Uzasadnienie
Wyrokiem z 28 października 2014 r., sygn. akt I SA/Gd 945/14 (dalej wyrok z 28 października 2014 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. (dalej zwanego Kierownikiem ARiMR albo wierzycielem) na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w G. (dalej DIS) z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] (dalej decyzja z [...] czerwca 2014 r.) zapadłe w przedmiocie nieprzystąpienia do egzekucji w oparciu o tytuły wykonawcze.
Wyrok z 28 października 2014 r. zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wierzyciel wystawił 11.04.2014 r. na zobowiązanego tytuł wykonawczy nr [...], obejmujący należności z tytułu nienależnie pobranych płatności ONW w kwocie należności głównej 2.478,96 zł, a następnie przesłał go organowi egzekucyjnemu - Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w B. (dalej NUS) celem wszczęcia na jego podstawie egzekucji administracyjnej.
NUS w dniu 5 maja 2014 r. wydał - na podstawie art. 29 § 2 w związku z art. 27 § 1 i § 3 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. 2016, poz. 599 ze zm., dalej u.p.e.a.) postanowienie, w którym orzekł o nieprzystąpieniu do egzekucji w oparciu o ww. tytuł wykonawczy z uwagi na błędne oznaczenie wierzyciela. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu egzekucyjnego, strona skarżąca wniosła zażalenie, żądając jednocześnie przyjęcia do realizacji tytułu wykonawczego z dnia 11.04.2014 r.
W wyniku rozpoznania zażalenia, DIS wydał postanowienie z dnia [...] czerwca 2014 r. utrzymujące w mocy postanowienie NUS z [...] maja 2014 r.
Przyczyną uzasadniającą odmowę przystąpienia przez NUS do egzekucji administracyjnej na podstawie tytułu wykonawczego było niespełnienie wymogu określonego w art. 27 § 1 pkt 1 u.p.e.a. poprzez błędne oznaczenie wierzyciela; w tytule wykonawczym określono jako wierzyciela Kierownika B. Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, nie natomiast Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
Z mocy art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. 2008 r., nr 98, poz. 634 ze zm., dalej jako ustawa o ARiMR) Agencja jest państwową osobą prawną. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o ARiMR organem Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest Prezes powoływany przez Prezesa Rady Ministrów, spośród osób wyłonionych w drodze otwartego i konkurencyjnego naboru, na wniosek ministra właściwego do spraw rozwoju wsi oraz ministra właściwego do spraw finansów publicznych. Prezes Rady Ministrów odwołuje Prezesa Agencji. Prezes Agencji kieruje działalnością Agencji i reprezentuje ją na zewnątrz. Zdaniem Dyrektora Izby Skarbowej Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest wprawdzie wyposażony w uprawnienie do wydawania decyzji, nie jest jednak odrębnym organem, czy instytucją Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa mogącą występować samodzielnie, jako wierzyciel w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym.
Dodatkowo podkreślono, że wystawiając tytuł wykonawczy Kierownik ARiMR jako numer identyfikacji podatkowej wierzyciela wskazał NIP Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia NUS. Postanowieniu z [...] czerwca 2014 r. zarzucono rażące naruszenie przepisów u.p.e.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:
- – art. 29 § 2 u.p.e.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, że tytuł wykonawczy wystawiony przez Kierownika ARiMR nie spełnia wymogu określonego w art. 27 § 1 pkt 1 u.p.e.a.,
- – art. 1a pkt 13 w związku z art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że w myśl niniejszych przepisów prawnych wierzycielem jest wyłącznie Prezes ARiMR jako organ Agencji reprezentujący ją na zewnątrz.
Strona skarżąca wskazała, że postanowienie DIS w konsekwencji powyższego narusza art. 29 ust. 2 w związku z art. 29 ust. 10 ustawy o ARiMR) poprzez nieuwzględnienie konstrukcji tego przepisu i w efekcie błędne przyjęcie, że Kierownik ARiMR nie może występować samodzielnie, jako wierzyciel w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym.
W odpowiedzi na skargę DIS oceniając ponownie zebrany materiał dowodowy podtrzymał swoje stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu, gdyż nie znajduje uzasadnienia do uwzględnienia zarzutów skargi i wniósł o jej oddalenie.
Uzasadniając zapadły wyrok WSA podzielił pogląd wypowiedziany przez DIS w postanowieniu z [,] czerwca 2014 r., oddalając skargę. Zdaniem WSA, to Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest wierzycielem uprawnionym do samodzielnego działania w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym.
Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o ARiMR, organem Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest Prezes powoływany przez Prezesa Rady Ministrów, spośród osób wyłonionych w drodze otwartego i konkurencyjnego naboru, na wniosek ministra właściwego do spraw rozwoju wsi oraz ministra właściwego do spraw finansów publicznych. Prezes Agencji wykonuje zadania przy pomocy zastępców Prezesa Agencji, dyrektorów oddziałów regionalnych oraz kierowników biur powiatowych (art. 8 ust. 2 ustawy o ARiMR). W ramach Agencji wyodrębnia się Centralę Agencji, oddziały regionalne działające w każdym województwie, biura powiatowe działające w każdym powiecie, z tym, że w miastach na prawach powiatu nie tworzy się odrębnych biur powiatowych. Oddziałem regionalnym kieruje dyrektor, a biurem powiatowym - kierownik. Dyrektorów oddziałów regionalnych i ich zastępców powołuje i odwołuje Prezes Agencji, a kierowników biur powiatowych i ich zastępców - dyrektor oddziału regionalnego.
Kierownicy biur powiatowych wydają decyzje administracyjne w zakresie określonym w odrębnych przepisach; uprawnienie to wynika z art. 29 ustawy o ARiMR. Stosownie bowiem do tego przepisu ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: pochodzących z funduszy Unii Europejskiej i krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - następuje w drodze decyzji administracyjnej (ust. 1 tegoż artykułu). Właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1 (ust. 2). Do egzekucji należności, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (ust. 10).
Ustawodawca przyznał Kierownikom Biur Powiatowych Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa prawo do wydawania decyzji ustalających kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, i takie też decyzje wydał Kierownik Biur Powiatowego ARiMR, jednak celem ustalenia, kto – Prezes ARiMR czy też Kierownik Biura Powiatowego ARiMR może pełnić funkcję wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym w administracji- należy wziąć pod uwagę przepisy regulujące kwestie reprezentacji na zewnątrz ARiMR oraz konsekwencje decyzyjnego ustalania należności z tytułu nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych.
Zgodnie z art. 31 ustawy o ARiMR należności ustalane w drodze decyzji administracyjnej przez organ, o którym mowa w art. 29 ust. 2 ustawy o ARiMR, z tytułu nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z Europejskiego Funduszu Rolniczej Gwarancji (EFRG) lub Europejskiego Funduszu Rolniczego Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy, a także wierzytelności wynikające z umów z tytułu płatności określonych w odrębnych przepisach realizowanych przez Agencję ze środków publicznych pochodzących z EFRG lub EFRROW oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy, z wyłączeniem należności, o których mowa w art. 29 ust. 4 ustawy o ARiMR, podlegają potrąceniu z bezspornej i wymagalnej wierzytelności lub należności dłużnika z tytułu realizowanych przez Agencję płatności w ramach tych funduszy oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy.
Należności ustalane w drodze decyzji administracyjnej przez organ, o którym mowa w art. 29 ust. 2 ustawy o ARiMR, z tytułu nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej innych niż określone w ust. 1 oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy, a także wierzytelności wynikające z umów z tytułu płatności określonych w odrębnych przepisach realizowanych przez Agencję ze środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej innych niż określone w ust. 1 oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy, z wyłączeniem należności, o których mowa w art. 29 ust. 4 ustawy o ARiMR, podlegają potrąceniu z bezspornej i wymagalnej wierzytelności lub należności dłużnika z tytułu realizowanych przez Agencję płatności w ramach poszczególnych funduszy Unii Europejskiej innych niż określone w ust. 1 oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy (ust. 2).
Potrącenia dokonuje się przez oświadczenie Agencji złożone dłużnikowi w formie pisemnej, jeżeli dłużnik, na warunkach określonych w decyzji lub umowie, o których mowa w ust. 1 i 2, nie zwrócił na rachunek bankowy Agencji nienależnie lub nadmiernie pobranych środków. Oświadczenie ma moc wsteczną od dnia, w którym potrącenie stało się możliwe (ust. 3).
Koszty powstałe w wyniku dochodzenia należności i wierzytelności, w tym koszty postępowania administracyjnego, koszty postępowania sądowego i koszty egzekucyjne, podlegają potrąceniu z bezspornej i wymagalnej wierzytelności lub należności dłużnika finansowanej z części krajowej z tytułu realizowanych przez Agencję płatności w ramach poszczególnych funduszy Unii Europejskiej oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych w ramach tych funduszy. Do potrącenia kosztów powstałych w wyniku dochodzenia należności i wierzytelności stosuje się odpowiednio przepis ust. 3 (ust. 5 art. 31 ustawy o ARiMR).
Zgodnie natomiast z art. 24 ustawy o ARiMR Prezes Agencji może umarzać, w całości lub w części, rozkładać na raty lub odraczać termin spłat wierzytelności Agencji przypadających jej w związku z wykonywaniem przez nią zadań finansowanych wyłącznie z krajowych środków publicznych, zwanych dalej "wierzytelnościami Agencji".
Okoliczność, że Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest uprawniony do wydawania decyzji w przedmiocie nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, nie przesądza wobec powyższego o tym, że jest on odrębnym organem czy instytucją Agencji mogącą samodzielnie występować jako wierzyciel w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym, co sam niejako potwierdził wpisując w spornych tytułach wykonawczych jako numer identyfikacji podatkowej wierzyciela NIP Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
Skargę kasacyjną w niniejszej sprawie wniósł Kierownik ARiMR reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok z 24 listopada 2014 r. w całości oraz zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) naruszenie:
- 1) przepisów prawa procesowego polegające na naruszeniu art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. (w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a.) oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.), zwaną dalej p.u.s.a. w zw. z art. 1a pkt 13 i art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. oraz w zw. z art. 29 ust. 8 ustawy o ARiMR polegające na nie uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zaskarżonego postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w G. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] i oddaleniu skargi wskutek jej nie uwzględnienia, z powodu błędnego uznania, że wierzycielem w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 2 u.p.e.a. jest Prezes Agencji jako organ reprezentujący ją na zewnątrz, a także, że Kierownikowi Biura Powiatowego Agencji nie przysługuje prawo do występowania w postępowaniu egzekucyjnym w administracji w roli wierzyciela i tym samym dokonaniu błędnej kontroli działania organu administracji, podczas gdy z dniem 1 sierpnia 2012 r. organem działającym w imieniu Agencji jako wierzyciela, obok Prezesa Agencji, jest również - z mocy ustawy - Kierownik Biura Powiatowego Agencji, które to naruszenie w ocenie skarżącego mogło mieć i miało istotny wpływ na wynik sprawy,
- 2) przepisów prawa materialnego polegające na niewłaściwym zastosowaniu przepisu art. 29 ust. 8 ustawy o ARiMR w zw. z art. 1a pkt 13 i art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a., czego rezultatem było uznanie, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. nie jest organem właściwym do wystawiania tytułów wykonawczych, a jest nim Prezes Agencji, który kieruje działalnością Agencji i reprezentuje ją na zewnątrz, podczas gdy z dniem 1 sierpnia 2012 r. organem działającym w imieniu Agencji jako wierzyciela, obok Prezesa Agencji, jest również - z mocy ustawy - Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz kosztów zastępstwa prawnego w postępowaniu sądowo-administracyjnym, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną DIS wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, ponieważ jej zarzuty są w istotnej części uzasadnione.
W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji stwierdził, że Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest wprawdzie wyposażony w uprawnienie do wydawania decyzji, nie jest jednak odrębnym organem, czy instytucją Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa mogącą występować samodzielnie, jako wierzyciel w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym. Powołał się przy tym na treść art. 5 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, według którego uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 tej ustawy jest dla obowiązków wynikających z orzeczeń sądów lub innych organów albo bezpośrednio z przepisów prawa - organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku, a w przypadku braku takiej jednostki lub jej bezczynności - podmiot, na którego rzecz wydane zostało orzeczenie lub którego interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku.
Wynika z tego, że zdaniem Sądu I instancji tym bezpośrednio zainteresowanym nie jest organ, który w świetle ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ma kompetencje do ustalania, w formie decyzji, kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych (art. 29 ust. 2 w związku z art. 10 ust. 1).
Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela i uznaje za własny pogląd wypowiedziany w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 27 sierpnia 2015 r. (sygn. akt II GSK 434/15, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl) zgodnie, z którym przymiot organu bezpośrednio zainteresowanego w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku ma ten organ, który bezpośrednio kreuje ten obowiązek, czyli tak jak w rozpatrywanej sprawie organ, który wydaje decyzje o przyznaniu płatności ze środków publicznych oraz decyzje o zwrocie kwoty nienależnie pobranych lub pobranych w nadmiernej wysokości środków publicznych. Tym organem jest kierownik Powiatowego Biura ARiMR. Co prawda kierownik Biura ARiMR nie jest organem Agencji, jako osoby prawnej, jest jednakże organem działającym za Agencję w sferze stosunków publicznoprawnych, dotyczących realizacji przez Agencję płatności w ramach systemów wsparcia dla rolnictwa. W zakresie tych działań mieści się niewątpliwie domaganie się wykonania decyzji o zwrocie nienależnych świadczeń. Inaczej mówiąc - kierownik Biura ARiMR jest organem publicznoprawnym, działającym na rzecz Agencji, wobec której obowiązek zwrotu płatności ma być wykonany.
W świetle przyznanych kierownikowi Biura ARiMR kompetencji nie jest uzasadnione przyjęcie, że wierzycielem w takich sprawach, jak rozpatrywana, jest Prezes ARiMR, tylko dlatego, że jest organem Agencji jako osoby prawnej. Powiedziano już, że w sferze publicznoprawnej organem działającym za Agencję jest również kierownik Biura ARiMR. Zaprezentowane stanowisko znajduje potwierdzenie w piśmiennictwie prawniczym. W komentarzu do Postępowania egzekucyjnego w administracji pod red. R. Hausera i Z. Leońskiego (Warszawa 2004) można spotkać stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym w administracji wierzycielem jest podmiot administracji publicznej lub organ (instytucja) wykonująca funkcje władcze (s.
- 36) oraz że jeżeli podstawą egzekucji są indywidualne akty administracyjne, wierzycielem będzie organ, który wydał akt w I instancji (s. 38).
Z tych względów podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania: art. 151 p.p.s.a. oraz naruszenia przepisów prawa materialnego: art. 29 ust. 8 ustawy o ARiMR w związku z art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. należało uznać za uzasadnione.
Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie 188 p.p.s.a. w zw. z art. 183 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 oraz 200 p.p.s.a.