Uzasadnienie
Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalił skargę M. B. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] stycznia 2010 r. w przedmiocie egzekucji należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej.
Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że Dyrektor Oddziału ZUS w C. wszczął postępowanie egzekucyjne celem wyegzekwowania zaległości składkowych skarżącego należnych za okres od maja do lipca 1999 r. W toku postępowania egzekucyjnego zajęto świadczenie zobowiązanego pobierane z ZUS. Skarżący wniósł zarzuty, podnosząc m.in., że egzekwowany obowiązek uległ przedawnieniu. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. Dyrektor Oddziału ZUS w C. stwierdził niedopuszczalność zarzutów. W wyniku rozpoznania zażalenia rozstrzygnięcie to zostało uchylone postanowieniem organu odwoławczego z dnia [...] września 2009 r. i sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W trakcie postępowania wyjaśniającego, działając w trybie art. 34 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), dalej jako: u.p.e.a., organ egzekucyjny zwrócił się do wierzyciela o zajęcie stanowiska. Postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. ZUS w C. wyraził swoje stanowisko, uznając zarzuty za nieuzasadnione i kolejnym postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. Dyrektor Oddziału ZUS w C. zarzuty złożone w postępowaniu egzekucyjnym uznał za nieuzasadnione.
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. Dyrektor Izby Skarbowej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej jako: k.p.a., oraz art. 17, art. 18, art. 34 u.p.e.a., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne o uznaniu za nieuzasadnione zarzutów wniesionych 18 czerwca 2009 r. przez M. B., na postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułów wykonawczych Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2009 r. od nr [...] do [...], wystawionych na zaległości skarżącego w składkach należnych za okres od maja do lipca 1999 r. Jak wyjaśnił, zgodnie z nakazem wynikającym z art. 34 § 1 u.p.e.a., wypowiedź wierzyciela w zakresie zarzutów, o których mowa m. in. w art. 33 pkt 1 tej ustawy jest wiążąca dla organu egzekucyjnego.
Sąd I instancji, oddalając podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a. skargę wniesioną przez M. B., wskazał, że przyjął stan faktyczny wynikający z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej. Dalej stwierdził, że w myśl art. 83c ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.), dalej jako: u.s.u.s., od wydanych w trakcie postępowania egzekucyjnego postanowień Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w sprawie stanowiska wierzyciela zażalenie nie przysługuje. Jeżeli do tego dodać dyspozycję zawartą w art. 34 § 1 u.p.e.a., że w zakresie zarzutów, o których mowa w jej art. 33 pkt 1-5 (a więc także co do zarzutu przedawnienia) "wypowiedź wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążąca", to okazuje się, że stanowiska wierzyciela, jakim jest ZUS, nie sposób podważyć ani w postępowaniu zażaleniowym, ze względu na art. 83 c ust. 2 u.s.u.s., ani w prowadzonym przez organ egzekucyjny postępowaniu w sprawie zgłoszonych zarzutów, przez wzgląd na art. 34 § 1 u.s.u.s.
Według Sądu I instancji organ egzekucyjny w postanowieniu z dnia [...] listopada 2009 r. odniósł się do zarzutów wniesionych przez skarżącego, powołując się na postanowienie ZUS z [...] października 2009 r., przywołując stanowisko wierzyciela i podkreślając wiążący charakter tego stanowiska. WSA wskazał również, że w uzasadnieniu postanowienia ZUS z [...] października 2009 r. odniesiono się poprawnie do zarzutów dłużnika. Oceniając zarzut przedawnienia zobowiązań z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, wierzyciel wskazał na art. 24 ust. 4 u.s.u.s. Również Dyrektor Izby Skarbowej w K. w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przeanalizował zarzuty skarżącego, wskazując, że nie są one uzasadnione, a WSA tę ocenę podzielił.
Jeśli chodzi o kwestię przedawnienia zaległości składkowych wynikających z u.s.u.s. WSA stwierdził, że przepisy, które weszły w życie w dniu 1 stycznia 2003 r., miały zastosowanie do trwającego w momencie ich wejścia w życie zdarzenia w postaci niewykonania obowiązku uregulowania wspomnianych składek. Nie miały natomiast zastosowania do zaległości składkowych, które uległy przedawnieniu zgodnie z poprzednio obowiązującymi zasadami. Ponieważ zatem należności skarżącego z tytułu składek nie uległy przedawnieniu przed wejściem w życie nowelizacji art. 24 ust. 4 u.s.u.s., czyli przed dniem 1 stycznia 2003 r., do należności tych miał zastosowanie znowelizowany przepis art. 24 ust. 4 u.s.u.s. stanowiący, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Oznacza to, że składki na ubezpieczenie społeczne za okres od maja do lipca 1999 r. przedawniały się odpowiednio w czerwcu, lipcu i sierpniu 2009 r. Z tym, że w rozpoznawanej sprawie w myśl art. 24 ust. 5 b u.s.u.s. nastąpiło zawieszenie biegu terminu przedawnienia na skutek efektywnego zastosowania środka egzekucyjnego, aż do czasu zakończenia postępowania egzekucyjnego, a to spowodowało, że te należności składkowe nie przedawniły się do chwili obecnej.
W tym stanie rzeczy, zdaniem Sądu I instancji, nie mógł odnieść pożądanych skutków prawnych zarzut, że nie nadano biegu zażaleniu skarżącego z dnia 21 listopada 2009 r. na postanowienie Dyrektora Oddziału ZUS w C. z [...] listopada 2009 r., albowiem zaskarżone postanowienie wydane zostało w następstwie rozpoznania właśnie tego zażalenia skarżącego.
W skardze kasacyjnej M. B. domagał się uchylenia wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, względnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi, oraz uchylenia postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] stycznia 2010 r., a także przyznania kosztów nieopłaconej pomocy prawnej według norm przepisanych. Pełnomocnik oświadczył, że powyższe opłaty nie zostały w jakiejkolwiek części zapłacone. Wyrokowi zarzucono naruszenie:
- 1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 106 § 3 w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez oparcie wyroku wyłącznie na stanie faktycznym sprawy wynikającym z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] stycznia 2010 r. oraz stanowisku wierzyciela ZUS Oddział w C. wyrażonym w postanowieniu z dnia [...] października 2009 r., iż wszczęcie egzekucji nastąpiło według zasady wynikającej z art. 26 § 5 pkt 2 u.p.e.a., z chwilą doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności, co rzekomo nastąpiło w dniu [...] czerwca 2009 r., tj. przed datą doręczenia skarżącemu odpisu tytułów wykonawczych, bez dopuszczenia z urzędu dowodu z dokumentów z akt postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Dyrektora Oddziału ZUS w C., celem potwierdzenia tej okoliczności;
- 2. prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 26 ust. 5 pkt 1 u.p.e.a. oraz niewłaściwe zastosowanie art. 24 ust. 4 u.s.u.s., wyrażające się przyjęciem, iż nie doszło do przedawnienia należności objętych tytułami wykonawczymi z dnia [...] czerwca 2009 r. dotyczącymi należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za miesiące maj 1999 r.- lipiec 1999 r.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że przy uwzględnieniu art. 24 ust. 4 u.s.u.s. w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2003 r. terminy przedawnienia egzekwowanych należności upłynęły odpowiednio z dniem: [...] czerwca 2009 r., [...] lipca 2009 r. i [...] sierpnia 2009 r. Tymczasem, jak wynika z treści tytułów wykonawczych, ich doręczenie skarżącemu nastąpiło w dniu [...] czerwca 2009 r. Przy uwzględnieniu więc art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a. należałby zatem uznać, że wszczęcie egzekucji nastąpiło dopiero z tą chwilą, a więc po upływie terminu przedawnienia należności objętych tytułami wykonawczymi dotyczącymi należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za miesiąc maj 1999 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie wskazać należy, iż skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a postawione w ramach wskazanych podstaw zarzuty, z uwagi na znajdujące oparcie w art. 183 § 1 p.p.s.a. związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej, wytyczają granice kontroli kasacyjnej, poza które z wyjątkiem przypadków nieważności postępowania (art. 183 § 2), Naczelny Sąd Administracyjny wyjść nie może. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza możliwość przeprowadzenia kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku wyłącznie z perspektywy przepisów, które podniósł kasator w ramach wybranych przez siebie podstaw kasacyjnych, przy czym ewentualna wadliwość wyroku ze względu na inne, niż powołane w kasacji przepisy nie daje możliwości rozszerzenia kontroli kasacyjnej na te normy (wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, wyrok z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt II FSK 989/10, z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt II FSK 62/10, wyrok z dnia 8 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 674/10).
Jak wynika z uzasadnienia postawionych na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzutów, autor skargi kasacyjnej kwestionuje zaaprobowany przez Sąd I instancji, a błędnie ustalony przez organ, stan faktyczny, który legł u podstaw przyjęcia, że nie doszło do przedawnienia należności składkowych skarżącego. Zdaniem kasatora, wszczęcie egzekucji w odniesieniu do należności za miesiąc maj 1999 r. nastąpiło na zasadzie art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a. z chwilą doręczenia skarżącemu dnia [...] czerwca 2009 r. tytułu wykonawczego, podczas gdy 10 letni termin przedawnienia upływał [...] czerwca tego właśnie roku. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny, podobnie jak organ, nie dokonując analizy akt administracyjnych, błędnie przyjął że wszczęcie egzekucji nastąpiło według zasady wynikającej z art. 26 § 5 pkt 2 u.p.e.a., z chwilą doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności, co rzekomo nastąpiło w dniu [...] czerwca 2009 r., tj. przed datą doręczenia skarżącemu odpisu tytułów wykonawczych.
Należy stwierdzić, iż opisana w uzasadnieniu wadliwość zaskarżonego orzeczenia oraz postawiony zarzut naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie wskazanych w pkt 2 petitum przepisów nie mogą zostać uwzględnione, bowiem nie znalazły oparcia w prawidłowo wywiedzionych zarzutach naruszenia prawa procesowego.
Zarzut naruszenia art. 106 § 3 w zw. z art. 135 p.p.s.a. nie może odnieść zamierzonego przez kasatora skutku. Jak stanowi pierwszy ze wskazanych przepisów sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Przede wszystkim podkreślić należy, że co do zasady w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie dokonuje się żadnych ustaleń faktycznych. Jedyny wyjątek może mieć miejsce właśnie w przypadku zastosowania przez sąd przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. co podnosi kasator, odwołując się do wypowiedzi komentatora (B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2009, str. 369). Jednakże pamiętać należy, iż przepis ten nie nakazuje, a jedynie dopuszcza możliwość przeprowadzenia dowodu i to w bardzo ograniczonym zakresie. Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym może bowiem dotyczyć wyłącznie dokumentu, musi mieć charakter uzupełniający w stosunku do postępowania dowodowego przeprowadzonego i udokumentowanego przez organ w aktach administracyjnych oraz nie może także wpłynąć na nadmierne przedłużenie postępowania.
W istocie rzeczy przeprowadzony na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowód z dokumentu ma służyć potwierdzeniu lub podważeniu przyjętego zaskarżonym rozstrzygnięciem stanowiska organu, a więc dotyczyć musi istotnej dla wyniku sprawy okoliczności, która w ocenie sądu nie została w sposób pewny ustalona. Wyrażona w orzeczeniu sądowym ocena sądu administracyjnego co do prawidłowości przeprowadzonego postępowania administracyjnego, w tym dowodowego, opiera się na analizie akt administracyjnych załączonych przez organ do skargi. Jak stanowi art. 133 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 (przekazanie sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę). Chcąc zakwestionować zaaprobowany przez sąd stan faktyczny, należało zatem zarzucić naruszenie w przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a, bowiem już tylko uważna lektura akt sprawy może uzasadniać ocenę naruszenia przez organ administracyjny prawa procesowego i w konsekwencji uzasadniać zastosowanie przez sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd nie mając żadnych wątpliwości co do znajdującego odbicie w aktach administracyjnych sprawy ustalonego stanu faktycznego, nie podejmie z urzędu inicjatywy dowodowej.
Zatem w sytuacji, gdy jak wynika z uzasadnienia wyroku, skarżący nie zwracał się do sądu z wnioskiem o przeprowadzenie dowodu, a Sąd nie miał wątpliwości co do poczynionych przez organ ustaleń, zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. należy uznać za całkowicie chybiony.
Nieporozumieniem jest zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. bowiem przepis ten dotyczy możliwości odniesienia się sądu do wszystkich postępowań w granicach danej sprawy. Przesłanką zastosowania wskazanego przepisu jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w akcie zaskarżonym ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko zostały podjęte w granicach danej sprawy (vide: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. R.Hausera, M.Wierzbowskiego, C.H.Beck wyd 1 str. 511). Fakt zastosowania przez Sąd I instancji przepisu art. 151 p.p.s.a. czyni niemożliwym zastosowanie przepisu art. 135 tej ustawy.
Mając powyższe na uwadze, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.