się kontrole administracyjne wszystkich wniosków o wsparcie i wniosków o płatność; kontrole te obejmują wszystkie elementy, których kontrola za pomocą działań administracyjnych jest możliwa i stosowna. Procedury zapewniają rejestrację podjętych działań kontrolnych, wyników weryfikacji i działań podjętych w odniesieniu do rozbieżności (ust. 1). Kontrole administracyjne obejmują kontrole krzyżowe tam, gdzie jest to możliwe i stosowne, m.in. względem danych z ZSZiK. Kontrole krzyżowe odnoszą się przynajmniej do działek i zwierząt gospodarskich objętych danym działaniem wsparcia w celu zapobieżenia wszelkim nienależnym wypłatom pomocy finansowej (ust. 2). Przedmiotem kontroli jest zgodność ze zobowiązaniami długoterminowymi (ust. 3). Wykazanie nieprawidłowości w trakcie kontroli krzyżowych powoduje wszczęcie odpowiedniej procedury administracyjnej i, jeśli to konieczne, przeprowadzenie kontroli na miejscu (ust. 4).
W odpowiednim przypadku kontrole administracyjne dotyczące kwalifikowalności uwzględniają wyniki weryfikacji przeprowadzanych przez inne służby, organy lub organizacje zaangażowane w kontrolę dotacji do rolnictwa (ust. 5).
Stosownie do art. 26 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w niniejszym rozporządzeniu przeprowadza się w taki sposób, aby skutecznie sprawdzić zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie istotnych wymogów i norm wzajemnej zgodności (ust. 1). Jeżeli rolnik lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu, odrzuca się wnioski o przyznanie pomocy, których dotyczy kontrola (ust. 2).
Organ nie podzielił stanowiska skarżącej jakoby przepis § 10 ust. 1 wspomnianego rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 czerwca 2007 r., w myśl którego wniosek o pomoc jest weryfikowany w terminie 60 dni od dnia jego złożenia, stanowił przeszkodę dla przeprowadzenia kontroli po upływie wspomnianego 60-dniowego terminu. Według organu, powołującego się na art. 11 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 kontrole są normalnym i miarodajnym sposobem weryfikacji, czy ubiegający się o płatności spełnia wymogi związane z tymi płatnościami, zwłaszcza w przypadku wątpliwości dotyczącymi stanu gruntu zgłoszonego do zalesień z sukcesją naturalną, a wcześniej deklarowanych do płatności obszarowych, w przypadku których zalesienia wykluczają uzyskanie płatności. Przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 czerwca 2007 r. nie ograniczają możliwości wykonania inspekcji terenowej tylko do 60 dni od złożenia wniosku.
Przeczy temu przepis § 9 ust. 5 pkt 2, zgodnie z którym rolnik może dokonać w swym wniosku zmian do dnia poprzedzającego dzień, w którym został on powiadomiony przez Agencję o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu. Również w świetle przepisów § 13 i § 18 rozporządzenia dopuszczalna jest kontrola beneficjenta po upływie terminu 60 dni, przykładowo w sytuacji, gdy rolnik nie realizuje planu zalesieniowego, a kontrola na miejscu jest podstawowym sposobem, aby to zweryfikować i ewentualnie potwierdzić.
Na treść rozstrzygnięcia, zdaniem organu odwoławczego, nie wpłynęło również przedłużenie rozpatrywania sprawy przez organ pierwszej instancji.
W następstwie skargi wniesionej przez skarżącą na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w K., jak to wskazano na wstępie, skargę tę oddalił.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji przepisy Unii Europejskiej, na które powołał się organ, stosowane są bezpośrednio, zgodnie z krajowymi przepisami o postępowaniu administracyjnym. Dotyczy to w szczególności przepisu art. 23 ust. 2 rozporządzenia nr 796/2004, w myśl którego prawodawca wspólnotowy przewidział sankcję w postaci nieprzyznania wnioskowanej pomocy (określana jako odrzucenie wniosku), gdy beneficjent (wnioskodawca) lub jego przedstawiciel uniemożliwi przeprowadzenie kontroli na miejscu. Skarżąca miała wiedzę o planowanej kontroli, bezpodstawnie polemizując z prawem organu do jej przeprowadzenia. Tym samym odmowa przyznania skarżącej wnioskowanej pomocy nie naruszała prawa.
Skarżąca wywiodła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a., który co prawda zezwala Sądowi pierwszej instancji na wyjście poza granice wniosków i zarzutów zawartych w skardze, to jednakże, jak wywodzi skarga kasacyjna, nie zwalnia Sądu z obowiązku przeanalizowania i ustosunkowania się do podniesionych przez skarżącą zarzutów, jeśli mogą one mieć istotne znaczenie i wpływ na wynik w sprawie, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Sąd pierwszej instancji pominął podnoszone przez skarżącą zarzuty naruszenia § 10 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. oraz art. 26 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 w związku z art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 (Dz.U.L 368 z dnia 23 grudnia 2006 roku), a których rozpoznanie było niezbędne dla oceny, czy kontrola, której Sąd pierwszej instancji poświęca w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wiele miejsca została wyznaczona w sposób poprawny i co za tym idzie, czy w ogóle można mówić, iż skarżąca tę kontrolę uniemożliwiła.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Na wstępie niniejszych rozważań podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji.
Skarga kasacyjna, o czym była już mowa, oparta została wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W myśl tego przepisu, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem, co wymaga podkreślenia, skuteczne podniesienie takiego zarzutu wymaga wykazania przez wnoszącego skargę kasacyjną, że zarzucane uchybienia przepisom postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takich zaś wywodów, co jest jej mankamentem, skarga kasacyjna nie przeprowadziła. Ograniczyła się ona w gruncie rzeczy do powtórzenia stanowiska skarżącej prezentowanego w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym.
Z powyższych względów nie jest oparty na usprawiedliwionej podstawie zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., w myśl którego Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto, wspomniany zarzut tym bardziej nie zasługuje na uwzględnienie, skoro skarga kasacyjna nie wskazuje konkretnych zarzutów i wniosków, które Sąd pierwszej instancji powinien był wziąć pod rozwagę z urzędu, a co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Natomiast w świetle okoliczności sprawy trafne jest zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji stanowisko organu o udowodnionym naruszeniu przez skarżącą wskazanych przepisów prawa unijnego, a w szczególności art. 23 rozporządzenia nr 796/2004, w świetle którego organ odmawia przyznania wnioskowanej pomocy, gdy beneficjent (wnioskodawca) lub jego przedstawiciel uniemożliwi przeprowadzenie kontroli na miejscu.
Co najwyżej skarżąca mogłaby, gdyby z uzasadnionych przyczyn nie byłoby możliwe jej uczestnictwo w czynnościach kontrolnych w terminie wyznaczonym przez organ, wnioskować o odpowiednie przesunięcie terminu kontroli. Tego zaś skarżąca nie uczyniła. Natomiast, nie mając ku temu jakichkolwiek podstaw w świetle wskazanych przez organ przepisów prawa wspólnotowego, które podlegają bezpośredniemu stosowaniu w Państwie członkowskim, skarżąca polemizowała z prawem organu do przeprowadzenia kontroli. Tym samym skarżąca uniemożliwiła przeprowadzenie kontroli. Dlatego organ miał podstawę prawną, jaką jest przepis art. 23 ust. 2 rozporządzenia nr 796/2004, do odmowy uwzględnienia wniosku pomocowego skarżącej.
Z powyższych względów zaskarżony wyrok, akceptujący zasadność odmowy organu przyznania skarżącej wnioskowanej pomocy, nie narusza prawa.
Z tych względów skarga kasacyjna, jako nie oparta na usprawiedliwionej podstawie, podlega oddaleniu (art. 184 p.p.s.a.).
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.