Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu skargi M. P., wyrokiem z 13 maja 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 255/13, uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] listopada 2012 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
W dniu [...] października 2011 r. na drodze krajowej nr [...], w miejscowości R. zatrzymano do kontroli mobilnej zespół pojazdów: samochód ciężarowy marki R. o nr rej. [...] wraz z przyczepą marki C. C. W. o nr rej. [...]. Dopuszczalna masa całkowita zespołu pojazdów przekraczała 3,5 t. Droga krajowa, po której ustalono poruszanie się kontrolowanego pojazdu, została wyszczególniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 80, poz. 433; dalej: rozporządzenie RM). Kontrolowany pojazd nie był wyposażony w urządzenie służące do poboru opłat elektronicznych (viaBOX). Elektroniczny systemu poboru opłat zarejestrował naruszenie polegające na braku komunikacji:
- - w dniu [...] października 2011 r. o godz. [...], na [...] km autostrady [...], nr stacji kontrolnej [...] oraz o godz. [...] na [...] km autostrady [...], nr stacji kontrolnej [...],
- - w dniu [...]października 2011 r. o godz. [...], na [...] km autostrady [...], nr stacji kontrolnej [...],
- - w dniu [...] października 2011 r., na płatnym odcinku [...], T..
W powyższym stanie faktycznym decyzją z [...]października 2011 r. Główny Inspektor wymierzył M. P. (dalej skarżący) karę pieniężną w wysokości 12.000 zł z powodu stwierdzenia nieuiszczenia wymaganej opłaty.
Przed wydaniem decyzji w postępowaniu odwoławczym Główny Inspektor wezwał podmiot odpowiedzialny za obsługę krajowego systemu poboru opłat, działający w imieniu i na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad – K. T. S. Sp. z o.o. (dalej też Spółka), do wskazania, czy opłata za przejazdy określone w protokole kontroli została uiszczona.
Udzielając odpowiedzi Spółka wskazała, że [...]i [...] października 2011 r. opłata za przejazd nie została pobrana. Nadto poinformowała, że operator sytemu elektronicznego poboru opłat zawarł umowę z użytkownikiem pojazdu samochodowego nr rej. [...][...]października 2011 r. o godz. [...].
Postanowieniem z [...]listopada 2012 r. Główny Inspektor wyłączył do odrębnego postępowania sprawę w zakresie nałożenia decyzją z [...]października 2011 r. kary pieniężnej w wysokości 3.000 złotych za przejazd:
- - [...]października 2011 r. o godzinie [...]przez bramownicę [...], na autostradzie [...];
- - [...]października 2011 r. o godzinie [...] przez bramownicę [...], na autostradzie [...];
- - [...]października 2011 r. o godzinie [...] przez bramownicę [...], na autostradzie [...].
Decyzją z [...]listopada 2012 r. organ utrzymał w mocy powyższą decyzję.
Organ stwierdził, że ustawodawca nie przewidział możliwości sumowania kar pieniężnych za kilka naruszeń stanowiących odrębne sprawy administracyjne w rozumieniu art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.) za naruszenia opisane w art. 13k ust. 1 i 2 u.d.p. w jednej decyzji administracyjnej. Wobec powyższego GITD wyodrębnił tyle spraw administracyjnych, ile w protokole kontroli stwierdzono przejazdów, za które nie uiszczono opłat elektronicznych, aby każda stanowiła podstawę do wydania odrębnej decyzji w przedmiocie utrzymania kary pieniężnej w wysokości 3.000 zł. Przy ich wyodrębnieniu wskazał, że kierował się dniem popełnienia naruszenia, innym odcinkiem drogi krajowej, za który istnieje obowiązek uiszczania opłaty elektronicznej, czasem popełnienia naruszenia.
W uzasadnieniu organ wskazał, iż z całokształtu materiału dowodowego w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że kontrolowany pojazd samochodowy poruszał się po drodze wymienionej w rozporządzeniu RM i nie została za niego uiszczona opłata, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.; dalej: u.d.p.).
W ocenie GITD strona postępowania administracyjnego została również ustalona prawidłowo, gdyż jest nią osoba, która kierowała kontrolowanym pojazdem samochodowym, stosownie do treści art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p.
W ocenie organu, w niniejszej sprawie brak było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego, gdyż ustawodawca nie przewidział okoliczności pozwalających na odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków określonych w art. 13k ust. 1 i 2 u.d.p. Kary pieniężne wynikające z naruszenia przepisów u.d.p. są nakładane na podstawie obiektywnie stwierdzonych naruszeń, bez znaczenia przy tym są okoliczności, skutkiem których kierujący dopuścił się nieprawidłowości.
Organ uznał, że obowiązujący system pozwala na naliczanie i pobieranie opłaty elektronicznej wyłącznie za pośrednictwem zainstalowanego w pojeździe urządzenia, tzw. via BOX, a brak zainstalowania w pojeździe tego urządzenia skutkuje tym, że opłata elektroniczna nie zostaje uiszczona.
Odnosząc się do zarzutu strony o nałożeniu kary będącej wielokrotnością 3.000 zł, organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z czterema przejazdami po odcinkach płatnych dróg krajowych, za które wymierzono odrębne kary. Jednocześnie organ wyjaśnił, iż twierdzenie skarżącego jakoby z treści przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2011 r. wynikało, że uiszczanie kar należy do przedsiębiorców, jest nieuzasadnione. Zdaniem organu odpowiedzialność administracyjną za nieuiszczenie opłaty elektronicznej zawsze będzie ponosił "kierujący pojazdem samochodowym", gdyż wynika to z treści art. 13k ust. 1 i 2 u.d.p. Kierującym pojazdem może być zaś jedynie osoba fizyczna.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Sąd I instancji podzielił stanowisko GITD, że brak zainstalowania w pojeździe urządzenia viaBOX, w czasie wykonywania przejazdu po drogach wymienionych w załącznikach do rozporządzenia RM skutkuje tym, że opłata elektroniczna nie zostaje uiszczona, zaś organ administracji publicznej jest obowiązany do wymierzenia kierującemu pojazdem samochodowym kary pieniężnej, zgodnie z dyspozycją wyrażoną w art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. W konsekwencji kierujący pojazdem niezaopatrzonym w urządzenie viaBOX nie powinien poruszać się po odcinkach dróg krajowych, o których mowa w rozporządzeniu RM i już sam wjazd na drogi lub ich odcinki wymienione w tym rozporządzeniu powoduje konieczność nałożenia kary pieniężnej. Podzielił również ocenę organu, że obowiązek posiadania urządzenia do poboru opłat elektronicznych jest obowiązkiem o charakterze bezwzględnym, gdyż ustawodawca nie przewidział żadnej możliwości odstąpienia od obowiązku nałożenia tej kary.
Sąd uznał, że nie można traktować nawet ciągłego przejazdu po autostradzie [...] jako jednego przejazdu, w takiej sytuacji opłata elektroniczna powinna być pobierana za każdy wyodrębniony w załączniku do rozporządzenia odcinek tej drogi. Konsekwentnie brak opłaty powoduje nałożenie kary, przy czym dopuszczalne jest nałożenie kary pieniężnej stanowiącej wielokrotność wyodrębnionych w powołanym rozporządzeniu odcinków drogi, za które nie została uiszczona opłata. W ocenie Sądu zarówno ustawa o drogach publicznych, jak i powołane rozporządzenie nie posługują się pojęciem ciągłego przejazdu po drodze płatnej, lecz określają enumeratywnie drogi płatne lub ich odcinki, za przejazd którymi należy wnieść stosowaną, indywidualnie naliczoną opłatę elektroniczną. Sąd podzielił również stanowisko organu, że każdy taki przejazd stanowi odrębną sprawę administracyjną, która powinna być załatwiona odrębną decyzją.
Sąd I instancji podważył jednak zgodność z prawem zaskarżonej decyzji z tego powodu, że podstawy prawne nakładania kar pieniężnych nie mogą posiadać luk, a w jego ocenie, obowiązujące przepisy nie określają w stopniu wystarczającym szczegółowych wymagań technicznych lub operacyjnych systemu elektronicznego poboru opłat oraz szczegółowych wymagań technicznych dla stosowanych w tym procesie urządzeń. Drugim powodem, który w ocenie Sądu I instancji uzasadniał ocenę o niezgodności z prawem kontrolowanej decyzji było to, że wobec wielości i wieloznaczności pojęć odnoszących się do określenia podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłaty elektronicznej (a tym samym ich desygnatów), którymi prawodawca operuje na gruncie ustawy o drogach publicznych (art. 13 ust. 1 - "korzystający z dróg publicznych"; art. 13 k ust. 1 i 2 - "kierujący pojazdem samochodowym") oraz na gruncie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2011 w sprawie wnoszenia opłat elektronicznych i ich rozliczania oraz przekazywania opłat elektronicznych i kar pieniężnych na rachunek Krajowego Funduszu Drogowego (§ 2 pkt 5, § 3 "użytkownik"), organ administracji "[...] nie udowodnił w niewątpliwy sposób, iż nałożona kara pieniężna powinna obciążać kierującego pojazdem, a więc w istocie nie ustalił jednoznacznie, kto jest stroną w sprawie."
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Główny Inspektor Transportu Drogowego, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi strony, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- I. Przepisów postępowania, a to art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w niczym nieuzasadnionym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ nie udowodnił w sposób niewątpliwy, że nałożona kara pieniężna powinna obciążać kierującego pojazdem, a więc nie ustalił jednoznacznie, kto jest stroną postępowania, podczas gdy w świetle bezspornych ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie strona tego postępowania została ustalona prawidłowo, gdyż stosownie do treści art.13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. osobą tą mógł być wyłącznie skarżący, jako kierujący pojazdem samochodowym bez uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd po płatnych odcinkach dróg publicznych;
- II. Przepisów prawa materialnego, tj.:
- 1) art. 13 ust. 1 pkt 3, art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. oraz § 2 pkt 5 i § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2011 r., poprzez ich błędną wykładnię, przejawiającą się w przyjęciu przez Sąd I instancji, że z przepisów tych wynika, iż obowiązek wyposażenia pojazdu w odpowiednie urządzenie do rejestracji opłat, zabezpieczenie środków finansowych na te opłaty oraz ich uiszczanie, a także obowiązek zapłaty nałożonych kar obciąża generalnie przedsiębiorcę, wobec czego nałożona kara pieniężna nie powinna obciążać kierującego pojazdem, podczas gdy z treści przywołanych przepisów w sposób jednoznaczny wynika, że odpowiedzialnym za naruszenie obowiązków w zakresie uiszczania opłaty elektronicznej, w tym także na korzystanie z płatnych dróg publicznych bez uiszczenia tej opłaty, jest wyłącznie kierujący pojazdem i to temu podmiotowi powinna być wymierzona kara pieniężna, o której mowa w art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p.;
- 2) art. 13 ust. 1 pkt 3, art. 13hc ust. 1, art. 13i oraz art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p., poprzez ich błędną wykładnię, przejawiającą się w przyjęciu przez Sąd I instancji, że obowiązujące regulacje nie określają w stopniu wystarczającym szczegółowych wymagań technicznych lub operacyjnych dla systemów elektronicznego poboru opłat oraz szczegółowych wymagań technicznych dla stosowanych w tym procesie urządzeń i wobec tego brak jest wystarczających podstaw prawnych do nakładania kar za naruszenia w zakresie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej wymienione w art. 13k ust. 1 i ust. 2 u.d.p., podczas gdy sam ustawodawca nie uznał za niezbędne wydanie tego rodzaju szczegółowych unormowań dla skuteczności funkcjonowania systemów oraz możliwości sankcjonowania obowiązków w zakresie ponoszenia/opłaty elektronicznej za przejazd po płatnych odcinkach dróg publicznych, przyjmując za wystarczające to, co wynika z przepisów samej ustawy oraz przepisów aktów wykonawczych, w tym w szczególności rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2011 r. w sprawie wnoszenia opłat elektronicznych, ich rozliczania oraz przekazywania opłat elektronicznych i kar pieniężnych na rachunek Krajowego Funduszu Drogowego (Dz. U. Nr 91, poz. 524), zaś delegacja zamieszczona w art. 13i ust. 6 u.d.p. odnosi się do wydania przepisów zapewniających li tylko interoperacyjność systemów z uwagi na wymagane przepisami Wspólnotowymi UE wdrożenie europejskiej usługi opłaty elektronicznej;
- 3) art. 13 ust. 1 pkt 3, art. 13hc ust. 1, art. 13i oraz art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu przez Sąd, że w świetle braku przepisów prawa powszechnie obowiązującego określających szczegółowe wymagania techniczne lub operacyjne dla systemów elektronicznego poboru opłat, oraz szczegółowe wymagania techniczne dla stosowanych w tym procesie urządzeń, niedopuszczalnym było nałożenie na skarżącego kary za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, podczas gdy w sprawie zastosowanie znajdował art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p., albowiem działanie skarżącego w pełni odpowiadało hipotezie normy prawnej zawartej w tym przepisie, zaś poszukiwane przez Sąd szczegółowe unormowania techniczne działania systemów nie mogłyby nawet znaleźć zastosowania w sprawie, gdyż skarżący wbrew dyspozycji art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. nie dokonał uiszczenia opłaty z uwagi na całkowity brak odpowiedniego urządzenia do jej poboru, albowiem w ogóle nie zawarł on nawet umowy z pobierającym opłatę elektroniczną dotyczącą korzystania z dróg krajowych lub ich odcinków objętych opłatą elektroniczną, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2011 r.
W uzasadnieniu przedstawiono szczegółowe argumenty na poparcie zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Skarga ta została oparta na obydwu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Zarzuty skargi kasacyjnej są usprawiedliwione, a ich komplementarny charakter uzasadnia ich łączne rozpoznanie.
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw, aby można było przyjąć, że przepisy prawa, których prawidłowość wykładni i zastosowania Sąd I instancji zarzucił organowi administracji, w jakikolwiek sposób w rozpatrywanej sprawie uzależniały możliwość oraz dopuszczalność nałożenia kary pieniężnej za przejazd po płatnym odcinku drogi krajowej, za który pobiera się opłatę elektroniczną, bez uiszczenia tej opłaty, od wymogów technicznych lub operacyjnych systemu elektronicznego poboru opłat oraz jego urządzeń, których to wymogów prawodawca nie określił.
Istnienia tego rodzaju relacji nie sposób bowiem wywieść ani z przepisów ustawy o drogach publicznych, ani też z przepisów wydanego na jej podstawie i w celu jej wykonania rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2011 r. Ponadto, założenie o potrzebie istnienia tego rodzaju relacji – nawet gdyby można było uznać je za uzasadnione - nie jest w ogóle przydatne w rozpatrywanej sprawie, jako kryterium oceny legalności kontrolowanej decyzji, a to z uwagi na okoliczności stanu faktycznego tejże sprawy.
Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej. Natomiast zgodnie z art. 13ha ust. 1 przywołanej ustawy, opłata, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, jest pobierana za przejazd po drogach krajowych lub ich odcinkach, określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 6, tj. w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej.
Z kolei, zgodnie z art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, za przejazd po drodze krajowej kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, za który pobiera się opłatę elektroniczną, bez uiszczenia tej opłaty, wymierza się karę pieniężną w wysokości 3.000 zł.
Wynikającą z przywołanej regulacji prawnej przesłanką wymierzenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 13k ust. 1 ustawy o drogach publicznych, jest przejazd pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy, drogą krajową lub jej odcinkiem, za który pobiera się opłatę elektroniczną, bez uiszczenia wymaganej opłaty.
W sytuacji więc, gdy na gruncie przywołanych unormowań penalizowane jest zachowanie polegające na naruszeniu obowiązku uiszczenia opłaty za przejazd drogą płatną lub jej odcinkiem, a obowiązek ten realizowany jest poprzez elektroniczny pobór tej należnej opłaty, to nie sposób nie zwrócić uwagi na znaczenie art. 13i ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu mającym zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Z ust. 1 i ust. 2 tego przepisu jednoznacznie wynika, że wprowadzane po dniu 1 stycznia 2007 r. systemy elektronicznego poboru opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 i ust. 2, oraz opłaty za przejazd autostradą, o których mowa w ustawie z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym powinny wykorzystywać co najmniej jedną z technologii, a mianowicie: 1) lokalizację satelitarną;
- 2) system łączności ruchomej opartej na standardzie GSM-GPRS, zgodny z normami państw członkowskich Unii Europejskiej wdrażających normę GSM TS 03.60/23.060;
- 3) system radiowy do obsługi transportu i ruchu drogowego pracujący w paśmie częstotliwości 5,8 GHz, a ponadto, że podmioty pobierające opłaty z wykorzystaniem systemów elektronicznego poboru opłat powinny umożliwiać świadczenie europejskiej usługi opłaty elektronicznej, począwszy od daty określonej w rozporządzeniu wydanym na podstawie ust.
- 6. Zgodnie bowiem z art. 13i ust. 6 ustawy o drogach publicznych, minister właściwy do spraw transportu w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw łączności, po wydaniu przez Komisję Europejską przepisów w sprawie europejskiej usługi opłaty elektronicznej, zobowiązany został do określenia, w drodze rozporządzenia: 1) szczegółowych wymagań technicznych lub operacyjnych dla systemów elektronicznego poboru opłat, 2) szczegółowych wymagań technicznych dla urządzeń, o których mowa w ust. 3, 3) daty udostępnienia europejskiej usługi opłaty elektronicznej dla pojazdów samochodowych, z zachowaniem przepisu ust. 2, - mając na uwadze zapewnienie interoperacyjności systemów elektronicznego poboru opłat oraz zapewnienie możliwie szerokiego i niedyskryminacyjnego dostępu do systemów elektronicznego poboru opłat dla użytkowników.
Z powyższego wynika - jak trafnie podniesiono to w skardze kasacyjnej – zwłaszcza gdy w tym kontekście odwołać się do ust. 2 i ust. 6 art. 13i ustawy o drogach publicznych - że dedykowane zostały one stanowi rzeczy mającemu nastąpić w przyszłości, a związanemu z koniecznością dostosowania wprowadzanego nowelą z dnia 28 lipca 2005 r. systemu elektronicznego poboru opłat, do wymogów interoperacyjności z innymi tego typu rozwiązaniami funkcjonującymi w UE w celu wykonania obowiązków wynikających z dyrektywy 2004/52/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. oraz decyzji Komisji Europejskiej z dnia 6 października 2009 r. w sprawie definicji europejskiej usługi opłaty elektronicznej oraz jej elementów technicznych (2009/750/WE).
Skoro tak, to za oczywiste uznać należałoby również i to, że wprowadzając system elektronicznego poboru opłat, ustawodawca nie przewidział – bo z przedstawionych powyżej względów nie mógł – wymagań technicznych i operacyjnych tego systemu oraz działających w nim urządzeń, jako warunku efektywności jego wdrażania, to jest innymi słowy, jako warunku realizacji obowiązku uiszczania opłat w drodze elektronicznego ich poboru. Zwłaszcza zaś, jako warunku dopuszczalności nakładania kar pieniężnych w sytuacjach uchylania się od tego obowiązku. Tym bardziej, że same szczegółowe wymagania techniczne lub operacyjne systemu, czy też same szczegółowe wymagania techniczne urządzeń, ściśle zostały powiązane z istotą i funkcją europejskiej usługi opłaty elektronicznej oraz zasadami jej udostępniania w przyszłości, poprzez konieczność zapewnienia – w sytuacji ich określenia - interoperacyjności systemów elektronicznego poboru opłat oraz możliwie szerokiego i niedyskryminacyjnego dostępu do systemów elektronicznego poboru opłat dla użytkowników (art. 13i ust. 6).
W tym też kontekście znamienne jest to, że wdrażaniu omawianego systemu towarzyszyło zobowiązanie, przez ustawodawcę, podmiotów pobierających opłaty z wykorzystaniem systemów elektronicznego poboru opłat, do oferowania urządzenia na potrzeby pobierania tych opłat do instalacji w pojazdach samochodowych oraz do zapewnienia, aby urządzenia te były interoperacyjne i zdolne do komunikowania się między systemami elektronicznego poboru opłat na terytorium RP oraz wszystkimi systemami używanymi na terytorium pozostałych państw członkowskich Unii Europejskiej (art. 13i ust. 3 i 4 ustawy o drogach publicznych). Nowelą zaś z dnia 7 listopada 2008 r., tj. ustawą o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw, którą do art. 13i dodany został ust. 4a i ust. 4b, ustawodawca wprowadził adresowany do kierującego pojazdem wyposażonym w urządzenie do elektronicznego poboru opłaty za przejazd, obowiązek jego włączenia podczas przejazdu po drodze, na której pobiera się opłatę, wprowadzenia danych o rodzaju pojazdu oraz używania tego urządzenia zgodnie z przeznaczeniem, a ponadto obowiązek do niezwłocznego zjechania z drogi objętej obowiązkiem uiszczenia opłaty elektronicznej w przypadku stwierdzenia niesprawności tego urządzenia.
Tym samym, brak jest więc usprawiedliwionych podstaw, aby w zakresie odnoszącym się do omawianej kwestii odwoływać się, jak uczynił to Sąd I instancji, do argumentu z przepisów dotyczących pojazdów nienormnatywnych. Analogia ta nie jest bowiem uzasadniona.
W świetle przedstawionych argumentów, stanowisko Sądu I instancji wyrażone odnośnie do pierwszej spośród wskazanych powyżej kwestii spornych nie może być więc uznane za usprawiedliwione. Ponadto, jego zasadność oraz przydatność podważają również okoliczności stanu faktycznego, które przyjęte zostały przez Sąd I instancji za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie. Ich zasadniczy element stanowi bowiem ustalenie, że pojazd którym wykonywany był przejazd płatnym odcinkiem autostrady [...] nie był wyposażony w urządzenie służące elektronicznemu poborowi opłat.
Tym samym, eksponowanie przez Sąd I instancji - w celu uzasadnienia tezy o niezgodności z prawem kontrolowanej decyzji – argumentu o braku określenia wymagań technicznych wskazanego urządzenia oraz wymagań technicznych lub operacyjnych systemu, w sytuacji gdy urządzenie to nie zostało zainstalowane w pojeździe, którym wykonywany był przejazd, za który pobiera się opłatę elektroniczną, nie jest racjonalne. Argument ten, jako istotny z punktu widzenia oceny o zgodności z prawem kontrolowanej decyzji, mógłby być bowiem ewentualnie rozważany wyłącznie w sytuacji, gdyby zamontowane w pojeździe urządzenie - bez zawinienia czy jakiegokolwiek innego przyczynienia się jego użytkownika - działało wadliwie, a wadliwość ta miała bezpośredni wpływ na prawidłowość wskazania przez system, że nie doszło do uiszczenia wymaganej opłaty elektronicznej. Dopiero wówczas można byłoby (ewentualnie) rozważać i oceniać, czy uzasadnione byłoby w takiej sytuacji nakładanie kary pieniężnej za przejazd drogą płatną bez uiszczenia wymaganej opłaty.
Przywołany powyżej i niesporny w rozpatrywanej sprawie element jej stanu faktycznego, ma również podstawowe znaczenie z punktu widzenia oceny zasadności zarzutów postawionych w pkt 1) i pkt 2) petitum skargi kasacyjnej. Ich istota odnosi się do kolejnej spornej w rozpatrywanej sprawie kwestii, a mianowicie prawidłowości wskazania przez organ administracji podmiotu odpowiedzialnego za naruszenie, o którym mowa w art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych.
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest podstaw, aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie organ administracji wadliwie wskazał adresata decyzji nakładającej karę pieniężną za przejazd po drodze krajowej, bez uiszczenia wymaganej opłaty.
Zgodnie z art. 13k ust. 1 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu mającym zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, za przejazd po drodze krajowej, za który pobiera się opłatę elektroniczną, bez uiszczenia tej opłaty, kara pieniężna nakładana jest na kierującego pojazdem samochodowym.
Wobec tego, że treść przywołanego przepisu jednoznacznie określa podmiot, na który w sytuacji w nim określonej, jest nakładana kara pieniężna, to istotnie, jak podnosi to kasator, nie ma podstaw, aby decyzję o nałożeniu tej kary można było adresować do innego, niż tak określony, podmiotu. Zwłaszcza zaś do tego, na który - i to jedynie ewentualnie, bo nie w sposób jednoznacznie rozstrzygający tę kwestię - wskazuje Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Przywołane już powyżej stanowisko Sądu I instancji zmierzające do wykazania, poprzez argument odwołujący się do wielości i wieloznaczności pojęć, którymi operuje prawodawca odnośnie do określenia podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłaty elektronicznej, że organ nie wykazał i nie udowodnił w niewątpliwy sposób, że nałożona kara powinna obciążać kierującego pojazdem, a nie inny podmiot – np. przedsiębiorcę, jako korzystającego, w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą, z dróg publicznych i jednocześnie ich użytkownika zobowiązanego do uiszczania z tego tytułu opłaty elektronicznej – a w konsekwencji, że nie ustalił jednoznacznie, kto jest stroną w sprawie, nie może być uznane za prawidłowe.
Po pierwsze, stanowisku temu sprzeciwia się jednoznaczna treść przywołanego już powyżej art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu, które ma zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. W sytuacji, gdy dekodowana z wymienionego przepisu norma prawa materialnego decydowała o tym, jakie fakty miały znaczenie dla rozpatrywanej sprawy, za oczywiste uznać należało, że to one właśnie wyznaczały zakres ustaleń faktycznych koniecznych do jej załatwienia. Realizacja wskazanego wymogu przez organ orzekający w sprawie o nałożenie kary pieniężnej na podstawie określonej w art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, stanowiła tym samym podstawowe kryterium oceny zgodności z prawem decyzji o nałożeniu tej kary. W omawianej kategorii spraw dochodzi bowiem do stosowania przepisów o charakterze represyjnym i nakładania na ich podstawie sankcji administracyjnej, co oznacza, że mogą ją uzasadniać tylko i wyłącznie takie ustalenia, które znajdują odzwierciedlenie w okolicznościach sprawy i zebranych w niej dowodach.
W sytuacji więc, gdy organ ustalił - a nie jest to przedmiotem sporu w rozpatrywanej sprawie - kto w dniu [...] października 2011 r. był osobą kierującą pojazdem, którym wykonywany był przejazd po odcinku drogi krajowej, za który pobiera się opłatę elektroniczną, bez uiszczenia tej opłaty, to z punktu widzenia przedstawionych powyżej uwag, zwłaszcza zaś z punktu widzenia przepisów art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., nie ma podstaw, aby zasadnie można było zarzucić organowi błąd odnośnie do ustalenia sprawcy naruszenia, a tym samym podmiotu, na który, wobec jednoznacznej treści art. 13k ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, powinna być nałożona kara pieniężna.
W rozpatrywanej sprawie nie można też tracić z pola widzenia tej istotnej okoliczności, że pojazd samochodowy, którym był wykonywany wskazany przejazd, nie był wyposażony w urządzenie służące pobieraniu opłaty elektronicznej za przejazd drogą krajową lub jej płatnym odcinkiem. Ma to zasadnicze znaczenie z tego powodu, że z przeprowadzonych w rozpatrywanej sprawie ustaleń faktycznych, przyjętych następnie przez Sąd I instancji za podstawę wyrokowania również nie wynika, aby nie potwierdzały one, iż wjazd na autostradę [...] na płatnym jej odcinku nie był poprzedzony stosownym oznakowaniem informującym o obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd (znak drogowy o charakterze informacyjnym – D-39a "opłaty drogowe"; tabliczka T-34). Skoro więc pojazd samochodowy nie był wyposażony w urządzenie do poboru opłaty elektronicznej za przejazd, z czego kierujący pojazdem zdawał sobie sprawę, to nie może budzić żadnych wątpliwości, że nie powinien był wjeżdżać prowadzonym pojazdem na drogę płatną, lecz skierować się na alternatywną drogę publiczną, która nie została objęta opłatą za przejazd. Tak więc konsekwencje wyboru dokonanego przez kierowcę mogły obciążać tylko jego.
W świetle powyższego, zalecenia Sądu I instancji, aby w okolicznościach rozpatrywanej sprawy organ rozważył, czy kara pieniężna nie powinna zostać nałożona na przedsiębiorcę, nie znajdują żadnego uzasadnienia.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.