Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 5 października 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 21/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 października 2016 r. w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych
Zaskarżonemu wyrokowi działając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z ze zm.), dalej: p.p.s.a. zarzuciła:
- I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj.:
- 1. art. 145 § 1 pktl 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art.
- 8. 77 i 80 k.p.a. poprzez zakończenie sprawy administracyjnej przez wydanie wyroku opartego na niekompletnie ustalonym stanie faktycznym, nieuwzględniającym zarzutów skarżącej w zakresie planu zagospodarowania przestrzennego, mimo, iż plan ten bezpośrednio dotyczy przedmiotowej sprawy, bowiem brak zgody na zajęcie pasa ruchu drogowego jest spowodowany zmianą zaproponowaną w ww. planie. W ten sposób Wojewódzki Sąd Administracyjny zaaprobował naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, przede wszystkim art. 7 kpa, ale także innych przepisów tego Kodeksu normujących sposób dochodzenia do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy tj. art. 8, 77 oraz art. 80 k.p.a. dokonanych przez organy prowadzące postępowanie w pierwszej instancji i postępowanie odwoławcze, a które polegały na naruszeniu:
- - art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. w związku z art. 75 § 1 k.p.a. w związku z art. 78 § 1 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez błędną, a właściwie brak oceny materiału dowodowego, w szczególności opinii rzeczoznawcy ds. ruchu drogowego, uznanej bezpodstawnie przez SKO jako mało obiektywnej, zbagatelizowanie faktu istnienia w pobliżu pawilonu ścieżki i stojaków rowerowych, a tym samym bezzasadności projektu przebudowy pasa drogowego i zmiany lokalizacji stacji rowerowej, także niedopuszczenie dowodów wnioskowanych przez stronę w piśmie z dnia 18 stycznia 2016 r., zmierzających do wykazania bezprzedmiotowości i wadliwości projektu modernizacji pasa drogowego zatwierdzonego przez ZDM, którego skutkiem jest odmowa wydania zezwolenia na zajmowanie pasa drogi przez Skarżącego, wystąpienia szkody po stronie Skarżącego w związku z brakiem możliwości dalszego zajmowania tego pasa,
- - nadto poprzez brak wyjaśnienia przyczyn nieuwzględnienia rozwiązań proponowanych przez strony postępowania, a jedynie wskazanie, iż Organ administracyjny nie podzielił proponowanych rozwiązań, jednak nie wyjaśnił dlaczego;
- II. naruszenie przepisów prawa materialnego, przez niewłaściwe zastosowanie, tj.
- 1. art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2015 r. Nr 460), dalej u.d.p. poprzez uznanie, iż w sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek z wskazanego przepisu i nieuwzględnienie szczególnie uzasadnionych okoliczności przemawiających za wydaniem Skarżącej zezwolenia na zajęcie pasa ruchu drogowego, pominięcie okoliczności poniesienia przez K. N. rażącej szkody polegającej na utracie pożytków z handlu i miejsca zatrudnienia, w związku z likwidacją pawilonu.
Sąd nie uznał przedmiotowego przypadku jako szczególnego i wyjątkowego ze względu nie tylko na interes faktyczny, gospodarczy samej zainteresowanej K. N., ale i mieszkańców Warszawy, konkretnie osiedla w rejonie ul. Dickensa, którzy chcą by pawilony został na swoim dotychczasowym miejscu, możliwość zrobienia zakupów w bliskiej odległości od miejsca zamieszkania ma szczególne znaczenie dla osób starszych, a także całkowite zignorowanie kolejnego ujemnego skutku zmiany planu zagospodarowania terenu drogi, a mianowicie zlikwidowania wielu stanowisk pracy po zamknięciu pawilonów. Zarówno Sąd jak i organy administracyjne zignorowały te wyjątkowe i niezwykle ważne z punku widzenia społecznego okoliczności, nie uznając ich za spełniające przesłanki z art. 39 ust. 3 u.d.p.
Szczególnie, że lokalizację pawilonu można pogodzić z proponowanym przez skarżącą i innych właścicieli sklepów przy ul. Dickensa projektem modernizacji i przebudowy pasa drogowego, w tym ścieżki rowerowej i stacji dokującej dla rowerów, które de facto istnieją i spełniają należycie swoją funkcję. Nie wzięcie pod uwagę, interesu społecznego w istnieniu pawilonów handlowych na odcinku pasa ruchu drogowego przy ul. Dickensa. Mieszkańcy przyzwyczaili się do istnienia sklepów blisko osiedla, także w ich interesie (szczególnie starszych) jest by remont drogi przeprowadzić w ten sposób by pawilony mogły nadal funkcjonować, co przy dobrej woli organu administracyjnego jest w pełni wykonalne.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze.
Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Ze skargi kasacyjnej, która oparta została na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie odnosi się do oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie wniesionej na nią skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne uzasadniały – wobec ich prawidłowości – przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie oraz zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny odnośnie do zasadności odmowy wyrażenia zgody na zajęcie odcinka pasa drogi powiatowej (ul. Dickensa rej. ul. Grójeckiej o powierzchni 22,05 m²) na okres od dnia 1 sierpnia 2016 r. do dnia 31 marca 2017 r. oraz umieszczenia w nim kiosku handlowego, a to z uwagi na kolizję tego (istniejącego już) obiektu z planowaną zmianą zagospodarowania terenu w obrębie wymienionego odcinka pasa drogowego, co w konsekwencji uzasadniało wniosek o braku zaktualizowania się w stanie faktycznym sprawy przesłanki wyrażenia zgody na zajęcie pasa drogowego, a mianowicie przesłanki "uzasadnionego przypadku", o której mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p.
Skarga kasacyjna, której zarzuty wyznaczają, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadnia twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie wyroku Sądu I instancji, której konsekwencją powinno być jego uchylenie.
Ocena zasadności stawianych w skardze kasacyjnej zarzutów, których komplementarny charakter uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie wymaga, aby w punkcie wyjścia – co nie jest bez znaczenia w sprawie – podkreślić, że zawarta w ustawie o drogach publicznych regulacja realizuje, między innymi, ten cel polityki ustawodawcy, który zawarty został w jej art. 39 ust. 1 i ust. 3 i wyraża się w ścisłym reglamentowaniu możliwości zajęcia pasa drogowego. Stąd też, tworząc warunki, od spełnienia których w ogóle dopuszczalne jest lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego i zajmowanie pasa drogowego na cele inne, niż związane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, ustawodawca generalnie uzależnił zajęcie pasa drogowego na te "inne cele" od zezwolenia zarządcy drogi, którego walor prawny wyraża się w tym, że stanowi ono tytuł prawny upoważniający określony podmiot do zajęcia na warunkach w nim określonych oznaczonej części pasa drogowego na cele niezwiązane z funkcjonowaniem dróg.
Tym samym nie bez uzasadnionych podstaw, w tym z uwagi na funkcje pasa drogowego, jako obiektu (por. art. 4 pkt 1 u.d.p.), akcentuje się jego szczególny status publicznoprawny w relacji do podlegającej prawnej reglamentacji możliwość jego zajęcia (zob. wyrok NSA z dnia 2 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 316/100) co powoduje, że w pasie drogowym nie można, poza ustawowo dopuszczonymi wyjątkami, lokalizować obiektów budowlanych i urządzeń niezwiązanych z gospodarką drogową lub obsługą ruchu.
Powyższe znajduje swoje potwierdzenie w art. 39 ust. 1 u.d.p., z którego wynika, że zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w tym w szczególności zabrania się, między innymi, lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.
Lokalizacja w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam może natomiast – jak wyjątek od zasady – nastąpić na warunkach określonych w ust. 3 art. 39 przywołanej ustawy, a mianowicie wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej oraz, o ile zaktualizuje się jednocześnie określona tym przepisem prawa przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku".
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku w relacji do podważających jego zgodność z prawem zarzutów kasacyjnych wynika, że istota spornego w sprawie zagadnienia dotyczy podejścia do rozumienia wymienionej przesłanki, a w konsekwencji oceny odnośnie do jej zaktualizowania lub braku zaktualizowania się w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ani podejście Sądu I instancji do spornego w sprawie zagadnienia, ani też propozycja jego rozstrzygnięcia nie są nieprawidłowe.
W punkcie wyjścia przypomnienia wymaga, że ustanowioną na gruncie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych pozytywną przesłanką zlokalizowania w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, jest sytuacja opisana przez ustawodawcę, jako "szczególnie uzasadniony przypadek".
Jeżeli na gruncie omawianej regulacji prawnej ustawodawca operuje przywołanym pojęciem niedookreślonym (nieostrym) oraz ocennym – co, w odniesieniu do stosowania tego rodzaju środka techniki prawodawczej należy uznać za świadome działanie ukierunkowane na realizację określonych celów, w tym w szczególności celu, o którym mowa była na wstępie, a mianowicie ochrony pasa drogowego, albowiem nie bez powodu w relacji do konsekwencji wynikających z zasady ustanowionej w art. 39 ust. 1 przywołanej ustawy oraz jej treści i funkcji, wyjątek od niej ukształtowany został właśnie w omawiany sposób – to siłą rzeczy rekonstrukcja normatywnej treści wymienionego pojęcia wiązała się z potrzebą podjęcia konkretnych działań interpretacyjnych, a w ich rezultacie, z potrzebą zajęcia wobec niego jednoznacznego, zindywidualizowanego okolicznościami rozpatrywanego przypadku stanowiska. A mianowicie stanowiska zawierającego uargumentowaną i wiążącą propozycję jego rozumienia na gruncie rozpatrywanego przypadku, co innymi słowy wiązało się z kwalifikowaniem lub oceną określonych faktów (zdarzeń, zachowań, zjawisk), jako podpadających albo niepodpadających pod daną normę prawną oraz, jako objętych albo nieobjętych zakresem jej normowania i zastosowania.
Propozycja podejścia Sądu I instancji do spornej w sprawie kwestii – a mianowicie, że zlokalizowanie w pasie drogowym ul. Dickensa rej. ul. Grójeckiej kiosku handlowego nie jest szczególnie uzasadnionym przypadkiem, który w rozumieniu art. 39 ust. 3 u.d.p. mógłby uzasadniać odstąpienie od zasady wyrażonej w art. 39 ust. 1 tej ustawy – czyni zadość wskazanemu wymogowi i nie jest nieprawidłowa, a jej prawidłowości i zasadności nie podważają zarzuty skargi kasacyjnej, ani też prezentowana w ich uzasadnieniu argumentacja. W relacji do zasadniczego powodu braku uwzględnienia żądania strony zawartego we wniosku z dnia 16 lutego 2016 r., którym była planowana zmiana zagospodarowania terenu w pasie drogowym ul. Dickensa rej. ul. Grójeckiej (Projekt stałej organizacji ruchu na ul. Dickensa na odcinku od skrzyżowania z ul. Grójecką do skrzyżowania z ul. Skarżyńskiego) polegająca na przebudowie zatoki autobusowej, wyznaczeniu miejsc postojowych, zmianie układu chodników oraz montażu stojaków rowerowych i rekultywacji zieleni w celu poprawy standardu obsługi pasażerów komunikacji miejskiej (w szczególności osób niepełnosprawnych), poprawy standardu obsługi ruchu rowerowego oraz warunków bytowych wartościowych drzew i zarazem wykluczająca możliwość dalszego funkcjonowania kiosku handlowego (w branży gastronomia kuchnia wietnamska) w dotychczasowej jego lokalizacji, została ona osadzona na krytyce rozwiązań przyjętych w wymienionym planie zagospodarowania terenu (zob. s. 5 – 9 skargi kasacyjnej) oraz na racjach odwołujących się do art. 8 k.p.a. i art. 2 konstytucji RP (s. 9 – 10 skargi kasacyjnej).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, merytoryczna krytyka rozwiązań przyjętych w planie zagospodarowania terenu oraz odwoływanie się w tej mierze do stanowiska rzeczoznawcy nie mogą być uznane za przekonujące, ani też wystarczające dla wykazania tezy przeciwnej, niż prezentowana przez Sąd I instancji, a mianowicie, że w świetle tejże właśnie krytycznej oceny wymienionego planu zagospodarowania oraz formułowanych na jej podstawie wniosków, dalsza lokalizacja kiosku handlowego na wymienionym odcinku wskazanego pasa drogowego stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek", który powinien był uzasadniać wydanie pozytywnego dla strony rozstrzygnięcia.
W tej mierze oraz w relacji do znaczenia konsekwencji wynikających z art. 39 ust. 1 u.d.p., funkcji pasa drogowego oraz obowiązków zarządcy drogi wyrażających się w zapewnieniu jego ochrony oraz warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego, ponownie należy podkreślić, że lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam stanowi wyjątek od zasady wyrażonej w przywołanym przepisie prawa, której istota wyraża się również w tym, że tworzy dla zarządcy drogi gwarancje niezakłóconego administrowania pasem drogowym, a dla użytkowników warunki bezpiecznego poruszania się. Nie dość bowiem, że na gruncie art. 39 ust. 1 przywołanej ustawy, ustawodawca operuje kategorycznym zwrotem "zabrania się", to jednocześnie przedmiotowy zakres zastosowania rekonstruowanej na tej podstawie normy zakazu został wyznaczony przez przykładowe wyliczenie (egzemplifikację) zachowań niepożądanych z punktu widzenia potrzeby zapewnienia ochrony pasa drogowego oraz jego funkcji. Tym samym – jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć – odstąpienie od tak ustanowionej normy zakazu może się odnosić się tylko do sytuacji "szczególnie uzasadnionego przypadku".
Jeżeli przy tym – w tym w korespondencji do powyższego – podkreślić znaczenie argumentu z charakteru zadań realizowanych przez zarządcę drogi, ich funkcji oraz celu ich podejmowania, a ponadto tego argumentu, że przedmiotem rozpatrywanej sprawy nie jest merytoryczna ocena prawidłowości, funkcjonalności etc., etc. planowanych zmian zagospodarowania terenu (projektu stałej organizacji ruchu), lecz ocena zaktualizowania się przesłanki wydania decyzji, o której mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, to omawiane stanowisko strony skarżącej tym bardziej należy uznać za nieprzekonujące i niewystarczające dla wykazania, że rozpatrywany przypadku nakazywał, aby uznać go za "szczególnie uzasadniony".
Co więcej, wbrew oczekiwaniom strony skarżącej o braku zgodności z prawem zaskarżonego wyroku – a tym samym o naruszeniu w art. 39 ust. 3 u.d.p. oraz o naruszeniu wskazywanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, które miałoby wyrazić się w deficytach ustaleń stanu faktycznego sprawy oraz wadliwości oceny materiału dowodowego, które to zarzuty nie są usprawiedliwione z dotychczas już przedstawionych powodów – nie sposób jest również wnioskować w oparciu o argumenty osadzone na gruncie art. 8 k.p.a. oraz art. 2 Konstytucji RP.
Przede wszystkim dlatego – co w korespondencji do już zaprezentowanych argumentów należy podkreślić – że eksponowany przez stronę skarżącą argument z przewidywalności działań administracji publicznej nie może i nie mógł być uznany za skuteczny, albowiem oczekiwana przez nią przewidywalność (działań) organu administracji w rozpatrywanej sprawie mająca wyrażać się w wydaniu rozstrzygnięcia uwzględniającego jej żądanie, z uwagi na przedmiot tejże sprawy siłą rzeczy była ograniczona, a to w związku z czasowym charakterem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, co aż nadto jasno i wyraźnie wynika z ustawy o drogach publicznych i czego strona skarżącą – jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć – była świadoma. Podobnie, jak i była świadoma ryzyk związanych z prowadzonym przez nią przedsięwzięciem, w tym rzecz jasna i ryzyk inwestycyjnych. Była bowiem adresatem wydawanych w przeszłości decyzji zezwalających jej na zajęcie i zajmowanie pasa drogowego, które były przecież wydawane na oznaczony w nich czas – stąd też i kolejny jej wniosek z dnia 16 lutego 2016 r.
Co więcej, w odniesieniu do omawianego aspektu rozpatrywanej sprawy za nieusprawiedliwione należałoby również uznać oczekiwanie, że kolejny w relacji do wcześniej złożonych i pozytywnie rozpatrzonych wniosków, zostanie rozpatrzony w takim sam sposób.
Dlatego, że właśnie z uwagi na czasowy charakter pozwolenia na zajęcie pasa drogowego, każdy z takich wniosków inicjuje (i inicjował) odrębną w sensie przedmiotowym sprawę administracyjną, która podlega indywidulanemu rozpatrzeniu oraz ocenie odnośnie do istnienia, a tym samym aktualności przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", która to przesłanka – co jest nie mniej oczywiste – może na przestrzeni czasu podlegać zmianom. Jej pierwotnie istnienie, wraz ze zmianami zachodzącymi, czy też projektowanymi w otoczeniu pasa drogowego oraz dynamiką tychże zmian, może się bowiem zdezaktualizować.
Tym samym, strona skarżąca nie mogła zakładać, czy też przyjmować za pewnik, że nie dojdzie do zmiany okoliczności faktycznych, a w konsekwencji, że nie ulegnie zmianie jej sytuacja, a mianowicie, że uzyska kolejne zezwolenie zarządcy drogi stanowiące tytuł prawny upoważniający do zajęcia na warunkach w nim określonych (to jest na oznaczony czas i za określoną opłatą) oznaczonej części pasa drogowego na cele niezwiązane z funkcjonowaniem dróg.
Z wszystkich przedstawionych powodów, skargę kasacyjną należało więc uznać za nieusprawiedliwioną
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.