Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w G., objętym skargą kasacyjną wyrokiem po rozpoznaniu skargi I.O. na decyzję Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie płatności obszarowych, uchylił zaskarżoną decyzję; stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz orzekł o kosztach.
Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.
I.O. we wniosku z dnia 15 czerwca 2006 r. o przyznanie płatności na rok 2006, zadeklarowała trzy działki rolne A (pastwisko trwałe o pow. 29,00 ha), B (trawa o pow. 5,44 ha) i C (trawa o pow. 0,56 ha) zlokalizowane na działkach ewidencyjnych nr 129 i 144 położonych w obrębie ewidencyjnym J., gmina K., powiat k., województwo d. Strona zadeklarowała zarówno do jednolitej płatności obszarowej (JPO), jak i uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) 35 ha użytków rolnych.
Podczas kontroli krzyżowej stwierdzono, że działka Nr 129 została objęta również wnioskiem J.Ż., który wystąpił o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006. Wobec powyższego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. wezwał producentów rolnych do złożenia wyjaśnień. I.O. oświadczyła, że jest właścicielem spornej działki od 15 listopada 2004 r. oraz, że działka ta nie jest i nie była oddana osobom trzecim w najem, dzierżawę lub użyczenie. Przedstawiła także klasyfikację pastwisk według wypisu z rejestru gruntów, kserokopię zawiadomienia Sądu Rejonowego - Wydział Ksiąg Wieczystych w K. o wpisaniu działki Nr 129 do księgi wieczystej [...] oraz adresowane do K.Ż. pismo z 30 października 2006 r., zakazujące użytkowania spornej działki, zawiadomienie Komendy Policji w K. z dnia 30 października 2006 r. o popełnieniu przestępstwa oraz zdjęcia przedstawiające stan użytkowania działki Nr 129 oraz działek Nr 121/1 i Nr 121/2.
Nadto oświadczyła, że jest właścicielem spornej działki i użytkuje ją zgodnie z klasyfikacją wskazaną w wypisie z ewidencji gruntów i budynków, przedkładając na potwierdzenie tej okoliczności oświadczenie z dnia 7 września 2007 r. o osobistym prowadzeniu gospodarstwa rolnego przez H. i I. O. Przedstawiła również oświadczenie Z.O. o wykaszaniu pastwisk na powierzchni około 37 ha na działce Nr 129 oraz dołączyła kserokopię skierowanego do Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych w W. zlecenia wykonania granic pomiędzy działkami Nr 121/1 i Nr 121/2, a działką Nr 129. Przedłożyła także pisma do J.Ż., informujące o nabyciu działki Nr 129 oraz zakazujące jej użytkowania. W dniu 8 marca 2007 r. I.O. przekazała również Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w K. dokumenty, w których poinformowała o zawiadomieniu Komendy Powiatowej Policji w K. o zniszczeniu przez J.Ż. trawy na działce Nr 129. Z kolei, w dniu 23 marca 2007 r. przesłała kserokopię pisma Sądu Rejonowego w K. informującego o wyroku skazującym J.Ż. za zniszczenie trawy na pastwisku położonym w obrębie działki Nr 129. Następnie pismem z dnia 30 maja 2007 r. poinformowała organ I instancji o niszczycielskich działaniach J.Ż. polegających na zaorywaniu pastwisk na spornej działce w grudniu 2006 r. oraz w dniach 16 - 17 marca 2007 r. i 8 czerwca 2007 r. Ponadto w dniu 2 lipca 2007 r. I.O. przekazała do wiadomości organu I instancji pisma adresowane do J.Ż. i K.Ż. zakazujące im bezprawnego użytkowania działek Nr 129, Nr 144 i Nr 1191, zaś pismem z dnia 16 sierpnia 2007 r. poinformowała o uznaniu J.Ż. za winnego zniszczenia traw na pastwisku w tym w roku 2006 r. i skazania go za ten czyn wyrokiem Sąd Rejonowego – VI Wydział Grodzki w K. Przeprowadzona w dniach 29-30 czerwca 2013 r., w obecności Z.O. – osoby upoważnionej przez I.O. (producenta rolnego), kontrola w terenie w gospodarstwie skarżącej wykazała nieprawidłowości polegające na zawyżeniu powierzchni zadeklarowanej we wniosku na działkach rolnych Nr 129 i Nr 144. Jednocześnie na działce rolnej Nr 129 nie stwierdzono deklarowanej przez wnioskodawczynię uprawy (trwałe łąki i pastwiska), stwierdzono natomiast owies, żyto oraz koniczynę białą, truskawki i maliny.
Organ I instancji stwierdził, że wyniki kontroli na miejscu potwierdziły faktyczne użytkowanie działki Nr 129 przez J.Ż., co odzwierciedla protokół z czynności kontrolnych oraz materiał fotograficzny. Stwierdzono dalej, że stan faktyczny zgadzał się z wnioskiem J.Ż. z dnia 13 maja 2006 r. o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006.
Mając na uwadze ustalony stan faktyczny Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. odmówił przyznania I.O. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych. Dyrektor D. Oddziału Regionalnego ARiMR we W. decyzją z dnia [...] października 2007 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji podniósł, iż w stanie faktycznym sprawy skarżąca nie mogła być beneficjentem płatności bezpośrednich co do zadeklarowanych we wniosku działek rolnych, ponieważ nie użytkowała ich w roku gospodarczym 2006.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. wyrokiem z dnia 24 października 2008 r., sygn. akt III SA/Wr 157/08 oddalił skargę I.O. na powyższą decyzję. Sąd stwierdził, iż wobec dostrzeżonej rozbieżności między deklaracją skarżącej a rzeczywistym stanem gruntów objętych wnioskiem, organy rozpatrujące sprawę skarżącej niewadliwie wskazały na uregulowania art. 138 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/ 2004 z 29 października 2004 r. i art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. Nadto wskazał, iż w świetle poczynionych w sprawie ustaleń, skoro różnica w powierzchni gruntów zadeklarowanej i stwierdzonej przekracza 50%, to bezspornym jest, iż organy rozpatrujące wniosek skarżącej nie mogły nie zastosować dyspozycji zawartej w powyższych przepisach.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 279/09 uchylił opisany wyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 24 października 2008 r. W uzasadnieniu NSA podkreślił, że warunki przyznawania płatności, o które ubiegała się skarżąca określone zostały w podstawowym akcie prawnym, jakim jest rozporządzenie nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników (...) (Dz.U. WE Nr L 270 z 21.10.2003 r.; dalej: rozporządzenie nr 1782/2003) oraz w ustawie z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych, zgodnie z którymi warunkiem uzyskania płatności obszarowej jest posiadanie działek rolnych o powierzchni nie mniejszej niż 1 ha. NSA wskazał także, że wspólnotowa polityka wspierania dochodów rolników zmierza do udzielania pomocy finansowej tylko tym podmiotom, które są faktycznymi użytkownikami gruntów rolnych.
Ponadto organ rozpoznający wniosek pomocowy powinien ocenić poza powyższą okolicznością, czy grunty rolne utrzymywane są w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. W ocenie NSA te okoliczności sprawy nie zostały dostatecznie rozważone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Ponadto NSA uznał za usprawiedliwione zarzuty podważające sposób ustalania zakresu posiadania. Podkreślił przy tym, że decyzje administracyjne dotyczące przyznawania płatności muszą być poprzedzone szczegółowym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, a zwłaszcza ustaleniem faktycznego posiadania gruntów rolnych zgłoszonych we wniosku. NSA zauważył również, że nie bez znaczenia dla wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) pozostają - wbrew stanowisku organów i Sądu I instancji - wyroki skazujące J.Ż. za bezprawne działania związane z korzystaniem z działki I.O.
Wyroki te mają znaczenie nie tylko dla roszczeń odszkodowawczych, ale dla ustalenia stanu i zakresu posiadania gruntów przez I.O. w 2006 r. Dla przykładu zaoranie gruntów w 2007 r. (łąk, pastwisk) niewątpliwie pozwoli ocenić ich stan na 2006 r.
Na skutek powyższego wyroku NSA, Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. ponownie rozpoznając skargę I.O., wyrokiem z dnia 7 maja 2010 r., sygn. akt III SA/Wr 144/10 uchylił decyzję Dyrektora OR ARiMR we W. z dnia [...] października 2007 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika BP ARiMR w K. z dnia [...] sierpnia 2007 r. W uzasadnieniu WSA wskazał, iż organy administracyjne rozpatrując sprawę zobowiązane będą ponownie przeanalizować wniosek strony skarżącej w szczególności podjąć czynności zmierzające do zebrania i oceny pełnego materiału dowodowego z udziałem świadków, których wskazała I.O., jak i samej skarżącej oraz J.Ż., a nadto dokonać oceny wszelkich dowodów dla ustalenia zakresu czasowego faktycznego posiadania spornych gruntów i charakteru podejmowanych czynności rolniczych.
Z uwagi na fakt, iż I.O. złożyła w dniu 24 lipca 2009 r. zmianę do wniosku o wpis do ewidencji producentów wskazując nowy adres zamieszkania, akta sprawy przekazano do ponownego rozpoznania Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w M., który wezwał I.O. i J.Ż. do złożenia wyjaśnień celem uzupełnienia materiału dowodowego o zeznania świadków, jak i samych wnioskodawców, ustalenia zakresu czasowego faktycznego posiadania spornych gruntów i charakteru podejmowanych czynności.
W odpowiedzi na wezwanie I.O. przekazała między innymi uzupełnienie oświadczenia Z.O., z którego wynikał sposób wykonywania prac na działkach rolnych w 2006 r., oświadczenia M.N. i W.N. potwierdzające charakter użytkowania działek Nr 129 i Nr 144 oraz wyrok nakazowy Sądu Rejonowego w K. z dnia 19 lutego 2007 r. sygn. akt VI W 272/07 dotyczący zniszczeń dokonanych przez J.Ż. w roku 2006 polegających na niszczeniu trawy przez jej zaorywanie na nienależącym do niego gruncie. Skarżąca zaznaczyła również na mapkach powierzchnie zaorane przez J.Ż., a także podkreśliła, że niezgodności pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną na działce A wynikają z zaorań dokonanych przez J.Ż., co potwierdza wyrok Sądu Rejonowego w K. z dnia 19 lutego 2007 r. Podkreśliła dalej, że niezgodności nie wynikały z winy strony i zasadnym byłoby uwzględnienie w całości wniosku strony złożonego na rok 2006. J.Ż. nie odpowiedział na wezwanie organu do złożenia wyjaśnień.
Mając na uwadze ustalony stan faktyczny Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w M. decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Nr [...] przyznał I.O. płatność bezpośrednią do gruntów rolnych na rok 2006 w łącznej wysokości 2.074,86 zł, w tym JPO w wysokości 2.074,86 zł i UPO w wysokości 0,00 zł.
Organ dokonał zarówno w odniesieniu do JPO, jak i UPO obliczeń płatności pomocniczo rozpatrując dwa przypadki, a mianowicie z uwzględnieniem zarówno wyników kontroli na miejscu oraz konfliktu kontroli krzyżowej oraz uwzględniając jedynie wyniki kontroli na miejscu bez uwzględniania konfliktu kontroli krzyżowej przy założeniu, że stwierdzone uprawy przez kontrole na miejscu zgadzałyby się z deklaracją rolnika. Podsumowując oba przypadki organ stwierdził, iż gdyby w sprawie nie wystąpił konflikt kontroli krzyżowej i kontrola na miejscu stwierdziłaby uprawy zgodne z deklaracją strony, to przedeklarowanie powierzchni wyniosłoby 27,23% i zostałaby przyznana pomniejszona płatność. Uwzględniając jednak wyniki kontroli na miejscu oraz konflikt kontroli krzyżowej zgodnie z art. 138 rozporządzenia nr 1973/2004 płatność powinna zostać odmówiona i powinny zostać nałożone sankcje trzyletnie.
Mając jednak na uwadze, że wykryte podczas kontroli na miejscu rozbieżności nie były zawinione przez stronę, a spowodowane były wejściem na grunt osoby trzeciej, organ zgodnie z art. 68 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 nie zastosował sankcji wynikających z przedeklarowania powierzchni powyżej 50%, natomiast do obliczenia płatności JPO uwzględnił powierzchnię 7,51 ha i przyznał płatność w wysokości 2074,86zł.
Organ dokonał również wyliczeń w zakresie UPO rozpatrując przypadki z uwzględnieniem wyników kontroli krzyżowej oraz w przypadku uwzględnienia jedynie kontroli na miejscu. Organ stwierdził, że w pierwszym przypadku stronie zostałaby w całości odmówiona płatność UPO i zostałyby nałożone sankcje trzyletnie, natomiast gdyby nie uwzględniać wyników kontroli krzyżowej, to wobec zawyżenia procentowego w wysokości 27,23 % pomiędzy powierzchnią stwierdzoną a deklarowaną, stronie zostałaby w całości odmówiona płatność UPO.
Organ I instancji, realizując wytyczne Sądu, zbadał również kwestię płatności bezpośrednich za rok 2005 i stwierdził, że płatności do spornej działki Nr 129 otrzymała I.O. Podkreślił również, iż właścicielem działki jest I.O., która udowodniła ten fakt składając między innymi odpisy z ksiąg wieczystych, wypisy z rejestru gruntów. Ponadto J.Ż. przyznał w oświadczeniu z dnia 26 października 2006 r., że nie jest on właścicielem działki nr 129. Niemniej jednak organ I instancji stwierdził, iż I.O., pomimo, iż wykazała, że jest właścicielem prawnym gruntu, że ponosi koszty związane z prowadzeniem gospodarstwa, nie była w stanie zapewnić, aby te działania odniosły skutek. Powyższe oznacza, że strona nie posiadała gruntów w sposób trwały w roku 2006, nie była w stanie gospodarować na tych gruntach w sposób efektywny, nie dysponowała też wystarczającą samodzielnością przy prowadzeniu działalności rolniczej.
Końcowo organ stwierdził, że jeżeli występuje spór pomiędzy stronami i strona traci możliwość otrzymania płatności może dochodzić swoich praw przed sądem powszechnym i z tego prawa strona skorzystała.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2013 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.), art. 5a ust. 4 ustawy dnia 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 31 poz. 264, ze zm.), art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.; dalej: ustawa o płatnościach), Dyrektor Ś. Oddziału Regionalnego ARiMR w C. po rozpatrzeniu odwołania I.O. utrzymał w mocy decyzję Kierownika BP ARiMR w M. z dnia [...] sierpnia 2013 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2006.
Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji i stwierdził, że jego rozstrzygnięcie uwzględnia cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Zauważył przy tym, że prowadząc postępowanie w sprawie o przyznanie płatności organ weryfikuje spełnienie warunków, umożliwiających ich uzyskanie. Stwierdzenie w trakcie postępowania nieprawidłowości, w zakresie rodzaju uprawy, wielkości powierzchni, kultury rolnej, stanu i prawa posiadania skutkuje wykluczeniem powierzchni obarczonych błędem, co wpływa na wielkość pozytywnie zweryfikowanej powierzchni i wysokość płatności. Podkreślił przy tym, że zadaniem ARiMR nie jest rozstrzyganie sporu pomiędzy rolnikami, a jedynie ustalenie, który z nich spełnia warunki ustawy, a tym samym któremu z nich przysługuje płatność. Postępowanie wyjaśniające nie jest postępowaniem wszczynanym z urzędu przez ARiMR, lecz stanowi element postępowań wszczętych na wniosek rolnika.
Organ wskazał również na raport z czynności kontrolnych z dnia 29 - 30 marca 2007 r. i zawarte w nim ustalenia i stwierdził, iż Wnioskodawczym nie otrzymała płatności na całą zmierzoną działkę rolną A i B nie ze względu na zastosowany kod błędu DR6 (kod informujący) a ze względu na błąd kontroli krzyżowej oraz stwierdzenie upraw które były deklarowane przez J.Ż.
W skardze I.O. zarzuciła wydanie decyzji bez uwzględnienia przez organ odwoławczy wskazań zawartych w wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 279/09 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 7 maja 2010 r., sygn. akt III SA/Wr 144/10 oraz niezgodnego ze stanem faktycznym i prawnym ustalenia, że decyzja wydana przez organ I instancji powinna zostać utrzymana w mocy, pomimo że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa. W piśmie procesowym z dnia 6 lutego 2014 r. skarżąca stwierdziła, iż nie zostały uwzględnione przez organy I i II instancji wyjaśnienia Kierownika Biura Kontroli na Miejscu Oddziału Regionalnego ARiMR we W., bowiem z jego treści wynika, że do płatności JPO na działce rolnej A stwierdzono powierzchnię 24,93 ha, wobec powyższego powierzchnia kwalifikująca się do JPO wynosiła według wyliczeń skarżącej 37,76 ha, a do UPO powinna zostać zakwalifikowana powierzchnia 34,60 ha.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem organ odwoławczy przy rozstrzyganiu sprawy naruszył obowiązujące przepisy zarówno prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, jak i procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji wskazał, że spośród przesłanek uzyskania płatności spór w sprawie dotyczy faktu posiadania oraz rolniczego użytkowania gruntów przez skarżącą działki rolnej o numerze 129, która objęta jest konfliktem krzyżowym z J.Ż.
W związku z tym, Sąd przypomniał, że zgodnie z art. 336 k.c. posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny).
Podkreślił jednak, że "faktycznego posiadania" gruntu rolnego nie można utożsamiać z tytułem własności jako wyłącznie uprawniającym do posiadania – takiego wymogu nie przewiduje żaden z przepisów wspólnotowych. Z kolei, jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, posiadanie przez producenta rolnego tytułu prawnego do gruntu rolnego nie przesądza o przyznaniu płatności obszarowych z tego tytułu, ale także brak tytułu prawnego do nieruchomości nie może automatycznie wyłączać rolnika z systemu pomocy.
WSA zauważył, że swobodę decydowania o sposobie prowadzenia działalności na gruncie rolnym miała I.O., a wszelkie próby uzurpowania sobie tego uprawnienia przez J.Ż. spotykały się z reakcją ze strony skarżącej, bądź to w formie pism wzywających do zaniechania naruszeń, wdrażania postępowań karnych, bądź odtwarzania granic działki 129 oraz usuwania bezprawnych upraw przez I.O., co wynika zarówno z pisma I.O. z dnia 21 kwietnia 2007 r. (karta 64) oraz pisma z dnia 27 marca 2009 r. (karta 127) wraz z załącznikiem – wnioskiem dowodowym J.Ż. złożonym w sprawie karnej. Tak więc, jeśli nawet J.Ż. podejmował decyzje co do zasiewów spornych działek, to czynił to z jednej strony wbrew jasno wyrażonej i wiadomej mu woli właścicieli nieruchomości, z drugiej skutki jego poczynań były usuwane przez samych właścicieli, którym prawo takie służy na mocy art. 343 § 2 k.c.
Reasumując, Sąd I instancji stwierdził, że z akt sprawy nie wynika, aby J.Ż. wykazał, że miał możliwość władania spornymi działkami, a zatem aby był ich posiadaczem zależnym. W aktach sprawy znajduje się natomiast cały szereg dokumentów, z których wynika, że właścicielka nieruchomości – I.O. - nie wyraziła zgody na korzystanie z nieruchomości przez J.Ż. i żądała zaprzestania naruszeń jej prawa własności. W szczególności na karcie 20 znajduje się pismo H. i I. O. z dnia 10 czerwca 2005 r., w którym informują K.Ż. (syna J.Ż.) o nabyciu działek 129 i 144 i wzywają do zaprzestania zacierania granic i przywrócenia zatartych granic pomiędzy działkami 129 i 121/1 i 121/2 według dokumentacji geodezyjnej oraz o tym, że nie wyrażają zgody na jakiekolwiek użytkowanie ich działki, na karcie 29 znajduje się pismo z dnia 21 listopada 2006 r., którym informują J.Ż. o fakcie nabycia przez nie działki nr 129 oraz o tym, że nie wyrażają zgody na jakiekolwiek użytkowanie ich działki. Kolejne pismo w sprawie zakazu użytkowania działek 129, 144 i 1191 zostało do J.Ż. i jego syna K.Ż. wystosowane 30 czerwca 2007 r. (karta 71).
W kontekście powyższych okoliczności, WSA nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że pozostają one bez wpływu na ocenę uprawnień do uzyskania płatności bezpośrednich za 2006 r., zwłaszcza, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. w wyroku dnia 7 maja 2010 r., sygn. akt III SA/Wr 144/10 podniósł, iż organy administracyjne winny zastanowić się nad uwzględnieniem wyroków skazujących J.Ż. za bezprawne działania związane z korzystaniem z działki I.O. Wobec powyższego WSA uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 6 i art. 7 k.p.a. z powodu nieuwzględnienia lub pominięcia stanu prawnego i faktycznego łączącego skarżącą z gruntami rolnymi, do których ubiega się o płatności w 2006 roku oraz pominięcia stanu prawnego wynikającego z wyroku Sądu Rejonowego w K. o sygnaturze akt VI W 272/07 z dnia 19 lutego 2007 r. Organ winien bowiem rozważyć kwestie faktycznego użytkowania spornej działki Nr 129 w aspekcie spełnienia prawa przez I.O. do przyznania płatności bezpośrednich za 2006 r.
Zdaniem WSA, ocena zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego została przeprowadzona wadliwie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji do otrzymania dopłat za 2006 r.
Sąd I instancji zauważył przy tym, że zarzuty skarżącej w zakresie pomijania przez organy zapisów wynikających z protokołu kontroli na miejscu, jak i matematyczne wyliczenia powierzchni działek rolnych kwalifikujących się do płatności bezpośrednich za 2006 r. dokonane przez skarżącą w piśmie z dnia 6 lutego 2014 r. nie znajdują uzasadnienia. Obliczenia te nie uwzględniają uwag inspektora kontroli zawartych w protokole kontroli na miejscu, w których jednoznacznie wskazano powierzchnie i rodzaje upraw warunkujących przyznanie dopłat bezpośrednich za 2006 r. WSA zauważył również należy, iż poz. 82 i 83 protokołu kontroli na miejscu były jedynie omówieniem stwierdzonych powierzchni upraw i nie determinowały rozstrzygnięcia w sprawie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C., zaskarżając ten wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.) skarżący organ zarzucił:
- - naruszenie normy prawa materialnego, w zakresie: art. 2 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich w zakresie określenia osób uprawnionych w zakresie wspólnotowej polityki rolnej wspierania dochodów rolników na rzecz podmiotów, które faktycznie użytkowały grunty rolne;
- - naruszenie normy prawa procesowego w zakresie normy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż organ nie dokonał pełnego i obiektywnego zgromadzenia materiału dowodowego oraz pełnej oceny w zakresie rozpoznawanej sprawy.
W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości.
I.O. nie skorzystała z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie została oparta na uzasadnionych podstawach i w związku z tym podlega oddaleniu.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Ponadto należy podkreślić, że skarga kasacyjna jest środkiem prawnym wysoce sformalizowanym, co oznacza, że aby mogła być rozpoznana, musi dopowiadać wymogom prawnym określonym art. 176 p.p.s.a., tj. czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pism w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia, ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczeniem podstaw kasacyjnych i ich uzasadnieniem, a także wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.
Przez wskazanie podstaw kasacyjnych należy rozumieć określone ustawowo uchybienia, które mogą być przedmiotem formułowania zarzutów przez skarżącego pod adresem wyroku sądu I instancji, które prowadzić mają do uchylenia albo zmiany zaskarżonego wyroku. Mogą one dotyczyć zarówno tych przepisów, które Sąd I instancji wskazał, jako przepisy mające zastosowanie w toku rozpatrywania sprawy, jak i tych, które zdaniem strony powinny mieć w toku postępowania zastosowanie, mimo że zostały przez sąd pominięte. Z treści art. 174 p.p.s.a. wynikają dwie odrębne podstawy kasacyjne, tj. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Ocenę - postawionego jako drugiego w skardze kasacyjnej - zarzutu, opartego na podstawie określonej w pkt 2 art. 174 p.p.s.a. i do którego odnieść należy się w pierwszej kolejności, poprzedzić trzeba koniecznym w rozpatrywanej sprawie wyjaśnieniem, że o skuteczności tego rodzaju zarzutów nie decyduje każde uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc, nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy.
Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny.
W punkcie wyjścia podkreślenia wymaga także, że omawiany zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przepisów postępowania w istocie nie odnosi się do postępowania Sądu I instancji. Autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. dopatrując się go w niedokonaniu pełnego i obiektywnego zgromadzenia materiału dowodowego. Tymczasem pamiętać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i miedzy tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym kontrola sprawowana jest pod względem legalności. Formułując zarzuty w zakresie uchybienia przepisom postępowania skarżący kasacyjnie powinien wskazać te przepisy, które wojewódzki sąd administracyjny zobowiązany jest zastosować rozpatrując sprawę.
Wynika to z faktu, że podstawą skutecznego zarzutu w tym zakresie mogą być jedynie takie naruszenia, które mogły by mieć wpływ na wynik sprawy. Z judykatury dotyczącej tego zagadnienia wynika, że zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" zawarty w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy uchybieniem, a wynikiem sprawy sądowoadministracyjnej wynikać może jedynie z uchybienia tym przepisom, które sąd administracyjny był zobowiązany zastosować. Sprawowanie wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej powoduje bowiem, że sądy administracyjne zobowiązane są stosować przepisy regulujące tok ich procedowania w sprawie sądowoadministracyjnej.
Sąd nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań, pytań takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. Tym niemniej to nie wojewódzki sąd administracyjny stosuje te przepisy, lecz posługuje się nimi jedynie, jako matrycą porównawczą, w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym.
Zatem uchybienie przez Sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd I instancji przepisom p.p.s.a. Oznacza to, że procedując wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a., lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom. W konsekwencji Sąd nie może aktywnie sam podejmować czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego. Sąd administracyjny nie jest zobowiązany, jak oczekuje tego strona skarżąca kasacyjnie do czynienia własnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, bowiem zastępowałby w tym zakresie organ i postępowanie sądowoadministracyjne kwalifikowałoby się jako rodzaj trzeciej instancji w tym postępowaniu, co z punktu widzenia zakresu kognicji sądów administracyjnych jest niedopuszczalne. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych co do zasady maja jedynie charakter kasacyjny.
Stąd też Sąd kontroluje jedynie, czy to organy administracji publicznej prowadząc postępowanie uczyniły zadość przepisom prawa wyznaczającym zasady ich procedowania. Wobec tak sformułowanych zarzutów, tj. wskazania na niedokonanie przez Sąd "pełnego i obiektywnego zgromadzenia materiału dowodowego oraz pełnej oceny w zakresie rozpoznawanej sprawy" stwierdzić należy, że wbrew wymogowi wynikającemu z art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a., są one pozbawione podstaw prawnych.
W rozpatrywanej sprawie podstawą prawną uchylenia zaskarżonej decyzji był przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., na mocy którego Sąd I instancji uznał, że została ona wydana z naruszeniem prawa materialnego i prawa procesowego, a mianowicie art. 2 ust. 1 ustawy o płatnościach oraz art. 7, art. 78, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że ocena materiału dowodowego została przeprowadzona w sposób wadliwy i niewystarczający, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W sytuacji gdy I.O. i J.Ż. złożyli konkurujące ze sobą wnioski o przyznanie płatności co do tej samej działki (działka nr 129), obowiązkiem organu było wnikliwe przeprowadzenie postępowania, dopuszczenie dowodu z wszelkich dokumentów, które znajdują się w aktach sprawy i dokonanie ich oceny. Powinien więc ocenić między innymi pismo H. i I.O. z dnia 10 czerwca 2005 r., w którym wzywają K.Ż. (syna J.Ż.) do zaprzestania zacierania granic i przywrócenia zatartych granic pomiędzy działkami nr 129, 121/1 i 121/2 według dokumentacji geodezyjnej oraz stwierdzają, że nie wyrażają zgody na jakiekolwiek użytkowanie ich działek (w tym działki nr 129).
Ponadto, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji, organ powinien dokonać analizy pisma z dnia 21 listopada 2006 r. w którym I.O. informuje J.Ż. o fakcie nabycia działki nr 129 oraz po raz kolejny nie wyraża zgody na jakiekolwiek jej użytkowanie. Naczelny Sąd Administracyjny podziela również stanowisko Sądu I instancji, że na ocenę uprawnień do uzyskania płatności mógł mieć wpływ także wyrok Sądu Rejonowego w K., w którym to wyroku Sąd ten uznał J.Ż. winnym między innymi tego, że na działce nr 129, na nienależącym do niego gruncie niszczył trawę przez jej zaorywanie na szkodę H.O.
Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego - art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm,)., należy stwierdzić, że brak jest podstaw do jego uwzględnienia.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego sposób sformułowania tego zarzutu i jego uzasadnienie budzi istotne zastrzeżenia w świetle art. 174 pkt 1 p.p.s.a. i powoduje trudności w merytorycznym ustosunkowaniu się do niego. Zważyć bowiem trzeba, że uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź, jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego w konkretnym stanie faktycznym powinien być zastosowany.
W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie nie wskazał, czy zarzut naruszenia prawa materialnego polega na błędnej wykładni, czy na niewłaściwym zastosowaniu przepisu. Autor skargi kasacyjnej nie wytłumaczył, na czym jego zdaniem polega uchybienie Sądu w zakresie zarzucanego przepisu. Ograniczył się jedynie do przytoczenia treści art. 2 ust. 1 ustawy o płatnościach, przedstawienia stanu faktycznego oraz zacytowaniu obszernych fragmentów zaskarżonej decyzji. Następnie przeprowadził rozważania na temat dobrej i złej wiary posiadacza użytkującego działki oraz tytułu własności gruntów wskazanych we wniosku. Z rozważań tych nie wynika jednak, jaką postać naruszenia tego przepisu, zarzuca Sądowi I instancji.
Również ze sposobu uzasadnienia tego zarzutu nie wynika stanowisko kasatora, jak ten przepis jest przez niego rozumiany oraz jaka powinna być jego interpretacja w przyjętym stanie faktycznym. Ogólne sformułowania, którymi skarżący kasacyjnie uzasadnia zarzut prawa materialnego i brak odniesienia do rozpoznawanej sprawy, uniemożliwiają odczytanie intencji, które przyświecały wnoszącemu skargę kasacyjną.
Mając na względzie powyższe skonstatować trzeba, że brak wskazania konkretnej postaci naruszenia przepisów prawa materialnego oraz brak przedstawienia właściwego uzasadnienia dla zarzutu prawa materialnego, ze wskazaniem na konkretne błędy Sądu I instancji w zakresie wadliwej wykładni lub niewłaściwego zastosowania prawa, nie pozwala na dokonanie oceny legalności zaskarżonego orzeczenia w świetle tego zarzutu. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do domyślania się intencji autora skargi kasacyjnej i precyzowania zarzutów za kasatora.
Sąd kasacyjny nie może też zarzutów uściślać bądź w inny sposób ich korygować. Skarga kasacyjna winna być tak zredagowana, żeby nie stwarzała żadnych wątpliwości, a intencje strony winny być wyartykułowane w sposób jednoznaczny (por. postanowienie NSA z dnia 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1491/11, LEX nr 1069025). W skardze kasacyjnej należy sformułować w sposób jednoznaczny podstawy kasacyjne oraz umotywować je w taki sposób, aby poszczególne fragmenty uzasadnienia można było połączyć z poszczególnymi zarzutami (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2010 r., sygn. akt II FSK 229/09, LEX nr 596327 oraz wyrok NSA z dnia 19 lutego 2009 r., sygn. akt II FSK 97/08, LEX nr 521952).
W tym miejscu dodać też należy, że z uzasadniania skargi kasacyjnej zdaje się wynikać, że kasator poprzez zarzut prawa materialnego – art. 2 ust. 1 ustawy o płatnościach, próbuje zarzucić Sądowi I instancji, że nie dokonał właściwej oceny działania organu odnośnie ustalenia kto był posiadaczem spornej działki nr 129, a zatem, że nie przeprowadził postępowania dowodowego w sposób wyczerpujący. Należy stwierdzić, że takie postawienie zarzutu nie może być skuteczne. Utrwalone jest w judykaturze stanowisko, zgodnie z którym za pomocą zarzutów naruszenia prawa materialnego nie można zwalczać ustaleń w sferze faktycznej. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 414/08)
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.