Uzasadnienie
Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 620/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę F. W. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] wydaną w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008.
Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.
F. W. w dniu [...] maja 2008 r. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w J. wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2008. Kierownik BP ARiMR w J. decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. przyznał wnioskodawcy płatności do gruntów rolnych na rok 2008 r. w wysokości 109.761,65 zł, w tym jednolitą płatność obszarową w wysokości 54 829,10 zł, uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych, w kwocie 694,85 zł, uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych w wysokości 54 237,70 zł.
Następnie decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. o przyznaniu płatności na rok 2008. Po rozpatrzeniu odwołania Prezes ARiMR decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję.
Organ uznał, że decyzja przyznająca płatności skarżącemu została wydana z rażącym naruszeniem § 5 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2008 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybów przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r., Nr 44, poz. 265 ze zm. - powoływane dalej jako rozporządzenie z dnia 14 marca 2008 r.).
Zdaniem organu, warunkiem otrzymania powyższej płatności jest przyznanie płatności do trwałych łąk i pastwisk lub traw na gruntach ornych w kampanii 2006 r. Skarżący nie otrzymał zaś płatności do trwałych łąk i pastwisk w kampanii 2006, bowiem Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w J. decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. odmówił mu przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2006 r. Na skutek wniesionego odwołania Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Rz. decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. utrzymał wspomnianą decyzję w mocy.
Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. prawomocnym wyrokiem z dnia 7 września 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 610/11 orzekł o uchyleniu decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. Sąd stwierdził, że nieuprawnione było stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. w całości, tj. również w zakresie niespornych płatności. Sąd stwierdził jednocześnie, że przyznanie skarżącemu przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w J. decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. "płatności zwierzęcej" do powierzchni 142,90 ha należy jednak uznać za rażące naruszenie § 5 rozporządzenia z dnia 14 marca 2008 r., bowiem Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w J. wydając przedmiotową decyzję nieprawidłowo ustalił, że skarżącemu została przyznana uzupełniająca płatność do powierzchni trwałych użytków zielonych i traw na gruntach rolnych za rok 2006, gdy tymczasem przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006 odmówiono skarżącemu na mocy decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r., którą - decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. - Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Rz. utrzymał w mocy.
Ponownie rozpoznając sprawę Prezes ARiMR decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika BP ARiMR z dnia [...] lutego 2009 r. przyznającej jednolitą płatność obszarową oraz uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych i w tym zakresie odmówił stwierdzenia nieważności. W pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Organ wskazał, że skarżący nie spełnił przesłanki z § 5 rozporządzenia z dnia 14 marca 2008 r. Jednocześnie stwierdził, że pozostawienie w obrocie prawnym decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. w części dotyczącej przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych na rok 2008 byłoby niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.
W skardze do Sądu I instancji F. W. podnosił, że przyznanie mu "płatności zwierzęcej" decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nie stanowiło rażącego naruszenia prawa. Dodał także, iż zgodnie z wymogami zawartymi 6 ust. 1 rozporządzenia z dnia 14 marca 2008 r., spełniał warunki do przyznania "płatności zwierzęcej" za rok 2008, gdyż posiadał zwierzęta zgłoszone do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych zgodnie z systemem identyfikacji i rejestracji zwierząt.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę F. W. przyjął argumentację prawną zawartą w prawomocnym wyroku tego Sądu z dnia 7 września 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 610/11 wskazując, że decyzja z dnia [...] lutego 2009 r. była obarczona wadą rażącego naruszenia prawa. Płatność zwierzęca została bowiem skarżącemu przyznana pomimo, że nie wypełniał on przesłanki przewidzianej na gruncie § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 14 marca 2008 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybów przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
Skargą kasacyjną zaskarżono wspomniany wyrok w całości. Wniesiono o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wskazano, że jeżeli w ocenie NSA nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skarżący wnosi o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – powoływanej dalej jako p.p.s.a.) z uwagi na występujące naruszenia prawa materialnego.
Wnoszący skargę kasacyjną na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
- 1. Konstytucyjnej zasady równości wobec prawa wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz zasady niedyskryminacji w życiu gospodarczym wyrażonej w art. 32 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji, poprzez potraktowanie skarżącego nie na równi z rolnikami określonymi w § 5 ust. 1 i w § 6 ust. 1 rozporządzenia z 14 marca 2008 r., co jest sprzeczne z wyrażoną w art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP zasadą równości.
- 2. Przepisu art. 92 ust 1 Konstytucji RP w zw. z art. 8 ust. 2 i art. 2 Konstytucji w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 2 lit. a oraz art. 24c ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r., nr 170, poz. 1051 – powoływanej dalej jako ustawa o płatnościach) w zw. z § 5 ust. 1 i § 6 ust. 1 rozporządzenia z dnia 14 marca 2008 r. poprzez wydanie rozporządzenia nie odpowiadającego zawartemu w upoważnieniu ustawowym zakresowi - poprzez zawężenie kręgu osób uprawnionych do otrzymania płatności bez względu na sposób, w jaki jest wykorzystywany grunt rolny i charakter prowadzonej działalności rolniczej w dacie składania wniosku, co skutkowało przekroczeniem upoważnienia ustawowego i zmiany charakteru świadczenia z przedmiotowego na podmiotowy.
- 3. Prawa materialnego tj. art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach, poprzez jego niezastosowanie i stwierdzenie nieważności decyzji przyznającej skarżącemu płatność zwierzęcą, pomimo, iż skarżący spełniał warunki do przyznania płatności obszarowej, tym samym przysługiwała mu uzupełniająca płatność zwierzęca.
- 4. Przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, mające istotny wpływ na wynik sprawy (w rozumieniu art. 174 pkt. 2 p.p.s.a.), tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 - powoływanej dalej jako k.p.a.) poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w zakresie w jakim utrzymuje w mocy decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego w Rz. ARiMR tj. stwierdzającą nieważność decyzji przyznającej skarżącemu płatność obszarową do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatność zwierzęca) za rok 2008, w sytuacji gdy brak jest podstaw do przyjęcia, iż decyzja przyznająca płatność zwierzęcą została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres kontroli kasacyjnej. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w tej sprawie nie występują.
Na wstępie należy wskazać, że w rozpatrywanej sprawie został wydany prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 7 września 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 610/11, w którym Sąd ten dokonał prawnej analizy sprawy i zawarł stosowne wytyczne co do sposobu dalszego jej rozstrzygnięcia. Wytyczne te zostały przyjęte przez Prezesa ARiMR podczas wydawania zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2008 r., a także uwzględnione przez Sąd I instancji przy wydawaniu objętego skargą kasacyjną wyroku. Postępowanie takie znajduje uzasadnienie w treści art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Swoistość mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że obejmuje także inne sądy (w tym także Naczelny Sąd Administracyjny) i inne organy państwowe (w tym orzekające w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym w sprawie płatności dla rolników), które muszą brać pod uwagę nie tylko fakt istnienia, ale i treść prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego.
Podmioty te są faktem i treścią prawomocnego orzeczenia sądu związane, co implikuje w sposób bezwzględny wzięcie tego pod uwagę w wydawanych przez nie rozstrzygnięciach. Ratio legis art. 170 p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy. Podmioty, o których mowa w art. 170 p.p.s.a., bez wyjątku muszą przyjmować, że dana kwestia prawna w odniesieniu do danego podmiotu kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu (M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C. H. Beck 2011 s. 576-577, nb 3). Związanie sądu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie.
W związku z tym nie mogły zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzuty skargi kasacyjnej nakierowane w istocie na wykazanie wadliwości prawnej stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika BP ARiMR w J. z dnia [...] lutego 2009 r. w zakresie dotyczącym przyznania skarżącemu uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych, czyli tzw. "płatności zwierzęcej" za rok 2008. Kwestia ta została bowiem prawomocnie przesądzona we wspomnianym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 7 września 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 610/11.
W tym świetle należy stwierdzić, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051 ze zm.) rolnikowi przysługuje płatność bezpośrednia na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia płatnościami bezpośrednimi zgodnie z art. 143b ust. 5 zdanie drugie rozporządzenia 1782/2003, jeżeli:
- 1. posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku XX do rozporządzenia nr 1973/2004;
- 2. wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;
2a. przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;
- 3. został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.
Na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, przysługują płatności uzupełniające do powierzchni upraw: 1. chmielu;
- 2. roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych;
- 3. innych roślin – położonych na działkach rolnych objętych wnioskiem o przyznanie jednolitej płatności obszarowej.
Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 14 marca 2008 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego płatność zwierzęca w danym roku kalendarzowym przysługuje, jeżeli:
- 1. rolnik w okresie od [...] kwietnia 2005 r. do [...] marca 2006 r. był posiadaczem bydła lub owiec, lub kóz, lub koni, które w tym okresie były wpisane lub zostały przez tego rolnika zgłoszone do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych lub do rejestru koniowatych, o których mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt przez tego rolnika lub jego małżonka, także w przypadku gdy osoby te nie pozostawały w związku małżeńskim w tym okresie;
- 2. na podstawie wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych złożonego w 2006 r. rolnikowi przyznano płatność uzupełniającą do powierzchni trwałych użytków zielonych lub do powierzchni upraw traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych.
Dodatkowo na podstawie § 5 ust. 2 ww. rozporządzenia "płatność zwierzęca" przysługuje do powierzchni trwałych użytków zielonych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych na dany rok, nie większej jednak niż powierzchnia ustalona jako iloraz liczby zwierząt, o których mowa w ust. 1 pkt 1, przeliczonych na duże jednostki przeliczeniowe (DJP) i współczynnika 0,3 oraz nie większej niż powierzchnia trwałych użytków zielonych lub powierzchnia upraw traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych, do której została przyznana płatność określona w ust. 1 pkt 2 (czyli na podstawie wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych złożonego w 2006 r.).
W tym świetle należy stwierdzić, że "płatność zwierzęca" w danym roku kalendarzowym przysługuje, jeżeli na podstawie wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych złożonego w 2006 r. rolnikowi przyznano płatność uzupełniającą do powierzchni trwałych użytków zielonych lub do powierzchni upraw traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych. Tym samym przyznanie skarżącemu przez Kierownika BP ARiMR w J. decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. "płatności zwierzęcej" do powierzchni 142,90 ha stanowiło rażące naruszenie § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia z 14 marca 2008 r. w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Kierownik BP ARiMR w J. wydając powołaną decyzję nieprawidłowo bowiem ustalił, że skarżącemu została przyznana uzupełniająca płatność do powierzchni trwałych użytków zielonych lub do powierzchni upraw traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych za rok 2006, podczas gdy wniosek skarżącego o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006 został rozpatrzony odmownie decyzją Kierownika BP ARiMR w J. z dnia [...] kwietnia 2008 r. utrzymaną następnie w mocy decyzją Dyrektora P. OR ARiMR z dnia [...] czerwca 2008 r.
W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny - orzekając w specyficznych warunkach przewidzianych w art. 170 p.p.s.a., tj. związania materialno-prawnego prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego - nie mógł uwzględnić zarzutów naruszenia w zaskarżonym wyroku przepisów art. 32 ust. 1 i 2 (zasada równości, zakaz dyskryminacji) w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji (zasada bezpośredniego stosowania Konstytucji) poprzez potraktowanie skarżącego nie na równi z rolnikami określonymi w § 5 ust. 1 i w § 6 ust. 1 rozporządzenia z 14 marca 2008 r., a także zarzutu przekroczenia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi delegacji ustawowej przewidzianej art. 17 ust. 1 pkt 2 lit. a oraz art. 24c ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu orzekającemu w niniejszej sprawie znana jest treść uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 730/09 i zawartej w nim oceny prawnej dotyczącej relacji przepisów rozporządzania Ministra Rolnictwa z 13 marca 2007 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U z 2007 r., nr 46 poz. 309 ze zm.) z art. 32, 8 i 2, a także 92 ust. 1 Konstytucji RP.
Kwestia zastosowania przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2008 r. w kontekście rażącego naruszenia prawa została jednak wcześniej prawomocnie przesądzona i nie może ona podlegać odmiennej ocenie w późniejszym postępowaniu sądowym. Z tego samego względu nie mógł zostać również uwzględniony zarzut naruszenia art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa stosując się do wytycznych zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. nie naruszył przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co zostało prawidłowo ocenione przez Sąd I instancji i doprowadziło do oddalenia skargi F. W. W związku z tym nie mógł zostać uwzględniony zarzut naruszenia w zaskarżonym wyroku art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W tym stanie orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a., jak w sentencji wyroku.