Uzasadnienie
Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 2 października 2007 r., sygn. akt I SA/Bd 573/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. oddalił skargę T. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych.
Sąd pierwszej instancji przedstawiając w uzasadnieniu orzeczenia stan sprawy podał, że w dniu [...] maja 2006 r. T. M. złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006. W dniu [...] sierpnia 2006r. w gospodarstwie rolnym wnioskodawcy przeprowadzona została kontrola na miejscu, która wykazała, że w stosunku do działki rolnej OO, którą producent zadeklarował do płatności jako ugór, nie są spełnione wymagania dobrej kultury rolnej, zgodnej z wymogami ochrony środowiska.
W związku z powyższym, decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G., działając na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.), dalej: ustawa o płatnościach bezpośrednich, art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a., art. 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. Urz.
UE Nr L 270 z 21.10.2003 r., s. 1 ze zm.), dalej: rozporządzenie nr 1782/2003, w związku z art. 66 ust. 1 rozporządzenia Komisji nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych schematów w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE Nr L 141 z 30.04.2004 r., str. 18 ze zm.), dalej: rozporządzenie nr 796/2004, przyznał T. M. płatność bezpośrednią do gruntów rolnych w łącznej kwocie 324.885,52 zł (Jednolita Płatność obszarowa – kwota 155.689,72 zł; Uzupełniająca Płatność Obszarowa – kwota 169.195,80 zł). W uzasadnieniu decyzji Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w G. wyjaśnił, że kwota płatności podstawowej, wobec stwierdzonego niedotrzymania wymagań dobrej kultury rolnej na działce o identyfikatorze OO, została pomniejszona o naliczoną sankcję w wysokości 10.048,01 zł.
W odwołaniu od tej decyzji T. M. (nazywany dalej również skarżącym) nie zgodził się z ustaleniami przyjętymi przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G. odnośnie do niedotrzymania na działce rolnej o identyfikatorze OO wymagań w zakresie dobrej kultury rolnej. Skarżący wyjaśnił, że cała powierzchnia działki ewidencyjnej wynosi 3,50 ha, natomiast do dopłat zgłoszony został obszar 0,47 ha, ponieważ tylko na tej powierzchni, w ocenie skarżącego, wskazane powyżej wymagania dotyczące ochrony środowiska mogły zostać dotrzymane.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w T., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 5a ust. 4 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 264 ze zm.), dalej: ustawa o ARiMR, art. 2 i art. 3 ustawy płatnościach bezpośrednich oraz art. 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1782/2003, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G. z dnia [...] lutego 2007 r.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej (Dz. U. Nr 65, poz. 600 ze zm.) uznaje się, że grunt orny był ugorowany, jeżeli podlegał co najmniej raz w roku w terminie do dnia 15 lipca koszeniu lub innym zabiegom uprawowym zapobiegającym występowaniu i rozprzestrzenianiu się chwastów. Organ podkreślił, że w przypadku niestosowania się do wymogów podstawowych w zakresie zarządzania lub zasad dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska, zmniejsza się lub anuluje całkowitą kwotę płatności bezpośrednich, które mają zostać przyznane w tym roku kalendarzowym, w którym doszło do wystąpienia niezgodności. Zdaniem organu odwoławczego, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym również fotograficzny, pozwalał stwierdzić, że na działce rolnej OO warunek utrzymania dobrej kultury rolnej, zgodnej z wymogami ochrony środowiska, nie został przez skarżącego spełniony.
Wynikało to z faktu, że skarżący nie dokonał obowiązkowego koszenia lub innych zabiegów uprawowych opisanych w wyżej wymienionym rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w T. zauważył, że co prawda do otrzymania płatności skarżący zgłosił jedynie 0,47 ha ugoru, natomiast stwierdzona na miejscu powierzchnia ugoru wynosiła 0,90 ha, nie mniej jednak nie zmieniało to faktu, iż kontrolujący stwierdził powyższe naruszenie obowiązków na całej powierzchni, w której zawierała się również powierzchnia zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. T. M. wniósł o uchylenie decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w T. oraz Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G. jako wydanych z naruszeniem prawa. Skarżący wyjaśnił, że powierzchnia działki zgłoszona do dopłat była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej (była zaorana). Zarzucił organowi, że nie miał możliwości odniesienia się do ustaleń kontrolnych, które w jego opinii, są niezgodne ze stanem faktycznym. Ponadto, zdaniem skarżącego, na zdjęciu ukazującym sporny fragment działki rolnej mogła znajdować się zupełnie inna nieruchomość.
Oddalając powyższą skargę T. M., Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że spór zaistniały między skarżącym a orzekającymi w jego sprawie organami sprowadzał się do rozstrzygnięcia, czy zasadnie została zmniejszona przysługująca skarżącemu Jednolita Płatność Obszarowa i Uzupełniająca Płatność Obszarowa o 3% wskutek stwierdzonego nieutrzymywania we właściwej kulturze rolnej zgłoszonej do płatności ugorowanej części działki o symbolu OO o powierzchni 0,47 ha
Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich utrzymanie gruntów rolnych w dobrej kulturze stanowi jedną z przesłanek warunkujących przyznanie stosownych dopłat. W rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej, określone zostały szczegółowe warunki, jakim winny być poddawane grunty rolne zgłaszane do dopłat, aby można było uznać, że są utrzymywane w dobrej kulturze rolnej. W odniesieniu do gruntów ugorowanych, zgodnie z § 2 tegoż rozporządzenia, wprowadzono wymóg koszenia minimum raz w roku, do dnia 15 lipca lub poddawania innym zabiegom uniemożliwiającym występowanie i rozprzestrzenianie się chwastów. Konsekwencją stwierdzenia przez organy uprawnione, że zgłoszony do dopłat cały obszar gruntów rolnych, bądź jego część nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, jest zmniejszenie przysługujących rolnikowi dopłat od całego zgłoszonego obszaru.
Jak zauważył Sąd, z materiałów sprawy wynika, że fakt utrzymywania spornej działki w niewłaściwej kulturze rolnej został stwierdzony w toku kontroli przeprowadzonej metodą "foto" w dniu [...] sierpnia 2006 r. Z akt sprawy wynikało również, że skarżący po otrzymaniu protokołu kontroli nie zgłosił do organu żadnych zastrzeżeń, a ponadto, mimo zawiadomienia, nie zapoznał się i nie wypowiedział przed wydaniem decyzji pierwszej instancji na temat zgromadzonego materiału dowodowego. Również w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, kwestionując ustalenia kontroli, skarżący nie wykazał żadnej inicjatywy dowodowej. Według Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, orzekające w sprawie organy - w zakresie wystarczającym dla potrzeb prawidłowego rozpatrzenia sprawy - zebrały materiał dowodowy, który następnie bez przekroczenia ustawowych granic poddały rzetelnej analizie i ocenie, wyciągając logicznie poprawne i merytorycznie uzasadnione wnioski.
Całkowita bezczynność dowodowa skarżącego, któremu w toku postępowania administracyjnego zapewniono możliwość czynnego udziału, a także brak jakichkolwiek okoliczności, które mogłyby wskazywać na nieprawidłowość kontroli przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2006 r., stworzyły w pełni uzasadnioną podstawę do stwierdzenia, że dokonana przez organ ocena zgromadzonego materiału dowodowego nie była oceną dowolną. Zdaniem sądu pierwszej instancji, powyższa okoliczność sprawia, że brak było w kontrolowanej sprawie podstaw do stwierdzenia, iż wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania, a zwłaszcza art. 7, art. 77 §1 i art. 80 k.p.a.
W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, T. M. zaskarżył w całości powyższy wyrok, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił, stosownie do art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez Sąd dowodu uzupełniającego z dokumentu – zdjęcia fotograficznego spornej działki rolnej, która została określona przez organ wydający decyzję jako niespełniająca wymagań do przyznania płatności bezpośrednich. Powyższe uchybienie skutkowało niepodjęciem czynności niezbędnej do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wyjaśnił, że w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie formułując tego wyraźnie, zwrócił jednak uwagę na nierzetelność dowodu z dokumentacji zdjęciowej i zaznaczył, iż spornych zdjęć nie widział. Składając w treści skargi oraz w jej uzupełnieniu wniosek o powołanie świadka, skarżący, mając na uwadze, że ten rodzaj dowodu nie podlega przeprowadzeniu przez sąd chciał "wzmocnić swoje żądanie" w zakresie dopuszczenia dowodu z dokumentacji zdjęciowej. Według wnoszącego skargę kasacyjną, określenie zawarte w przepisie art. 106 § 3 p.p.s.a., odnoszące się do dowodów uzupełniających z dokumentów dotyczy dowodów istotnych i nie ma znaczenia, że dane dowody zostały uznane w toku postępowania za zawarte w materiale dowodowym.
Skarżący wskazał, że sporne zdjęcie stanowiłoby podstawę żądania uchylenia wyroku sądu pierwszej instancji z uwagi na to, że część działki o identyfikatorze OO nie była objęta materiałem zdjęciowym, o czym przekonał się otrzymując zebrany w sprawie materiał fotograficzny.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w T. wniósł o jej oddalenie. Podał, że złożona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, albowiem Sądowi pierwszej instancji nie można zasadnie zarzucić naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. wskutek nieprzeprowadzenia dowodu z dokumentu, który, co podkreślił, stanowił materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy. W kontrolowanym postępowaniu nie doszło też do naruszenia prawa procesowego, które mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
W ramach złożonej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej jej autor ograniczył się do sformułowania pod adresem zaskarżonego wyroku zarzutu odnoszącego się jedynie do drugiej z wymienionych wyżej podstaw - naruszenia prawa procesowego – a mianowicie art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez sąd pierwszej instancji dowodu z dokumentu (zdjęcia fotograficznego).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższy zarzut jest nieusprawiedliwiony.
Badając prawidłowość przeprowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny postępowania sądowego w kontekście stawianego w skardze kasacyjnej zarzutu, wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W przeciwieństwie do organów administracji publicznej, sąd administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego przeprowadzania ustaleń faktycznych w sprawie. Uzupełniający dowód z dokumentów, w ramach instytucji uregulowanej w art. 106 § 3 p.p.s.a., może być jednak wyjątkowo dopuszczony, gdy jest to niezbędne dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu.
Z konstrukcji przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. wynika, że dowód uzupełniający z dokumentów może zostać przeprowadzony przez sąd zarówno z urzędu, jak i na wniosek. Spełnione jednocześnie zostać muszą jednak łącznie dwa warunki: 1) niezbędności wyjaśnienia wątpliwości, które mają charakter istotny 2) niespowodowania przedłużenia postępowania sądowego.
W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym nie był zgłaszany wniosek o przeprowadzenie dowodu z dokumentu. Powyższa okoliczność nie jest kwestionowana przez skarżącego. Co prawda twierdzi on, że zwrócił się z "zastrzeżeniem w zakresie rzetelności dowodu z dokumentacji zdjęciowej" (s. 2 skargi kasacyjnej), to jednak sam przyznaje, iż sposób sformułowania tego żądania nie pozwalał na przyjęcie, że był to wniosek, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a.
Sądowi administracyjnemu mógłby być postawiony zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. pomimo, że z wnioskiem o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów nie wystąpiła w postępowaniu żadna ze stron. Zarzut byłby uzasadniony jednakże tylko wtedy, gdyby zostało ustalone, że pomimo zachodzących wątpliwościach w sprawie, sąd administracyjny nie zdecydował o przeprowadzeniu dowodu z dokumentu, chociaż powinien i mógł to zrobić, w świetle przesłanek powołanego przepisu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie sposób mówić o naruszeniu przez sąd pierwszej instancji art. 106 § 3 p.p.s.a., skoro wniosek o przeprowadzenie dowodu nie został zgłoszony, jak i żadna z podstaw dopuszczających uzupełniające przeprowadzenie postępowania dowodowego z urzędu przez sąd nie wystąpiła. Badając prawidłowość zaskarżonej decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w T., Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się żadnego z wytkniętych przez skarżącego uchybień. Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie przyjął, że nie budziła wątpliwości ani prawidłowość zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego, ani procedura, według której, wydane zostało rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania skarżącemu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w pomniejszonej wysokości.
Przy rozstrzyganiu kwestii zasadności postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. należy ponadto zwrócić uwagę na okoliczność odnoszącą się do charakteru prawnego dowodu, o który skarżącemu chodzi. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, skarżący za wadliwe działanie Sądu uznaje nieprzeprowadzenie dowodu uzupełniającego ze zdjęcia działki o identyfikatorze OO. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela pogląd wyrażony w piśmiennictwie, że fotografia należy do dowodów o charakterze wizualnym, które utrwalają określony przedmiot, zdarzenie lub stan (por. K. Piasecki (red.), Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, Warszawa 2007, komentarz do art. 308, teza 1). Materiały fotograficzne nie są natomiast dokumentami, czyli przedmiotami pokrytymi pismem w celu utrwalenia myśli i nie mogą być traktowane na równi z nimi. Z tego też względu nie mogą dopuszczone w postępowaniu sądowoadministracyjnym na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze i stwierdzając, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.