Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 9 czerwca 2015 r. o sygn. akt III SA/Wr 339/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, działając na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1649), oddalił skargę T. Spółki z o.o. z siedzibą w [...] na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. (nr [...]) o nie uwzględnieniu protestu skarżącej spółki na odmowę zawarcia umowy o dofinansowanie dla projektu pn. "[...]".
Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko organów rozstrzygających w sprawie, tj. [...] Instytucji Pośredniczącej oraz Zarządu Województwa [...] (działającego jako Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...]).
Organy te ustaliły, że T. Spółka z o.o. złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pn. "[...]". Projekt ten został złożony w ramach ogłoszonego [...] lipca 2014 r. naboru wniosków o dofinansowanie realizacji projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa [...] na lata 2007 -2013 (dalej: RPO [...]) Priorytet 1. (Wzrost konkurencyjności [...] przedsiębiorstw) Działanie 1.1 (Inwestycje dla przedsiębiorstw) Schemat 1.1.A2 (Dotacje inwestycyjne dla MŚP wspierające innowacyjność produktową i procesową na poziomie przedsiębiorstwa z wyłączeniem projektów z zakresu turystyki). Istotą zgłoszonego projektu miał być zakup automatycznej linii do malowania proszkowego umożliwiający wprowadzenie do oferty przedsiębiorstwa do tej pory nieoferowanych produktów, tzn. sprężyn o długości nie mniejszej niż 1000 mm i szerokości nie mniejszej niż 400 mm. Pismem z dnia [...] listopada 2014 r. [...] Instytucja Pośrednicząca poinformowała wnioskodawcę, że wniosek o dofinansowanie projektu oceniono pozytywnie i uchwałą Zarządu Województwa [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. wybrano go do dofinansowania (rekomendowana kwota dofinansowania odpowiadała kwocie wnioskowanej, tj. [...] zł).
Wnioskodawca został jednocześnie zobowiązany do dostarczenia dokumentów i informacji niezbędnych do podpisania umowy o dofinansowanie, a także poinformowano go, że w przypadku niezrealizowania projektu do 30 listopada 2014 r. umowa nie zostanie podpisana. Wnioskodawca w dniu 10 grudnia 2014 r. uzupełnił dokumentację, wskazując przy tym w harmonogramie płatności, że w styczniu 2015 r. zawnioskuje o refundację kosztów w wysokości [...] zł. W odpowiedzi na żądanie organu wystosowane w piśmie z dnia [...] grudnia 2014 r., spółka wyjaśniła (pisma z 23 grudnia 2014 r. i 7 stycznia 2015 r.), że wnioskowana kwota dofinansowania wynosiła wprawdzie [...] zł, jednak ostatecznie wnioskuje o refundację kosztów w kwocie [...] zł, bowiem w trakcie realizacji napotkała problem z otrzymaniem oferty na automatyczną linię do malowania proszkowego o wymaganych kryteriach technicznych i dlatego w drugim zapytaniu ofertowym dopuściła możliwość składania ofert częściowych na poszczególne podzespoły tej linii.
Spółka poinformowała również, że udało jej się zakupić tylko kabinę lakierniczą, lecz w kolejnym kroku zaplanowała zamówić u producenta nowe pozostałe urządzenia do skompletowania linii, przy czym nie będą one zaliczane do wydatków kwalifikowanych i ostatecznie wartość automatycznej linii do malowania proszkowego jest mniejsza od zakładanej, którą można było rozliczyć w ramach projektu.
Pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. [...] Instytucja Pośrednicząca poinformowała wnioskodawcę o odstąpieniu od zawarcia umowy o dofinansowanie z powodu niezrealizowania w całości projektu do wyznaczonego terminu - 30 listopada 2014 r.
Nie zgadzając się z takim rozstrzygnięciem, spółka złożyła protest. Podniosła w nim, że [...] Instytucja Pośrednicząca błędnie utożsamia okres realizacji projektu z terminem ponoszenia wydatków kwalifikowanych. Tymczasem okres realizacji projektu został zdefiniowany w pkt 2.7.3.3. Wytycznych dla Wnioskodawców poprzez wskazanie, że "realizacja projektu mieści się w ramach czasowych określonych w Ramowym Planie Realizacji RPO [...] na lata 2007-2013". W Wytycznych tych określono również, że okres kwalifikowalności wydatków kończy się w dniu 30 listopada 2014 r., co zdaniem spółki oznacza, iż poniesione przez wnioskodawcę wydatki do tego dnia należy uznać za kwalifikowane.
Rozstrzygnięciem z dnia [...] kwietnia 2015 r. Zarząd Województwa [...] nie uwzględnił protestu. Organ wskazał, że w ogłoszeniu o naborze wniosków o dofinansowanie określono, że "rozpoczęcie realizacji projektu może nastąpić najwcześniej od dnia ogłoszenia niniejszego konkursu, tj. od [...].07.2014 r. i musi się zakończyć najpóźniej w dniu 30.11.2014 r.". Z dokumentów niezbędnych do podpisania umowy wynika natomiast, że w okresie realizacji projektu wskazanym w ogłoszeniu o naborze wnioskodawca w ramach wydatku wymienionego w pkt IV.12.1.2. wniosku o dofinansowanie "automatyczna linia do malowania proszkowego" ([...] zł wydatków kwalifikowanych) zakupił tylko jeden podzespół linii, tj. kabinę lakierniczą ([...] zł wydatków kwalifikowanych), zaś pozostałe elementy linii (piec oraz urządzenie do przygotowania powierzchni [...] zł wydatków kwalifikowanych) w celu skompletowania linii zgodnie z deklaracją wnioskodawcy mają być kupione w 2015 r. Zdaniem Instytucji Zarządzającej, oznaczało to, że projekt nie został w całości zrealizowany w maksymalnym okresie realizacji projektu wskazanym w ogłoszeniu, skoro część wydatków ma być poniesiona po upływie tego maksymalnego okresu.
Zarząd Województwa uznał ponadto, że wnioskodawca w proteście błędnie rozróżnia termin realizacji projektu i termin składania wniosków o płatność. Z dokumentów konkursowych wynika, że nieprzekraczalny termin realizacji projektu i kwalifikowania wydatków to 30 listopada 2014 r., natomiast wniosek o płatność końcową musi zostać złożony do [...] Instytucji Pośredniczącej w terminie do 60 dni od dnia zakończenia finansowej realizacji projektu w terminie do 30 dni od dnia zawarcia umowy, nie później jednak niż do 31 marca 2015 r. Oznacza to, że wydatki poniesione po dacie wskazującej zakończenie finansowej realizacji projektu nie będą mogły być uznane za kwalifikowane, a najpóźniej do 31 marca 2015 r. należy złożyć wniosek o płatność końcową.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa, a zatem nie było podstaw do uwzględnienia skargi spółki.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przedmiotem projektu skarżącej spółki było wdrożenie w przedsiębiorstwie skarżącej innowacji produktowej, której realizacja miała polegać na zakupie linii technologicznej składającej się z: 1) urządzenia do pomiaru sił sprężyn, 2) automatycznej linii do malowania proszkowego, 3) urządzenia do śrubowania sprężyn. We wniosku o dofinansowanie skarżąca stwierdziła, że zakup automatycznej linii do malowania proszkowego jest niezbędnym wydatkiem do osiągnięcia celu projektu i oferowania nowego produktu określonego jako innowacja.
Sąd wskazał, że w sprawie niespornym jest, iż przed upływem daty końcowej realizacji projektu (30 listopada 2014 r.) spółka nie nabyła automatycznej linii do malowania proszkowego, a jedynie kabinę lakierniczą, stanowiącą część składową projektu. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w takiej sytuacji organ trafnie odmówił zawarcia umowy o dofinansowanie. Jednocześnie Sąd nie podzielił poglądu skarżącej, że projekt zawierał cztery cele, z których zrealizowano jeden (kabina lakiernicza) i on powinien stanowić przedmiot umowy.
Za nietrafne uznał Sąd pierwszej instancji zarzuty skargi wskazujące na naruszenie przepisów prawa materialnego, które zakładały, że organ jest związany pozytywnym zaliczeniem przez projekt wszystkich etapów jego oceny i że organ nie był uprawniony do weryfikacji tej oceny przed podpisaniem umowy o dofinansowanie. Przytaczając treść art. 30a ust. 1 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, Sąd uznał, że przepis ten przewiduje nie tylko wymóg zakwalifikowania do dofinansowania projektu, który przeszedł pozytywnie wszystkie etapy oceny. Przed zawarciem umowy organ był także zobowiązany do dokonania weryfikacji zgodności realizacji projektu z projektem w jego wersji wnioskowanej, która przeszła pozytywną weryfikację konkursową.
W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że organ nie poddał przedmiotowego projektu nowej, niedopuszczalnej, pozakonkursowej weryfikacji, jak również nie naruszył zasad konkursu, natomiast przed zawarciem umowy jedynie sprawdził, czy skarżąca zrealizowała projekt. Skoro skarżąca tego projektu nie zrealizowała, to organ zasadnie odmówił zawarcia umowy o dofinansowanie.
Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożyła T. Spółka z o.o. Strona zaskarżyła to orzeczenie w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania sądowych oraz kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.
Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania w zakresie możliwości istotnego wpływu zarzucanych naruszeń na wynik sprawy, gdyż pomiędzy poniższymi uchybieniami procesowymi a zaskarżonym wyrokiem zachodzi związek przyczynowy wykazujący realnie istniejącą możliwością innego rozstrzygnięcia, gdyby nie naruszenie przepisów co do:
- a. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; dalej zwanej "p.u.s.a.") oraz art. 3 § 3 oraz art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zw. dalej "p.p.s.a.") w zw. z art. 30c ust. 3 pkt 1 i art. 26 ust. 1 pkt 2 i 5 oraz ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz w zw. z art. 30e tej ustawy poprzez niewłaściwą i błędną kontrolę legalności działalności organu w zakresie oceny protestu skarżącej, nierozpoznanie wszystkich zarzutów skargi i w efekcie błędne oraz niepełne ustalenie okoliczności faktycznych sprawy i niewłaściwe ocenienie materiału dowodowego z brakiem wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia zaskarżonego wyroku, a także przyjęciem, że organ "trafnie odmówił zawarcia umowy o dofinansowanie", gdyż Sąd pierwszej instancji nie podzielił poglądu skarżącej o 4 celach projektu, z "których zrealizowano jeden (kabina lakiernicza) i on powinien stanowić przedmiot umowy" w sytuacji, gdy skarżąca takiego poglądu nie prezentowała, bowiem wskazała rzeczywiście na 4 grupy produktowe (środki trwałe) do zakupów w ramach projektu, ale z nich 3 zrealizowała, a jedne częściowo, stąd umową (jej przedmiotem w ramach świadczenia) winny być objęte takie produkty a nie w założeniu kabina projektowa, nadto ze wskazaniem przez Sąd pierwszej instancji, iż "przedmiotem projektu skarżącej było wdrożenie w przedsiębiorstwie skarżącej innowacji produktowej, której realizacja miała polegać na zakupie linii technologicznej składającej się z następujących elementów: urządzenia do pomiaru sil sprężyn, automatycznej linii do malowania proszkowego, urządzenia do śrubowania sprężyn" w sytuacji, gdy w żadnym punkcie wniosku obejmującego projektu nie wskazano wyłącznie takich 3 elementów, ale zawsze 4 (dodatkowo piec komorowy do wygrzewania sprężyn) i nadto nie wskazano, iż te 4 elementy są przedmiotem jednej linii technologicznej (a zatem, że są powiązane z sobą). W konsekwencji Sąd pierwszej instancji bez uwzględnienia i rozpatrzenia nawet treści projektu co do opisu w nim celu projektu w zakresie innowacji nie produktu, ale innowacji produktowej pod kątem uzyskania zdolności realizacji produktów (a nie produktu), celu w zakupie nie jednej grupy środków trwałych, ale 4 grup (nadto składających się każda z szeregu środków trwałych wskazanych we wniosku) dla realizacji 4 zadań i osiągnięcia nie jednego, ale 4 wskaźników produktów oraz ich liczby (zatem bez uwzględnienia przedmiotu projektu wskazanego na jego s. 17-19, 22, 29-30 i 32-34) nie rozpoznał istoty skargi oraz faktów nią objętych w ramach projektu nie rozumiejąc go,
- b. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zw. z art. 26 ust. 2 i art. 30a ust. 1 pkt 1 tej ustawy poprzez niewyjaśnienie, w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tych przepisów, dlaczego Sąd pierwszej instancji nie stwierdził naruszenia przez organ przepisów procedury w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, skoro Sąd pierwszej instancji;
- - wbrew doktrynalnej koncepcji budowy uzasadnienia wyroku szczegółowo opisał treść rozstrzygnięcia z dnia [...].05.2015 r. (dalej Rozstrzygnięcie) z powtórzeniem zarzutów z petitum skargi, a w uzasadnieniu wyroku jedynie wskazał na "obszerne, nietrafne zarzuty skargi wskazujące naruszenie przepisów prawa materialnego" (choć skarżąca przepisów prawa materialnego nie wskazywała, tylko proceduralne) bez ustosunkowania się do nich i wskazania, dlaczego lub które zarzuty są bezzasadne, czym Sąd pierwszej instancji odmówił przedstawienia i rozważenia stanowiska skarżącej,
- - w zakresie stanu faktycznego sprawy ograniczył się do lakonicznego i częściowego stwierdzenia, co ustalił organ, lecz nie wskazał, które ustalenia zostały przyjęte przez Sąd pierwszej instancji, a które nie, w konsekwencji z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, by Sąd pierwszej instancji przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze (głęboko i wszechstronnie), konfrontując je z ustaleniami organu i materiałami dowodowymi zgromadzonymi w sprawie z wyjaśnieniem i zinterpretowaniem wszystkich wątpliwości ujawnionych przed tym Sądem - nie dopełnia przepisowi postępowania w sposób istotny wskazanie przez Sąd pierwszej instancji, że "zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa. W związku z tym brak jest podstaw do uwzględnienia skargi. ", "w tym stanie rzeczy zdaniem Sądu organ trafnie odmówił zawarcia umowy o dofinansowanie" i "skoro zatem skarżąca tego projektu nie zrealizowała, to organ zasadne odmówił zawarcia umowy o dofinansowanie" w sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji w ogóle nie przedstawił poprawnie faktów, dowodów, treści projektu w zakresie jego przedmiotu dla poprawnej oceny celem zastosowania subsumcji z przepisami prawa,
- - w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, poza przytoczeniem art. 26 ust. 1 (częściowo) i 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, jak i odwołaniem się do regulacji w zakresie art. 31 ust. 1 pkt 1 oraz art. 30c ust. 2 pkt 2 tej ustawy Sąd pierwszej instancji nie wskazał żadnej innej konkretnej podstawy prawnej przeciwko zarzutom skargi poprzestając na wskazaniu, że odmowa zawarcia umowy była poprawna, czym Sąd pierwszej instancji nie pozwolił na skontrolowanie przez skarżącą i ewentualnie przez niniejszy Sąd, czy Sąd pierwszej instancji nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów ze wskazaniem w uzasadnieniu, jaka norma obowiązuje i jakie jest jej znaczenie (interpretację przepisu w odniesieniu do określonej sprawy) z uwidocznieniem operacji logicznej, którą przeprowadził Sąd pierwszej instancji stosując konkretne normy prawne w rozstrzyganej sprawie, zwłaszcza poprzez subsumcję co do konfrontacji z ustalonymi faktami oraz dowodami. Tym samym należy uznać za zasadny zarzut nieustosunkowania się w wyroku do zarzutów podniesionych w skardze i w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, których trafność zobowiązywałaby Sąd pierwszej instancji do uwzględnienia skargi,
- c. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 3 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 5 i 6, art. 26 ust. 2, art. 29 ust. 4, art. 30 ust. 1 i 2 oraz art. 30a ust. 1 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zw. z Szczegółowym Opisem Priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa [...] na lata 2007-2013 (dalej Uszczegółowienie RPO [...]) oraz Wytycznymi dla Wnioskodawców w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa [...] na lata 2007 - 2013, Priorytet 1 Wzrost konkurencyjności [...] przedsiębiorstw "Przedsiębiorstwa i Innowacyjność", Działanie 1.1 "Inwestycje dla przedsiębiorstw", Schemat 1.1.A2 Dotacje inwestycyjne dla MŚP wspierające innowacyjność produktową i procesową na poziomie przedsiębiorstwa (z wyłączeniem projektów z zakresu turystyki) - Lipiec 2014 (dalej Wytyczne) poprzez ich błędną wykładnię i uznanie przez Sąd pierwszej instancji, iż ocena projektu w ramach programu została dokonana przez organ poprawnie w sytuacji, gdy:
- - faktycznie w ramach Rozstrzygnięcia organu wprowadzono zmianę zasad prowadzenia konkursu na niekorzyść skarżącej, polegającą w istocie na ponownym przeprowadzeniu oceny projektu, po dokonaniu oceny formalnej i merytorycznej z zakwalifikowaniem projektu do dofinansowania i podpisania umowy o dofinansowanie, przed podpisaniem umowy na dofinansowanie w sytuacji, gdy zgodnie z ogłoszeniem o naborze do zasad i podstaw podpisania umowy stosuje się Wytyczne, a one jasno przewidują ściśle określone pięć przesłanek odstąpienia od podpisania umowy o dofinansowanie, z których żadna nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie, a nadto dopiero po podpisaniu umowy na dofinansowanie (projekt której wskazano w ogłoszeniu o naborze) i na jej podstawie może dochodzić do oceny przez organ realizacji projektu oraz jego rozliczenia, czym organ pozbawił skarżącą równego dostępu do pomocy, jak i naruszył przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów,
- - nie zastosowanie poprawnie zasad z Uszczegółowienia RPO [...] i Wytycznych w ramach art. 26 ust. 1 pkt 1-3 i 8 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, zgodnie z którymi nie stanowią one prawa powszechnie obowiązującego, nie są wymagane przepisami prawa wspólnotowego, są opracowywane włącznie przez organ bez udziału skarżącej i bez jej wpływu na treść oraz wykładnię ("nie podlegają obligatoryjnym konsultacjom z beneficjentami Programu"), a mają służyć przekazywaniem informacji na temat zasad wdrażania poszczególnych priorytetów oraz systemu oceny i wyboru projektów oraz formułowaniu wytycznych (Uszczegółowienie RPO [...]), a nadto dla Wytycznych jakiekolwiek rozbieżności pomiędzy nimi a przepisami prawa powoduje pierwszeństwo obowiązujących aktów prawnych i co ważne, również umowa o dofinansowanie ma pierwszeństwo nad Wytycznymi z pierwszeństwem tej umowy przy rozbieżnościach, co prowadzi co wniosku, że nawet nie podpisanie umowy na dofinansowanie wymagało dla oceny odstąpienia od jej podpisania stosowania zapisów tej umowy pozwalających na częściową realizacje projektu i jego modyfikację, w tym w zakresie rozliczenia, czego organ nie uwzględnił,
- - odmowa podpisania umowy na dofinansowanie w sytuacji, gdy organ jest zobligowany do podpisania umowy, gdy projekt pozytywnie przeszedł wszystkie etapy jego oceny i został zakwalifikowany do dofinansowania, oraz którego dofinansowanie jest możliwe w ramach dostępnej alokacji na realizację poszczególnych działań i priorytetów w ramach programu operacyjnego, bowiem dopiero na etapie wykonywania umowy, tutaj jej rozliczania, organ może po niewykonaniu umowy przez skarżącą (oczywiście dopełniając procedury umownej sanowania uchybień) jedynie odmówić jej rozliczenia lub odstępować od umowy, co wbrew ocenie Sądu pierwszej instancji z odwołaniem się do wyroku NSA z dnia 20.07.2011 r. nie stanowi zakazu weryfikacji zgodności realizacji projektu na etapie przed podpisaniem umowy z projektem wskazanym we wniosku i objętym zakwalifikowaniem do dofinansowania (Sąd pierwszej instancji mylnie zrozumiał zarzuty skargi i w tym zakresie ich nie ocenił, bowiem zarzut dotyczy tego, że taka ocena projektu dotyczy elementu jedynie finansowego, podzielnego przy 4 grupach produktowych jako celach dofinansowania i realizacji w ramach projektu),
- - dokonanie, z uzupełniającym uwzględnieniem zasad wykładni oświadczeń woli w ramach art. 65 § 2 kc, w sposób sprzeczny z zasadami wykładni przepisów prawa i treści umowy o dofinansowanie zastosowania Uszczegółowienia RPO [...] i Wytycznych, czym i organ i Sąd pierwszej instancji naruszyli prawa i obowiązki skarżącej w ramach celów projektu, jego zrealizowania i osiągnięcia nie wskaźnika (jednego) ale wskaźników z pozbawieniem skarżącej dostępu do środków publicznych w sytuacji wydatkowania własnych środków (wydatków kwalifikowanych) przez skarżącą bez ich refundacji przez organ,
- - nie zawarcie w wyroku pełnych wyjaśnień i uzasadnienia powodów dla odmowy uznania podstaw do obowiązku podpisania umowy wraz z nie wskazaniem nie tylko okoliczności faktycznych, ale i nie podania podstawy prawnej w tym zakresie wyroku, tj. dokładnego przepisu prawa, na podstawie którego organ był uprawniony do odstąpienia od jej podpisania z powołaniem się jedynie na ogólnikowe zwroty co do tego, iż "decyzja o odmowie podpisania umowy była prawidłowa", podstawowym argumentem jest fakt "niezrealizowania zakupów zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie" oraz "dokumentacją konkursową", co prowadzi do tego, iż za organem i Sąd pierwszej instancji dowolnie i bez weryfikacji dokonał arbitralnego rozstrzygnięcia i przyjęcia założeń bez zgodności z faktami, co czyni w tym zakresie wyrok nieprawidłowym, niejasnym (nieweryfikowalnym) i nieuzasadnionym.
W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej przedstawił argumenty mające przemawiać za trafnością zarzutów podniesionych w petium złożonego środka odwoławczego.
Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik Zarządu Województwa [...] (radca prawny) wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Wniesiona w sprawie niniejszej skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, albowiem brak było uzasadnionych podstaw do jej uwzględnienia.
W pierwszym rzędzie należy przypomnieć, że w odróżnieniu od innych postępowań sądowych, postępowanie sądowoadministracyjne nie zajmuje się samą sprawą jako taką, ale zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli Wojewódzki Sąd Administracyjny może – w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.) – uchylić decyzję dotkniętą tego rodzaju naruszeniami prawa. Tak co do zasady stanowią przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, natomiast w przypadku sprawy niniejszej WSA w miejsce uchylenia decyzji może jedynie stwierdzić, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą – art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.
Tak więc, zadaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest kontrola organów administracji pod względem zgodności ich działania z prawem, natomiast zadaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest kontrola wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny orzeczenia i zbadanie czy Sąd ten wykonał kontrolę w sposób właściwy.
Rozdział tych kompetencji wynika z dość szeroko określonego zakresu kognicji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (art. 134 § 1 w zw. z art. 135 p.p.s.a.) oraz dość zawężonego zakresu kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 174 w zw. z art. 183 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje wydawane przez Wojewódzkie Sądy Administracyjne orzeczenia pod względem uchybień prawu materialnemu lub przepisom postępowania, ale jedynie w takim zakresie, w jakim wyznacza go wniesiona skarga kasacyjna, chyba że zachodzi nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.
Trzeba przy tym zwrócić uwagę, że skarga kasacyjna jest dość rygorystycznym środkiem zaskarżenia w każdym postępowaniu sądowym. Zgodnie z nałożonymi wymogami formalnymi powinna ona określać podstawy kasacyjne, jednoznacznie wskazywać przepisy, których naruszenie zarzucono oraz powinna zawierać uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że skarżący stawiając określone zarzuty powinien nie tylko wskazać, jakim przepisom uchybił jego zdaniem Wojewódzki Sąd Administracyjny, lecz wykazać i opisać na czym uchybienie polega. Natomiast w przypadku drugiej podstawy kasacyjnej (naruszenie przepisów postępowania) dodatkowo należy wykazać, że dane uchybienie mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy.
Wniesiona w sprawie niniejszej skarga kasacyjna oparta została na drugiej z podstaw kasacyjnych, tj. na zarzucie uchybienia przepisom postępowania, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy.
Odnosząc powyższe do realiów sprawy niniejszej należy wskazać, że przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu była kwestia zgodności z prawem odmowy zawarcia umowy o dofinansowanie dla projektu nr [...], pn. "[...]", ponieważ projekt nie został w całości zrealizowany w maksymalnym okresie realizacji projektu wskazanym w ogłoszeniu, tj. do dnia 30.11.2014 r. Natomiast przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego jest to, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przy przeprowadzanej kontroli naruszył przepisy postępowania w taki sposób, że gdyby do tego naruszenia nie doszło, to możliwe byłoby także stwierdzenie przez ten Sąd, że organ dokonujący oceny projektu naruszył prawo w taki sposób, że skutkować by to mogło przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą.
W tym kontekście konieczne jest przypomnienie, że istotę i oś całego sporu stanowi to, czy skoro skarżący wykonał część projektu (choćby nawet znaczną), który miał podlegać uzgodnionemu dofinansowaniu, to powinien otrzymać dofinansowanie w takiej części, w jakiej projekt został wykonany – jak utrzymuje skarżący, czy też stracił prawo do całości dofinansowania – jak to przyjęły organy oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny. Tak więc, aby strona mogła uzyskać oczekiwany skutek w postaci uchylenia wyroku WSA (i skarżonego rozstrzygnięcia), powinna była dążyć do rozpoznania sprawy w płaszczyźnie materialnoprawnej, gdyż to prawo materialne określa podstawy nabycia praw podmiotowych i zakres uprawnień w ramach tego nabycia.
W konsekwencji strona skarżąca winna była wykazać, jaki konkretnie przepis prawa materialnego narusza przyjęcie przez WSA i organy, że dofinansowaniu mogą podlegać tylko takie projekty, które zostały zrealizowane w określonym terminie w całości.
Tymczasem strona skarżąca skargę kasacyjną oparła wyłącznie na drugiej podstawie kasacyjnej – naruszenie przepisów postępowania. Tym samym sama strona skarżąca, wyłączyła możliwość rozpoznania kwestii materialnoprawnych, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny jest związany określonym w skardze kasacyjnej zakresem zaskarżenia. Co więcej, w skardze kasacyjnej (str. 2), strona skarżąca wręcz zdaje się czynić zarzut Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, iż zajął się zagadnieniami materialnoprawnymi stwierdzając, że: "w uzasadnieniu Wyroku jedynie wskazał na 'obszerne, nietrafne zarzuty skargi wskazujące naruszenie przepisów prawa materialnego' (choć skarżąca przepisów prawa materialnego nie wskazywała, tylko proceduralne)". Takie podejście można zatem również rozumieć, że wręcz życzeniem strony skarżącej jest niezajmowanie się kwestiami prawnomaterialnymi, lecz wyłącznie proceduralnymi.
W tym stanie rzeczy, skoro – analizując przedstawianą przez profesjonalnego pełnomocnika w postępowaniu sądowoadministracyjnym argumentację – uprawniony jest wniosek, że podstawą uchylenia zaskarżonego wyroku (a także decyzji administracyjnych) miałyby być przesłanki wskazujące na naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), natomiast wniesiona przez niego skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na drugiej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), czyli na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, to tym samym związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami kasacyjnymi (art. 183 § 1 p.p.s.a.) powoduje, że niemożliwe było rozpoznanie sprawy pod kątem naruszenia prawa materialnego. Byłoby to bowiem nieuprawnione uzupełnienie przez Sąd skargi kasacyjnej o pierwszą podstawę kasacyjną i wyjście poza granice wyznaczone przez kasatora. Tym samym niemożliwe również stało się uwzględnienie tak sporządzonej skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny, a to przede wszystkim z powodu jej wadliwej konstrukcji.
W zawartych w skardze kasacyjnej wywodach nie została też przestawiona żadna argumentacja, która podważałaby możliwość przyjęcia, że będące podstawą odmowy zawarte w piśmie z [...].01.2015 r. stwierdzenie: "z przykrością informuję, że z powodu niezrealizowania w całości projektu do 30.11.2014 r., DIP odstępuje od zawarcia urnowy o dofinansowanie" narusza jakikolwiek przepis prawa. Tak samo, że narusza przepis prawa zawarte w tym samym piśmie przypomnienie, iż w ogłoszeniu z [...].07.2014 r. wskazane było: "Rozpoczęcie realizacji projektu może nastąpić najwcześniej od dnia ogłoszenia niniejszego konkursu tj. od [...].07.2014 r. i musi się zakończyć najpóźniej w dniu 30.11.2014 r." oraz "Maksymalny okres, w którym projekt może być realizowany (tj. od [...].07.2014 r. do 30.11.2014 r.) nie będzie podlegał wydłużeniu".
W związku z tym, stanowiące uzasadnienie skargi kasacyjnej wywody nie zawierają wykazania, aby ewentualne naruszenia przepisów postępowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny mogły mieć na wynik sprawy, tj. że Sąd ten nie mógłby (lub choćby nie powinien) przyjąć, że tylko zrealizowanie całości projektu w okresie [...].07. – 30.11.2014 r. dawało prawo do dofinansowania. Tylko bowiem w takim przypadku Wojewódzki Sąd Administracyjny mógłby stwierdzić, że doszło do naruszenia prawa i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Reasumując należy zatem podnieść, że powodem oddalenia skargi kasacyjnej była nie tylko jej wadliwa konstrukcja, ale również brak wykazania w jaki sposób ewentualne uchybienia wskazywane w poszczególnych zarzutach mogłyby spowodować, że oparcie odmowy na zastrzeżeniu, iż projekt musi w całości być zrealizowany do 30 listopada 2014 r. naruszało prawo. Z tego też względu, wobec niewykazania wpływu zarzuconych naruszeń na wynik sprawy, a zatem niespełnienia przesłanki skuteczności zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bardziej szczegółowe odnoszenie się do zawartych w skardze kasacyjnej wywodów stało się zbędne.
Ze wskazanych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i stosownie do art. 184 oraz art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, orzekł jak w sentencji wyroku.