Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. wyrokiem z dnia 19 marca 2014 r., sygn. akt III SA/Wr 487/13, oddalił skargę K. W. na decyzję Dyrektora D. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i nałożeniu sankcji.
I
Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.
W dniu [...] maja 2011 r. K. W. złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. wniosek o przyznanie płatności bezpośredniej na rok 2011.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G., po rozpatrzeniu wniosku K. W. o przyznanie płatności na rok 2011, umorzył postępowanie w sprawie przyznania jednolitej płatności obszarowej w części dotyczącej: działki rolnej [...] o pow. 16,14 ha, działki rolnej [...] o pow. 4,64 ha, działki rolnej [...] o pow. 6,27 ha, działki rolnej [...] o pow. 32,39 ha; umorzył postępowanie w sprawie przyznania uzupełniającej płatności podstawowej w części dotyczącej działek rolnych [...], [...], [...] oraz [...]; odmówił przyznania jednolitej płatności obszarowej i nałożył sankcję w wysokości 59.240,22 zł; oraz odmówił przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych i nałożył sankcję w wysokości 22.862,56 zł.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Dyrektor D. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. utrzymał w mocy decyzję wydaną przez organ I instancji.
Wyrokiem z dnia 21 listopada 2012 r. o sygn. akt III SA/Wr 348/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny we W., uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu do dnia prawomocności wyroku oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu tego wyroku WSA wskazał, że organ ocenił stanowisko strony jedynie w kontekście art. 21, gdy tymczasem rozporządzenie Komisji nr 1122/2009 z 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.Urz. UEL.2009r., Nr 316 poz. 65; powoływane dalej jako: rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1122/2009), zawiera także dalsze regulacje odnoszące się do kwestii winy.
Przepis art. 73 rozporządzenia wprowadza bowiem wyjątki od stosowania zmniejszeń i wykluczeń. Sąd stwierdził, że powinnością organów było dokonanie oceny, czy w kontekście art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji nr 1122/2009 okoliczności powoływane przez skarżącego wyczerpują przesłanki tego przepisu w zakresie winy lub jej braku. Niewyjaśnienie stanu sprawy w tym kierunku i brak stosownej analizy oraz brak stanowiska odnośnie tego, czy można skarżącemu przypisać winę za ujawnione w toku postępowania nieprawidłowości wniosku, skutkowały zdaniem WSA uznaniem zaskarżonej decyzji za naruszającą prawo.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Dyrektor D. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W., po ponownym rozpoznaniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję pierwszej instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy odwołał się do warunków przyznawania płatności do gruntów rolnych uregulowanych ustawą z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.; powoływanej dalej jako: ustawa o płatnościach) oraz do rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122. Mając na uwadze treść art. 28 ust. 2 oraz art. 25 powołanego rozporządzenia, organ odwoławczy wskazał, że wycofanie przez skarżącego wniosku było czynnością bezskuteczną, gdyż nastąpiło w toku postępowania – już po uprzednim poinformowaniu przez organ I instancji o stwierdzonych w wyniku kontroli administracyjnej nieprawidłowościach wniosku.
Wobec faktu, że procentowe zawyżenie powierzchni dla płatności JPO i UPO wyniosło powyżej 100%, organ odwoławczy uznał, że organ I instancji słusznie odmówił skarżącemu przyznania płatności bezpośredniej na rok 2011 i nałożył sankcje trzyletnie na podstawie art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009.
Realizując zaś wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku WSA z dnia 21 listopada 2012 r. podniesiono, że w rozpoznawanej sprawie niemożliwe jest skorzystanie z niezastosowania zmniejszeń i wykluczeń w zakresie płatności na podstawie art. 73 ust. 1 powołanego rozporządzenia. Przepis ten znajduje bowiem zastosowanie tylko w sytuacji, gdy rolnik złożył wniosek zgodny ze stanem faktycznym lub może wykazać, że nieprawidłowości nie wynikają z jego winy. Organ odwoławczy wskazał, że w prawie administracyjnym brak jest regulacji prawnej pojęcia winy, wobec czego należy odwołać się do instytucji cywilistycznych. W sprawie niniejszej skarżący podnosił, że nie ponosi winy w deklarowaniu do płatności gruntów, które faktycznie były dzierżawione przez [...], gdyż działał pod wpływem błędu, co do stanu prawnego i faktycznego nieruchomości. Organ odwoławczy stwierdził, że korzystanie z systemu dopłat do gruntów rolnych jest dobrowolne, a za rzetelność danych odpowiada występujący z wnioskiem rolnik.
W ocenie organu II instancji, skarżący ponosi winę w stopniu niedbalstwa, gdyż zadeklarował grunty, których nie użytkował rolniczo, co wynika wprost z oświadczeń złożonych przez niego w toku postępowania. Co najmniej już w dniu [...] maja 2011 r. skarżący dostrzegł, że zadeklarował grunty, których faktycznie nie użytkował i nie miał podstaw do umieszczenia ich we wniosku pomocowym. Organ stwierdził również, że nie bez znaczenia pozostaje okoliczność, iż skarżący był wzywany przez organ I instancji do złożenia wyjaśnień, gdy okazało się, że inny podmiot złożył wniosek pomocowy na te same grunty. W odpowiedzi na to wezwanie skarżący złożył wyjaśnienie, że nie był posiadaczem spornych gruntów. Zdaniem organu odwoławczego okoliczność błędnego ustalenia ważności istnienia poprzednio zawartej umowy dzierżawy działek rolnych nie przemawia za usprawiedliwieniem działania skarżącego, a tym samym za uznaniem braku jego winy w stwierdzonych przez organ I instancji nieprawidłowościach we wniosku na rok 2011.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. wniósł K. W. domagając się zmiany zaskarżonej decyzji przez odstąpienie od nałożenia trzyletnich sankcji. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że w dniu [...] września 2011 r. wycofał działki rolne z wniosku obszarowego i nie pobrał płatności JPO i UPO, w związku z czym nie popełnił wykroczenia w postaci wyłudzenia płatności. Wniosek pierwotnie został złożony na podstawie woli właścicieli przedmiotowych działek rolnych, a także na podstawie wstępnej umowy kupna-sprzedaży z dnia [...] kwietnia 2011 r. Właściciele działek poinformowali dzierżawców o złożeniu wniosku obszarowego przez skarżącego, który uczynił to w 2011 r. w dobrej wierze, nie wiedząc, iż dzierżawcy również złożą przedmiotowy wniosek. Skarżący stwierdził, że wycofał swój wniosek bez pobierania jakichkolwiek płatności.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wyrokiem z dnia 19 marca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.
Sąd I instancji podniósł, że w rozpoznawanej sprawie związany był wyrokiem WSA we W. z dnia 21 listopada 2012 r. o sygn. akt III SA/Wr 348/12. Wskazał, że zgodnie z wytycznymi zawartymi w tym wyroku, powinnością organów było dokonanie oceny, przy ponownym rozpatrzeniu odwołania, czy w kontekście art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji nr 1122/2009 okoliczności powoływane przez skarżącego wyczerpują przesłanki cytowanego przepisu w zakresie winy tudzież jej braku. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że w sprawie nie zachodzą okoliczności powodujące brak winy skarżącego, który we wniosku podał okoliczności skutkujące wykluczeniem wskazanych w decyzji gruntów z płatności i nałożeniem sankcji. Bezsporne jest bowiem, że na dzień [...] maja 2011 r. skarżący nie uprawiał określonych gruntów.
Sąd wskazał na treść art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego, w którym określono warunki, których spełnienie jest konieczne do przyznania jednolitej płatności obszarowej dla powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego. Jednym z warunków uzyskania tej płatności jest posiadanie działek rolnych o określonej powierzchni, na których musi być prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c) rozporządzenia nr 73/2009. Sąd podniósł, że pojęcie posiadania na gruncie ustawy o płatnościach należy interpretować w drodze wykładni celowościowej, z uwzględnieniem krajowych i wspólnotowych przepisów dotyczących płatności do gruntów rolnych. WSA stwierdził, że jako posiadanie gruntów rolnych, w kontekście przyznania dopłat do gruntów, należy zatem rozumieć faktyczne użytkowanie gruntów rolnych. Oznacza to, iż dla istnienia posiadania w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego nie jest konieczne rzeczywiste korzystanie z rzeczy, lecz sama możność takiego korzystania.
Na gruncie powołanej ustawy posiadanie wiąże się zaś ściśle z produkcją rolną, czyli z rzeczywistym korzystaniem z gruntów rolnych. Istotą płatności obszarowych jest więc to, że są one przyznawane osobie, która rzeczywiście użytkuje grunty, tzn. decyduje, jakie rośliny uprawiać, jakich dokonywać zabiegów agrotechnicznych, zbiera plony, utrzymuje te grunty zgodnie z normami dobrej kultury rolnej przez określony czas.
Zdaniem WSA, organy obu instancji trafnie uznały, iż z regulacji dotyczących przyznania pomocy finansowej w formie płatności bezpośrednich wynika, że pomoc ta może być przyznana tym rolnikom, którzy faktycznie rolniczo użytkują posiadane działki rolne, a zatem tym, którzy samodzielnie decydują o rodzaju upraw, o dokonaniu zabiegów agrotechnicznych, zbieraniu plonów. Tak rozumiane posiadanie gruntów rolnych stanowi pierwszy i fundamentalny warunek do wystąpienia z wnioskiem o dopłaty.
W ocenie Sądu, nie można kwestionować stanowiska organu, który nie znalazł okoliczności pozwalających na ustalenie, że ujawnione nieprawidłowości nie wynikają z winy skarżącego. W świetle powyższego Sąd podzielił twierdzenia organu, iż za zaistniałą sytuację skarżący ponosi winę w stopniu niedbalstwa. Skoro bowiem skarżący miał świadomość, że nigdy nie posiadał spornych gruntów, chociaż zamierzał je nabyć od spadkobierców właścicielik, organ odwoławczy trafnie przyjął, że nie można w tym wypadku zastosować odstąpienia od zmniejszeń i wykluczeń o jakich mowa w art. 73 rozporządzenia Komisji nr 1122/2009, gdyż takie odstąpienie uwarunkowane jest brakiem winy po stronie rolnika.
II
Skargę kasacyjną złożył K. W. Wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, ewentualnie w przypadku stwierdzenia jedynie uchybień o charakterze naruszenia prawa materialnego, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi i zasądzenie kosztów postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- 1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. poprzez jego niezastosowanie na skutek nieuwzględnienia działań i wyjaśnień skarżącego wykazujących brak znamion jakiegokolwiek zawinienia w uchybieniach, jakie dotyczyły złożonego przez niego wniosku i poprzez uznanie, iż działaniu skarżącego należy przypisać zarzut winy w stopniu w stopniu niedbalstwa.
- 2) przepisów proceduralnych, mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 113 ust. 1 p.p.s.a. poprzez niewyczerpujące i niedostateczne rozpatrzenie całego materiału dowodowego i wyjaśnienie stanu faktycznego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz składane przez skarżącego obszerne wyjaśnienia wskazują jednoznacznie, iż nieprawidłowości stwierdzone przez organ w toku postępowania o przyznanie płatności nie wynikają z winy strony oraz świadczą o tym, iż skarżący dochował należytej staranności w tym zakresie. Odnośnie stwierdzenia, iż na dzień [...] maja 2011 r. podmiot wnioskujący o płatności nie uprawiał wskazanych działek, wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że na ten dzień faktycznie nie wykonywał żadnych prac rolniczych na terenie gruntów objętych złożonym wnioskiem, bowiem z punktu widzenia procesu produkcji rolnej, stanu gruntów i upraw nie było takiej potrzeby. W ocenie kasatora, z oświadczenia tego nie można jednak wnioskować, że nie miał w posiadaniu określonych gruntów i nie miał możliwości ich użytkowania i wykorzystywania do celów rolniczych.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, zatem podlega oddaleniu.
Zarzuty skargi kasacyjnej w istocie dotyczą jednego tylko problemu prawnego: czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego i wynikającego z niego stanu faktycznego sprawy można przyjąć, że rolnik złożył całkowicie wadliwy wniosek pomocowy bez swojej winy i czy wobec tego może skorzystać z dobrodziejstwa art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) 1122/2009 i uniknąć zmniejszeń i wykluczeń, tj. zastosowania sankcji za nieprawidłowości wniosku. Na tak postawione pytania należy odpowiedzieć przecząco.
Art. 73 ust. 1 cytowanego rozporządzenia brzmi: zmniejszeń i wykluczeń, przewidzianych w rozdziałach I i II, nie stosuje się w przypadku gdy rolnik złożył wniosek zgodny ze stanem faktycznym lub gdy może wykazać, że nieprawidłowości nie wynikają z jego winy.
W sprawie niniejszej jest niesporne, że w złożonym dnia [...] maja 2011 r. wniosku pomocowym rolnik świadomie zgłosił do pomocy grunty rolne, które nie były jego własnością i których nigdy nie posiadał ani nie uprawiał, a przedeklarowanie powierzchni przekraczało 50% obszaru zatwierdzonego. Składając wniosek pomocowy rolnik własnym podpisem potwierdził, że zna zasady przyznawania płatności. Z zasad tych, zawartych w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach bezpośrednich (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.), a także z treści samego wniosku i instrukcji wypełniania wniosku wynika jednoznacznie, że do płatności mogą być zgłaszane grunty będące w posiadaniu rolnika, co oznacza grunty użytkowane przez niego rolniczo. Wszelkie wątpliwości, jeżeli rolnik je miał, należało wyjaśnić na etapie składania wniosku w organie.
Natomiast wystąpienie o pomoc i zadeklarowanie do płatności prawie 60 ha działek, co do których rolnik wiedział, że ich nie uprawia, stanowi winę rolnika, która uniemożliwia skorzystanie z dobrodziejstwa art. 73 i niestosowanie zmniejszeń i wykluczeń, o których mowa w art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) 1122/2009.
W razie ubiegania się o pomoc finansową, zasadą musi być zgłoszenie przez rolnika w organie wątpliwości przed zgłoszeniem wniosku i nie może być uznane za niezawinione zawyżenie powierzchni w sytuacji, kiedy rolnik wie, że nie spełnia podstawowego warunku do uzyskania płatności, tj. posiadania rolniczego zgłoszonych gruntów.
W sprawie niniejszej rolnik wiedział, że zgłoszonych gruntów nie posiada i nie uprawia, a dopiero zamierza je kupić i objąć we władanie. Wiedział także, że inny podmiot grunty uprawia, gdyż w maju 2011 r. zabiegi agrotechniczne były już przeprowadzone. Wiedział również, że spadkobiercy właścicieli gruntu są w sporze z ich wieloletnim dzierżawcą. W tym stanie rzeczy, bez dokładnego wyjaśnienia sytuacji, nie należało zgłaszać gruntów do pomocy, zaś ich zgłoszenie prowadzące do przedeklarowania powierzchni musi być uznane za zawinione. Wszelkie działania rolnika podjęte po wykryciu nieprawidłowości w wyniku kontroli krzyżowej prowadzącej do ustalenia, że sporne grunty zgłosił do pomocy ich rzeczywisty użytkownik, nie mają już żadnego wpływu na obowiązek zastosowania zmniejszeń i wykluczeń, gdyż w świetle treści art. 73 ust. 2 cytowanego rozporządzenia Komisji (WE) 1122/2009 są spóźnione.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej są nieusprawiedliwione bowiem sprawa została dostatecznie wyjaśniona i trafnie przyjęto, że skarżącemu można przypisać winę.
W tym stanie rzeczy działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak sentencji.