Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2014 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w L (dalej: WSA w L lub Sąd I instancji) oddalił skargę S H (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora L Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor) z [...] października 2013 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym.
Zaskarżoną decyzją z dnia [..] października 2013 r. Dyrektor uchylił w całości decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B P (dalej: Kierownik) z dnia [..] sierpnia 2013 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że skarżący w wyniku przyznania płatności ONW podjął zobowiązania do prowadzenia działalności rolniczej przez okres 5 lat na następujących powierzchniach
- 1) nr 0429919/04 podjęte 12 kwietnia 2005 r. na powierzchnię równą 54,42 ha;
- 2) nr 0648300/04 podjęte w tym samym dniu na powierzchnię równą 39,32 ha;
- 3) nr 0650412/04 podjęte w 20 kwietnia 2005 r. na powierzchnię równą 0,51 ha.
S H składając wniosek o przyznanie płatności na rok 2004 oraz podpisując oświadczenia przejmującego posiadanie działek rolnych, zobowiązał się m.in. do prowadzenia działalności rolniczej na wszystkich działkach rolnych będących w jego posiadaniu i położonych na obszarze o niekorzystnych warunkach gospodarowania, przez okres 5 lat od dnia otrzymania pierwszej płatności ONW.
W międzyczasie kilkukrotnie dochodziło do zmiany posiadania działek, do których przyznano płatności oraz przejęcia zobowiązań z tym związanych.
Obowiązkiem organu I instancji było bezsporne ustalenie sposobu powstania i daty zobowiązań do prowadzenia działalności rolniczej na obszarach ONW w oparciu o teczki aktowe spraw producentów rolnych, od których S H przejął zobowiązanie. Dopiero po dokonaniu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i uzyskaniu pewności o wielkości zobowiązania podjętego przez stronę lub przejętych od osób trzecich oraz o faktycznej powierzchni zaprzestania działalności na terenach ONW można dokonać poprawnego wyliczenia środków nienależnie pobranych płatności.
Ponadto organ I instancji nie zbadał czy w sprawie zaistniały przesłanki wyłączające obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności.
WSA w L oddalając skargę na powyższą decyzję wyjaśnił, że przyczyną wszczęcia postępowania w celu ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności było domniemane niedopełnienie przez skarżącego podjętych zobowiązań do prowadzenia działalności rolniczej na obszarach ONW wskutek zaniechania prowadzenia produkcji rolnej na części działek objętych zobowiązaniami.
Stan faktyczny w badanej sprawie komplikuje fakt, że dochodziło w niej kilkukrotnie do przejęcia posiadania działek objętych różnymi zobowiązaniami (wynikającymi z różnych wniosków). Przejęcie posiadania działek skutkuje zasadniczo przejęciem uprawnień do płatności ONW od podmiotu zbywającego posiadanie, ale jednocześnie oznacza również przejęcie zobowiązań, które warunkowały przyznanie tych płatności.
Zaniechanie produkcji rolnej na działkach położonych na obszarach ONW w okresie objętym zobowiązaniem zasadniczo prowadzi do konieczności zwrotu płatności ONW w całości lub w części. Istotne dla badanej sprawy jest to, że rolnik zwraca część płatności ONW, która została przyznana do powierzchni działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW, na których zaniechał prowadzenia działalności rolniczej za cały okres jej pobierania, jeżeli łącza powierzchnia działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW, na których nadal jest prowadzona działalność rolnicza wynosi co najmniej 1 ha.
Kluczową dla sprawy kwestią było dokładne ustalenie, kiedy i w jaki sposób powstały zobowiązania skarżącego do prowadzenia produkcji rolnej na poszczególnych działkach położonych na obszarach ONW, z uwzględnieniem skutków przejęć działek od skarżącego przez innych rolników oraz przez skarżącego od innych rolników. Następnie należało precyzyjnie ustalić i wyjaśnić, kiedy i w jakim zakresie doszło do zaprzestania działalności, w szczególności z wykazaniem konkretnych działek. Wszystkie rozważania i ustalenia w tym zakresie powinny się znaleźć w uzasadnieniu decyzji, tak aby w szczególności strona była w pełni świadoma, dlaczego zastosowano wobec niej sankcję w postaci nałożenia obowiązku zwrotu płatności.
Nie jest możliwe dokonanie właściwych ustaleń w tym zakresie bez materiału dowodowego w postaci akt spraw producentów rolnych, od których skarżący przejął zobowiązania. Organ I instancji nie dokonał w tym zakresie szczegółowych ustaleń, brak jest również materiału dowodowego, który potwierdzałby końcowe wnioski organu w tym zakresie. W aktach znajdują się co prawda akta dotyczące producentów, od których skarżący przejął zobowiązania ONW, ale numeracja stron wskazuje jednoznacznie, że materiały te zostały dołączone do akt dopiero po wydaniu zaskarżonej decyzji.
Okoliczności powstania zobowiązań warunkujących przyznanie płatności ONW, ich przejęcia od innych rolników oraz zaprzestania ich realizacji są kluczowe z punktu widzenia nałożenia sankcji w postaci zwrot nienależnie pobranych płatności. Istotne braki w rozważaniach organu I instancji oraz w zgromadzonym przez ten organ materiale dowodowym musiały skutkować uchyleniem decyzji organu I instancji.
Poza tym Sąd zwrócił uwagę na brak analizy sprawy pod kątem zastosowania przesłanek zwalniających z obowiązku zwrotu płatności wskazanych w art. 49 ust. 4 rozporządzenia nr 2419/2001, które zostało uchylone i zastąpione przez rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE seria L, nr 141, s. 18, ze zm.).
Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że odniósł się on do obydwu przesłanek z art. 73 rozporządzenia nr 796/2004. Rozważania organu w tym zakresie ograniczają się do ogólnikowego stwierdzenia, że wypłacone płatności nie wynikały z pomyłki Agencji, lecz z niedotrzymania zobowiązań wieloletnich ONW przez wnioskodawcę.
Wśród przyczyn niedotrzymania zobowiązań znalazły się również spory prawne dotyczące posiadania niektórych działek przez skarżącego, rozstrzygane orzeczeniami sądów powszechnych. W aktach sprawy znajdują się wprawdzie kopie stosownych orzeczeń sądów, jednakże są to same sentencje, bez uzasadnień. Z punktu widzenia oceny przesłanek egzoneracyjnych, a zwłaszcza oceny dobrej lub złej wiary skarżącego, celowa byłaby analiza uzasadnień tych wyroków, jeśli były sporządzone.
S H zaskarżył wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.
Zaskarżonemu wyrokowi strona zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez przyjęcie, że organ administracji działał prawidłowo w trybie art.138 § ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267), dalej: k.p.a., uchylając zaskarżoną decyzję, podczas gdy na podstawie zebranego w sprawie materiału - bez dalszego wyjaśniania sprawy przez organ pierwszej instancji - możliwe jest ostateczne rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów strona przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem zostały spełnione warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.
Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na jego błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów procesowych, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna S H oparta została na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Strona zarzuciła skarżonemu wyrokowi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., które polegało na tym, że zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający dla organów, by wydać decyzję merytoryczną, a nie kasacyjną. Ponieważ stan faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony, to akceptowanie przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia uchylającego dotychczasowe orzeczenie organu I instancji i przekazanie, po raz kolejny, sprawy do ponownego rozpatrzenia jest działaniem pozostającym w sprzeczności z przepisami prawa, tym samym wyrok Sądu I instancji oddalający skargę narusza prawo.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, zatem nie mogła prowadzić do uchylenia skażonego wyroku. W ocenie NSA skarga jest merytorycznie nietrafna, a dodatkowo wadliwa formalnie. Wprawdzie jej wada formalna nie mogła być podstawą do jej odrzucenia, jednak zauważyć należy, że nie spełnia ona wymogów poprawnego zbudowania zarzutu kasacyjnego. Zarzut ma wskazywać na właściwe przepisy naruszone przez Sąd I instancji, stosowane podczas kontroli sądowej, zatem art. 145 lub 151 p.p.s.a. W zależności od przepisu przyjętego za podstawę zarzutu należy przedstawić argumentację uzasadniającą istnienie podnoszonego naruszenia.
Skarga kasacyjna S H nie spełnia tak określonych warunków, jednak w uzasadnieniu strona stwierdza, że skarżony wyrok jest błędny, bo pozostawia w obrocie prawnym decyzję kasacyjną, która nie powinna być wydana w stanie faktycznym sprawy rozstrzyganej przez organ. To stanowisko pozwala przyjąć, że pomimo wadliwego zbudowania zarzutu, Sąd II instancji może dokonać merytorycznej oceny skarżonego wyroku. Dopuszczalność takiego działania Sądu II instancji wynika z treści uchwały NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1.
Odnosząc się do merytorycznej strony rozpoznawanego zarzutu stwierdzić należy, że nie znajduje on prawnego uzasadnienia. Zgodzić należy się z twierdzeniami uzasadnienia skargi kasacyjnej, że istotą instancyjnego orzekania administracyjnego jest rozstrzyganie sprawy co do meritum, a nie orzekanie kasacyjne. Zważyć jednak trzeba, że merytoryczne działanie organu drugiej instancji jest możliwe zawsze wtedy, gdy stan faktyczny został wyjaśniony i jest bezsporny, a pojawia się rozbieżność co do stosowania prawa materialnego, albo dlatego że stan faktyczny sprawy nie został w pełni ustalony, ale organ odwoławczy może uzupełnić jego istotne elementy w dodatkowym (zleconym) postępowaniu dowodowym. Inaczej musi wyglądać ta sytuacja, gdy organ pierwszej instancji nie wyjaśnia i nie ustala istotnych dla sprawy faktów. W takich przypadkach przejmowanie przez instancję odwoławczą ciężaru załatwiania sprawy, w tym prowadzenia postępowania dowodowego byłoby nieuzasadnione.
Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie objętej skargą kasacyjną. Trafnie zauważył Sąd I instancji, akceptując rozstrzygnięcie kasacyjne Dyrektora Oddziału ARiMR, że w sprawie kontrolowanej przez ten organ nie zostały ustalone przed wydaniem decyzji istotne dla sprawy okoliczności oraz to, że poczynione ustalenia nie były ocenione pod kątem możliwości dochodzenia od skarżącego wypłaconych środków, ze względu na upływ czasu, który na gruncie przepisów unijnych ma znaczenie dla końcowego rozstrzygnięcia. Zdaniem NSA w takiej sprawie, w której organ pierwszej instancji nie dokonuje oceny sprawy z punktu widzenia takich przesłanek, organ II instancji nie może wypowiadać się w tym zakresie, jako pierwszy organ w sprawie, bowiem takie działanie prowadziłoby do ograniczenia instancyjnej kontroli tego typu rozstrzygnięcia. Okoliczność i możliwość "przedawnienia" możliwości ewentualnego zwrotu, to inna sprawa niż tylko zwrot nienależnie pobranych kwot, bowiem w obu tych sytuacjach ocenie prawnej muszą podlegać nieco inne przesłanki przewidziane przepisami prawa.
Sąd II instancji stoi na stanowisku, że w przypadku kontroli rozstrzygnięć kasacyjnych sądy pierwszoinstancyjne powinny szczególnie wnikliwie badać podstawy takiego orzekania i działać na rzecz procesu, jednak nie można tracić z pola widzenia faktu, że orzeczenia organów mają odpowiadać prawu, zatem to przepisy konkretnych ustaw lub innych aktów mogą modyfikować to ogólne, modelowe założenie. Strona niezadowolona z braku merytorycznego orzekania i przedłużania załatwienia sprawy przez organy może wykorzystać prawem przewidziane środki związane z opieszałością załatwienia sprawy. Nie zawsze ten efekt osiągnie, kwestionując oddalenie skargi, a więc w rozpoznawanym przypadku skarżąc decyzję kasacyjną.
Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak sentencji.