Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 26 marca 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 2498/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę G. P. O. i W. K. Sp. z o.o. w Ł. na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii do planu dochodzenia do uznania.
Przedstawiając stan faktyczny sprawy Sąd I instancji wskazał, że [...] czerwca 2013 r. Grupa Producentów Owoców i Warzyw "K." Sp. z o.o. (dalej: skarżąca, Grupa Producentów) złożyła do D. P. Oddziału Regionalnego ARiMR plan dochodzenia do uznania celem zaopiniowania przedłożonego dokumentu. Jednocześnie Grupa wycofała zmiany planu dochodzenia do uznania z dnia [..] maja 2013 r.
Grupa Producentów wnioskowała o wyrażenie pozytywnej opinii do zmian w przedłożonym planie dochodzenia do uznania w następującym zakresie:
- 1) przeniesienia inwestycji budowy przechowani ok. 6 900 m² (II etapu), z pierwszego półrocza 2013 r. na drugie półrocze 2013 r., z jednoczesną zmianą zakresu inwestycji, polegającą na zmniejszeniu powierzchni budynku z 6 900 m² na 3 600 m²,
- 2) przeniesienia inwestycji zakupu i montażu wyposażenia komór (systemy wentylacji i chłodzenia), z pierwszego półrocza 2013 r. na drugie półrocze 2013 r., z jednoczesną zmianą zakresu oraz zwiększeniem wartości wydatków z 3 500 000 zł, na 7 500 000 zł;
- 3) przeniesienia inwestycji zakupu skrzynio palet 5 000 sztuk, z pierwszego półrocza 2013 r. na drugie półrocze 2013 r.;
- 4) przeniesienia inwestycji zakupu kombajnu samojezdnego dwurzędowego (0,25 ha/h), z pierwszego półrocza 2013 r. na drugie półrocze 2013 r.
Postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r., Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR wydał negatywną opinię do przedłożonego planu.
Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR postanowieniem z [...] lipca 2013 r. wydał negatywną opinię przedłużenia planu.
Wnioskiem z dnia [...] lipca 2013 r. skarżąca wystąpiła o zmianę okresu rozliczeniowego planu dochodzenia do uznania z półrocznego na roczny, natomiast [...] sierpnia 2013 r. złożyła zażalenie na postanowienie.
Postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie I instancji.
W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżąca realizowała plan dochodzenia do uznania w okresach półrocznych, tym samym [...] czerwca 2013 r. upłynął termin realizacji planu dochodzenia do uznania Grupy za pierwsze półrocze 2013 r. Grupa złożyła wniosek o wyrażenie opinii przez Dyrektora P. Oddziału Regionalnego ARiMR dla dokonanych zmian w planie dochodzenia do uznania po upływie terminu realizacji zaplanowanych inwestycji na I półrocze 2013 r.
Organ wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawie z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku suszu paszowego oraz rynków lnu i konopi uprawianych na włókno (Dz. U. z 2011 r., nr 145, poz. 868 ze zm., dalej: ustawa) Grupa występuje z wnioskiem planując zmiany. Zatem wystąpienie strony o wyrażenie pozytywnej opinii o planowanych zmianach w planie dochodzenia do uznania, powinno nastąpić przed upływem terminu na ich realizację. Oznacza to że Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR nie mógł pozytywnie zaopiniować zmian do planu dochodzenia do uznania polegającej na przeniesieniu zmienionych inwestycji z [...] półrocza 2013 r. na II półrocze 2013 r. dla inwestycji, których okres realizacji już upłynął.
Zdaniem organu odwoławczego w analizowanym stanie faktycznym Grupa przedkłada do zaopiniowania zmiany do planu dochodzenia do uznania dotyczące okresu, który już upłynął, gdyż I półrocze 2013 r. jest niewątpliwie okresem, którego dotyczy modyfikacja uprzednio zatwierdzonego planu. W konsekwencji, zmiana taka nie jest zmianą "proponowaną" w rozumieniu art. 5 ust. 3 pkt 2 ustawy, a tym samym, nie jest możliwe jej pozytywne zaopiniowanie.
Grupa Producentów K. zaskarżyła postanowienie organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Plan dochodzenia do uznania jest opracowywany na okres nie dłuższy niż 5 lat i zawiera w szczególności elementy wymienione w § 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie warunków wstępnego uznawania grup producentów owoców i warzyw, uznawania organizacji producentów owoców i warzyw oraz warunków i wymagań jakie powinny spełniać plany dochodzenia do uznania (Dz. U. nr 5/2009 poz. 27).
Zmiana do zatwierdzonego planu dochodzenia do uznania wymaga wydania decyzji a wniosek o jej wydanie składa się w terminie do końca okresu rozliczeniowego którego dotyczy zmiana w planie dochodzenia do uznania – w przypadku (tak jak w sprawie niniejszej) zmian w harmonogramie realizacji planu dochodzenia do uznania i zmian zakresu etapu inwestycji realizowanych z podziałem na etapy (art. 5 ust 1 pkt 1 ww. ustawy).
Sąd I instancji przedstawił chronologię składanych wniosków przez spółkę. W konsekwencji Sąd I instancji stwierdził, że z art. 5 ust. 1 pkt 1, oraz ust. 3 pkt 2 ustawy jednoznacznie wskazuje, iż opinia właściwego Dyrektora P. Oddziału Regionalnego ARiMR musi dotyczyć proponowanych zmian w planie dochodzenia do uznania a więc takich zmian które grupa producentów planuje wykonać (w przyszłości) w przypadku uzyskania pozytywnej opinii tegoż dyrektora. W przypadku natomiast gdy grupa składa do zaopiniowania zmiany do planu dotyczące okresu, który już minął albo minie za parę dni to oczywistym jest iż brak jest podstaw do wydania przez organ opinii która mogłaby być pozytywna.
Grupa Producentów Owoców i Warzyw K. Sp. z o.o. złożyła skargę kasacyjną na orzeczenie Sądu I instancji, wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania.
Skargą kasacyjną skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego:
- a) przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku suszu paszowego oraz rynków lnu i konopi uprawianych na włókno z dnia 19 grudnia 2003 r., polegające na jego błędnym zastosowaniu prowadzącym do uznania przez Sąd I instancji, że zgodnie z przyjętą przez organ subsumpcją tego przepisu, koniec okresu rozliczeniowego, którego dotyczą planowane zmiany obejmuje swoim okresem koniec I półrocza 2013 r., a nie koniec II półrocza 2013 r.;
- b) przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 5 ust. 3 pkt 2 ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku suszu paszowego oraz rynków lnu i konopi uprawianych na włókno z dnia 19 grudnia 2003 r., polegające na błędnej wykładni polegającej na przyjęciu przez Sąd I instancji, że przepis ten oznacza, że dopuszczalne jest złożenie opinii w zakresie zmian do planu dochodzenia do uznania przed ich rozpoczęciem, gdy w rzeczywistości przepis ten należy interpretować w ten sposób, iż dopuszczalne jest wydanie pozytywnej opinii na wniosek obejmujący swoim zakresem zmiany już rozpoczęte, ale nie zakończone.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca spółka przedstawiła uzasadnienie wniesionych zarzutów oraz stanowisko w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.
W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz.1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Taka konstrukcja zarzutów skargi kasacyjnej wskazuje, że ustalenia faktyczne przyjęte przez organ i zaakceptowane przez Sąd I instancji, a stanowiące podstawę faktyczną rozstrzygnięcia pozostają poza zakresem zaskarżenia skargą kasacyjną.
Podkreślić należy, że w skardze kasacyjnej zarzuca się Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a.w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 roku o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku suszu paszowego oraz rynków lnu i konopi uprawianych na włókno poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że koniec okresu rozliczeniowego, którego dotyczą planowane zmiany obejmuje swym okresem koniec I półrocza 2013 roku, a nie koniec II drugiego półrocza 2013 roku oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a. w związku z art. 5 ust. 3 pkt 2 w/w ustawy poprzez jego błędną wykładnię wskazującą na dopuszczalność złożenia wniosku o wydanie opinii w zakresie zmian do planu dochodzenia do uznania przed ich rozpoczęciem.
W związku z powyższym przypomnieć należy, że błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy (vide wyrok NSA z 13.09.2005 r., sygn. akt II OSK 16/05; wyrok NSA z 23.02.2005 r., sygn. akt OSK 539/04; wyrok NSA z 2.02. 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04 niepublikowane). Błąd zatem, jakiego może dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny, może dotyczyć nieprawidłowego odczytania normy, mylnego zrozumienia przepisu, bądź niezrozumienia intencji ustawodawcy. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno - językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis.
Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany.
Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy.
Przystępując do oceny zasadności zgłoszonych zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że strona wnosząca skargę kasacyjną swym działaniem zmierzała do dokonania zmian w planie dochodzenia do uznania. Przepis art. 8 ust. 1 pkt 2 i 3 w/w ustawy zawiera delegację do wydania rozporządzenia regulującego między innymi kwestie warunków wstępnego uznawania grup producentów i warunków oraz wymagań, jakie powinny spełniać plany dochodzenia do uznania. Wydane na podstawie ustawowej delegacji rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 grudnia 2008 roku w sprawie warunków wstępnego uznawania grup producentów owoców i warzyw, uznawania organizacji producentów owoców i warzyw oraz warunków i wymagań, jakie powinny spełniać plany dochodzenia do uznania, w § 2 pkt 4, 5, 6 wskazuje, że plan dochodzenia do uznania zawiera między innymi wskazanie daty rozpoczęcia oraz harmonogram działań, które zamierza realizować wstępnie uznana grupa producentów, a w przypadku opisanych inwestycji, o których mowa w pkt 5 określenie poszczególnych etapów realizacji inwestycji i miejsca jej realizacji, a także zawiera określenie wysokości planowanych wydatków na realizację działań, o których mowa w pkt 4 tegoż przepisu prawa.
Natomiast stosownie do treści art. 2 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy decyzję w przedmiocie zmiany do zatwierdzonego planu dochodzenia do uznania wydaje marszałek województwa. Podkreślić należy, że wydanie decyzji następuje na wniosek, który w sytuacji, gdy wniosek obejmuje swym zakresem zmiany w planie dochodzenia do uznania co do harmonogramu realizacji planu dochodzenia do uznania i zmian zakresu etapu inwestycji realizowanych z podziałem na etapy, winien być złożony do końca okresu rozliczeniowego, którego dotyczy zmiana – art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy.
Jednocześnie stwierdzić należy, że strona występująca ze skargą kasacyjną realizowała plan dochodzenia do uznania w okresach półrocznych. Ponadto z akt sprawy wynika, że strona skarżąca składając wniosek o zmianę zatwierdzonego planu działania wnioskowała o przeniesienie inwestycji zaplanowanych do realizacji w I półroczu 2013 roku na II półrocze 2013 roku oraz o zmianę (zmniejszenie) zakresu przedmiotowego inwestycji. W związku z powyższym wskazać należy, że w sytuacji tak określonej zmiany planu dochodzenia do uznania termin wskazany w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy upływał z końcem okresu rozliczeniowego, a więc z końcem pierwszego półrocza 2013 roku.
W tym miejscu należy podkreślić, że określony w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy termin odnosi się wyłącznie do złożenia wniosku o wydanie decyzji, o której mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy, a więc decyzji dotyczącej zmian do zatwierdzonego planu dochodzenia do uznania. Natomiast przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest wniosek o pozytywna opinię organu dotyczącą proponowanych zmian w planie dochodzenia do uznania. Opinia, o której mowa w art. 5 ust. 3 pkt 2 ustawy jest obligatoryjna i musi być zawsze dołączona do wniosku o wydanie decyzji, o której mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy. Oznacza to, że bez opinii wskazanej w art. 5 ust. 3 pkt 2 ustawy nie jest możliwe rozpoznanie wniosku o zmianę do zatwierdzonego planu dochodzenia do uznania. Podkreślić należy, że ani ustawa, ani rozporządzenie wykonawcze nie określa terminu do wystąpienia o pozytywną opinię organu dotyczącą proponowanych zmian w planie dochodzenia do uznania.
Biorąc jednak pod uwagę treść przedstawionych regulacji prawnych stwierdzić należy, że skoro opinia, o której mowa w art. 5 ust. 3 pkt 2 ustawy ma być zawsze dołączona do wniosku o wydanie decyzji wskazanej w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy, a termin do wydania tej decyzji jest określony w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, to oczywistym jest, że o pozytywna opinię należy wystąpić na tyle wcześnie aby organ mógł rozpatrzeć taki wniosek i rozstrzygnąć w przedmiocie tejże opinii, bowiem dopiero wówczas istnieje podstawa do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji dotyczącej zmiany do zatwierdzonego planu dochodzenia do uznania z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy.
W tym stanie rzeczy wystąpienie z wnioskiem o wydanie opinii, o której mowa w art. 5 ust. 3 pkt 2 ustawy na dwa dni przed upływem terminu do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji określonej w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy nastąpiło w sytuacji, kiedy w zasadzie upłynął termin do realizacji inwestycji przyjętych w harmonogramie działań określonym w planie dochodzenia do uznania, a więc jak trafnie wskazał Sąd I instancji wniosek nie obejmował proponowanych zmian a odnosił się do zmian, które w istocie zostały wprowadzone do planu dochodzenia do uznania i to wbrew wcześniejszemu harmonogramowi będącemu obligatoryjnym elementem planu dochodzenia do uznania.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.