Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 17 stycznia 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 1078/11, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") oddalił skargę F. w W. na decyzję Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania ze środków z budżetu Unii Europejskiej.
Sąd orzekał w następującym stanie sprawy:
W dniu 1 października 2009 r. Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości z siedzibą w W. (dalej: PARP) zawarła umowę z F. (dalej: skarżąca) w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki o dofinansowanie projektu "Mediacje i Negocjacje dla Prawników". Zgodnie z treścią umowy skarżąca miała otrzymać przyznaną kwotę w transzach w formie zaliczek. W związku z tym na konto skarżącej w dniu 30 października 2009 r. przelano kwotę 14000000 zł. W dniu 9 listopada 2009 r. Raiffeisen Bank Polska S.A. zajął część zaliczki w kwocie 998676,82 zł z tytułu spłaty przeterminowanego kapitału i odsetek należnych bankowi z tytułu niespłacenia udzielonego wcześniej kredytu.
O okoliczności tej skarżąca poinformowała organ, który w związku z powyższym wszczął postępowanie w sprawie zwrotu środków, a następnie 11 stycznia 2010 r. rozwiązał zawartą umowę i zażądał zwrotu udzielonych środków, w ramach czego F. w dniu 15 stycznia 2010 r. zwróciła PARP kwotę 188152,28 zł, tytułem niewykorzystanych środków, które PARP rozliczył na podstawie art. 55 § 2 Ordynacji podatkowej proporcjonalnie na poczet kwoty zaległości i odsetek.
W związku z powyższym Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości decyzją z 18 stycznia 2011 r., na podstawie art. 211 ust. 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 211 ust. 4a ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm., dalej: ustawa o finansach publicznych) w zw. z art. 115 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241 ze zm.), oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071, ze zm., dalej: "k.p.a.") nakazała F. dokonanie zwrotu należności głównej w kwocie 1215780,10 zł w tym, 998676,82 zł wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem, 217103,28 zł pobranych w nadmiernej wysokości wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia 16 stycznia 2010 r. oraz odsetek w kwocie 25985,62 zł stanowiących odsetki naliczone w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych od kwoty 1400000 zł od dnia przekazania beneficjentowi środków na konto, tj. od 30 października 2009 r.) do dnia 15 stycznia 2010 r. w kwocie 29918 zł, pomniejszonej o zwrot odsetek w kwocie 3.932,38 zł.
Powyższą decyzję po rozpoznaniu odwołania Minister Rozwoju Regionalnego decyzją z [...] marca 2011 r. utrzymał w mocy. Organ wskazał w uzasadnieniu, iż na podstawie zawartej z PARP w dniu 1 października 2009 r. umowy o dofinansowanie projektu, F. otrzymała w ramach przyznanego dofinansowania część przyznanej kwoty pomocy w postaci zaliczki, która wpłynęła na odrębny rachunek projektowy prowadzony przez Raiffeisen Bank S.A. Bank ten prowadził wszystkie rachunki F., a w dniu 17 listopada 2009 r. zajął znajdujące się na wspomnianym rachunku środki dofinansowania w kwocie 998676,82 zł, z tytułu spłaty przeterminowanego kapitału oraz odsetek karnych w związku z niespłaceniem udzielonego wcześniej kredytu. Minister podniósł, że F. zawarła z Bankiem trzy umowy kredytowe, tj. 4 lutego 2009 r. - w której dzień ostatecznej spłaty określono na 30 kwietnia 2009 r., 17 czerwca 2009 r. - w której dzień ostatecznej spłaty kredytu określono na 31 sierpnia 2009 r. Obydwie dotyczyły prefinansowania dwóch projektów realizowanych przez F. w ramach Programu Kapitał Ludzki - oraz 22 września 2008 r. o limit wierzytelności, w której dzień ostatecznej spłaty określony został na 18 września 2009 r.
Jak podkreślił organ odwoławczy, w każdej z tych umów znajdował się zapis stanowiący o udzieleniu Bankowi nieodwołalnego pełnomocnictwa do regulowania wszelkich wierzytelności i roszczeń Banku wynikających z umowy, w ciężar rachunku bieżącego kredytobiorcy i innych rachunków kredytobiorcy prowadzonych przez Bank, z zaznaczeniem, że w przypadku gdy kredytobiorca nie posiada środków na wskazanym rachunku bieżącym, spłata nastąpi z innych rachunków kredytobiorcy prowadzonych przez Bank. Zawierając umowę z PARP o dofinansowanie beneficjent zobowiązał się do wykorzystania przekazanych mu transz pomocy zgodnie z przeznaczeniem zapisanym w umowie oraz we wniosku. Kwota przyznanego dofinansowania wyniosła 6.844,202,44 zł, zatem zajęcie przez Bank większej części przyznanej zaliczki w związku z brakiem właściwego zabezpieczenia przez beneficjenta przyznanych środków pozwalało na rozwiązanie z nim umowy, ze względu na istniejące ryzyko dotyczące wykorzystania pozostałych środków.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę. Jak wskazał w uzasadnieniu istotą sporu jest jedynie to, czy organ prawidłowo przyjął, że przewidziana do zwrotu część udzielonej zaliczki wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych trafnie została uznana za wydatkowaną w części nienależnie, a w części nadmiernie. Zgodnie z treścią zawartej przez skarżącą i PARP umowy z 1 października 2009 r., w jej art.8 ust. 13 przewidziano, że "Beneficjent zobowiązuje się wykorzystać przekazane transze wsparcia zgodnie z przeznaczeniem zapisanym w niniejszej umowie oraz we wniosku o dofinansowanie stanowiącym załącznik nr 1 do umowy, w szczególności oznacza to niezakładanie lokat terminowych z wykorzystaniem środków przekazanych przez Instytucję Wdrażającą (Instytucję Pośredniczącą II stopnia)". W tej sytuacji przedmiot sporu koncentruje się wokół zagadnienia, czy w związku z zajęciem przez Bank zaliczki w kwocie 998676,82 zł F. można obciążyć skutkami tego działania, polegającymi na braku możliwości wykorzystania tych środków na cele projektu, a więc zgodnie z przeznaczeniem, czy też nie, ponieważ jak twierdzi F. działanie Banku było bezprawne, dokonane bez zgody F., co spowodowało, że w sprawie nie powinien mieć zastosowania art. 211 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, a więc przewidziana w nim sankcja zwrotu tych środków z odsetkami.
W ocenie Sądu pierwszej instancji zapisy wspomnianych umów dotyczących pełnomocnictwa stworzyły podstawę działania Banku, polegającego na zajęciu środków, ponieważ ich literalny zapis nie dowodził ograniczenia w tym zakresie. Mimo podnoszenia przez F., że Bank przekroczył zakres pełnomocnictwa, zdaniem Sądu brak jest podstaw do badania tej okoliczności w oparciu o treść art. 65 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, z późn. zm.; dalej: "k.c.") i ustalania przez organy a następnie WSA jaki był zgodny zamiar stron w tym zakresie. W odniesieniu do tej kwestii stanowisko Banku i Beneficjenta jest rozbieżne, zaś w aktach brak jest jakiegokolwiek dowodu na to, że F. wyłączyła wspomnianą dotację spod działania pełnomocnictwa. Sam charakter środków, który był znany Bankowi oraz rachunek, na który zostały one wpłacone nie dowodzą, że Bank nie miał prawa ich zajęcia.
Ponadto z materiału sprawy oraz z oświadczenia prezesa F. złożonego na rozprawie wynika, że w toku realizacji innych projektów, skarżąca także dysponowała innymi środkami publicznymi a wskazywane umowy kredytowe zawierała celem prefinansowania tych projektów. Po wykonaniu prac i uzyskaniu płatności spłacała m.in. z tych środków pobrane kredyty. Okoliczność ta w ocenie Sądu pierwszej instancji oraz to, że w odniesieniu do osób działających w imieniu F. umorzono postępowanie dotyczące naruszenia dyscypliny finansów publicznych, nie stoi na przeszkodzie w uznaniu, że dotacja została w części określonej w decyzji wykorzystana w sposób nienależny, a w odniesieniu do reszty niezwróconej kwoty zaliczki w sposób nadmierny.
Skargę kasacyjna od powyższego wyroku złożyła F. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego, tj.:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo zaniechania przez organ podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie ustalenia treści oświadczeń woli skarżącej oraz Raiffeisen Bank Polska S.A.;
- 2. art. 145 § i pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 211 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 211 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, polegającym na jego błędnej wykładni i uznaniu, że środki finansowe wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem podlegają zwrotowi niezależnie od tego, czy wykorzystanie takie nastąpiło za wiedzą i zgodą beneficjenta, podczas gdy taka wiedza i zgoda stanowi niezbędny warunek zastosowania sankcji nakazania zwrotu dotacji, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj:
- 3. art. 65 § 2 k.c. poprzez jego niezastosowanie i dokonanie wykładni postanowień umów kredytowych łączących skarżącą z Bankiem wyłącznie w oparciu o ich literalne zapisy, podczas gdy zgodnie z przywołanym przepisem w umowach należy raczej badać, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy, aniżeli opierać się na ich dosłownym brzmieniu;
- 4. art. 211 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 4 ustawy o finansach publicznych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy to nie jednostka, która otrzymała dotację wykorzystała ją niezgodnie z przeznaczeniem, ale gdy takie wykorzystanie nastąpiło bez jej zgody i wiedzy,
- 5. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.; dalej: p.u.s.a.) poprzez dokonanie ustalenia stanu faktycznego sprawy administracyjnej w odniesieniu do zakresu udzielonego Bankowi pełnomocnictwa oraz braku bezprawności działania Banku przy zajęciu środków finansowych na rachunku projektowym, podczas gdy kontrola sprawowana przez sąd administracyjny nie mogła prowadzić do ustalania stanu faktycznego sprawy i jej merytorycznego rozstrzygnięcia, a jedynie do oceny zgodności z prawem działania organu administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. W orzecznictwie i piśmiennictwie zgodnie przyjmuje się, że w sytuacji oparcia skargi kasacyjnej na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące przepisów postępowania. Jednak warunek ten trzeba zmodyfikować w przypadku postawienia zarzutu naruszenia prawa materialnego, polegającego na błędnej wykładni przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie zarzucono błędną wykładnię art. 211 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych. Przy takim zarzucie (nieprawidłowo wymienionym przez autora skargi kasacyjnej jako zarzut naruszenia przepisów formalnych), w pierwszej kolejności należy ustalić treść przepisu prawa materialnego, gdyż warunkuje ona zakres i granice postępowania wyjaśniającego, a więc sposób stosowania przepisów procesowych.
Zgodnie z treścią art. 211 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych: "w przypadku gdy środki, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 2, 3a i 4, a także środki przeznaczone na finansowanie programów i projektów realizowanych z tych środków lub dotacji, o których mowa w art. 201, są wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków na rachunek wskazany przez organ lub jednostkę przekazującą te środki, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust.
4. Przepisy art. 145 ust. 2-5 stosuje się odpowiednio."
Z kolei według art. 211 ust. 4 ustawy o finansach publicznych w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1, instytucja zarządzająca albo instytucja pośrednicząca wydaje decyzję określającą kwotę przypadająca do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki.
Treść omawianego przepisu wskazuje jednoznacznie, że w przypadku stwierdzenia, że środki udzielonego dofinansowania zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, instytucja zarządzająca albo instytucja pośrednicząca wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki. Oznacza to, że każde wykorzystanie środków udzielonych na dofinansowanie niezgodnie z przeznaczeniem prowadzi do ich zwrotu z negatywnymi konsekwencjami w postaci odsetek w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. W świetle przytoczonej regulacji beneficjent ponosi odpowiedzialność za skutek w postaci wykorzystania środków niezgodnie z przeznaczeniem. Do zastosowanie tego przepisu wobec podmiotu otrzymującego dofinansowanie nie jest potrzebne badanie stopnia zawinienia takiego podmiotu. Odpowiedzialność prawna w finansach publicznych ma charakter obiektywny i nie może być wyłączona nawet w przypadku braku zawinienia.
Ustawa o finansach publicznych nie przewiduje możliwości odstąpienia od dochodzenia zwrotu środków publicznych udzielonego dofinansowania wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem. Obowiązek zwrotu środków powstaje z mocy prawa z chwilą zaistnienia przesłanek przewidzianych przepisami. Dla przyjęcia takiej odpowiedzialności wystarczający jest sam fakt obiektywnego wydatkowania otrzymanych środków wbrew ich przeznaczeniu, bez względu na przyczynę, która do tego doprowadziła. Decyzja o zwrocie środków ma charakter deklaratoryjny. Organ jest zobowiązany do takiego działania, na co wskazują zwroty użyte w przepisie art. 211 ust. 1 i ust. 4 – " podlegają zwrotowi przez beneficjenta", " instytucja zarządzająca albo pośrednicząca wydaje decyzję". Analiza przepisu zawierającego przesłanki zwrotu środków wskazuje, że nie występują tu elementy uznaniowe.
Podsumowując powyższe, należy stwierdzić, że zarzut niewłaściwego odczytania przez Sąd pierwszej instancji treści przepisu art. 211 ust. 1 pkt 1 ustawy, okazał się całkowicie pozbawiony usprawiedliwionych podstaw.
Z tych samych względów niezasadny jest zarzut naruszenia art. 65 § 2 k.c. Jak wskazano wyżej, w świetle postanowień art. 211 ust.1 ustawy o finansach publicznych istotny jest jedynie sam fakt wydatkowania otrzymanych środków niezgodnie z przeznaczeniem. Na stronie skarżącej, jako beneficjencie środków publicznych, zgodnie z reżimem odpowiedzialności na podstawie ustawy o finansach publicznych oraz postanowieniami umowy o dofinansowaniu projektu, w szczególności zapisami zawartymi w § 8 pkt 13 i § 30, ciążył obowiazek odpowiedniego zabezpieczenia otrzymanych środków, tak aby zostały wykorzystane zgodnie z celami zawartej umowy. Kwestia ewentualnego przekroczenia przez bank zakresu udzielonego pełnomocnictwa wykracza poza zakres sprawy administracyjnej. F. może dochodzić roszczeń z tego tytułu na drodze postępowania cywilnego.
W tym stanie rzeczy zarzuty postawione w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. okazały się nieusprawiedliwione.
Naczelny Sąd Administracyjny, przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania podkreśla, że realizacja obowiązku zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego w sprawie (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), przebiega w dwóch płaszczyznach. Po pierwsze polega na przeprowadzeniu postępowania dowodowego co do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze, a więc takich, z którymi w świetle przepisów obowiązującego prawa związane są określone skutki prawne. Po drugie, zebrany materiał dowodowy powinien znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym decyzji. Organ wypełnił prawidłowo ten obowiązek, ustalając że środki z otrzymanej dotacji powinny zostać przeznaczone na cel, jakim był projekt "Mediacje i Negocjacje dla Prawników" realizowany w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki. Pieniądze te zostały jednak wykorzystane w inny sposób, gdyż zostały zajęte przez Bank na poczet zaciągniętych przez stronę skarżącą wcześniej kredytów.
Pełnomocnictwo jakie zostało udzielone Bankowi na podstawie umów kredytowych uprawniało go do regulowania wszelkich wierzytelności i roszczeń wobec F. ze wszystkich jej rachunków prowadzonych przez Bank (bez żadnych ograniczeń). Uchybienie przez stronę skarżącą obowiązkowi odpowiedniego zabezpieczenia przekazanych jej środków – z uwagi na treść udzielonego Bankowi pełnomocnictwa – w konsekwencji doprowadziło do wykorzystania tych środków niezgodnie z przeznaczeniem. W tak ustalonym stanie faktycznym, zgodnie z dyspozycją art. 211 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych beneficjent zobowiązany jest do zwrotu środków. Badanie treści oświadczeń woli stron umów kredytowych, co do zakresu udzielonego pełnomocnictwa, nie jest okolicznością istotną z punktu widzenia dyscypliny finansów publicznych. Dlatego też nie można skutecznie zarzucić organowi, że wydał decyzję na podstawie materiału dowodowego niekompletnego czy też nie w pełni rozpatrzonego.
Również chybionym jest zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. Przepis ten ma charakter normatywy, określa podstawową funkcję sądów administracyjnych i toczącego się przed nimi postępowania. W myśl tego przepisu sąd administracyjny kontroluje działalność administracji z punktu widzenia legalności, czyli zgodności z prawem powszechnie obowiązującym. Badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.