Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 1750/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. M. na decyzję Głównego inspektora transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2013 r. w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie przejazdu po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu.
Sąd I instancji wskazał, że w dniu [...] listopada 2011 r. na autostradzie A4 węzeł Bielany Wrocławskie - węzeł Kleszczów, o godz. 18:45 inspektor Inspekcji Transportu Drogowego dokonał kontroli drogowej pojazdu marki Peugeot o numerze rejestracyjnym [...] wraz z przyczepą marki Sam o numerze rej. [...]. Pojazdem kierował skarżący – R. M. Dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego pojazdu przekraczała 3,5 t. Podczas kontroli stwierdzono brak urządzenia służącego do poboru opłat elektronicznych (jednostki pokładowej viaBox) oraz wykonywanie przejazdu po drodze krajowej wymienionej w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. Nr 80, poz. 433; dalej: rozporządzenie RM z dnia 22 marca 2011 r.), bez uiszczenia opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.; dalej: u.d.p.).
Skarżący w piśmie z dnia 7 grudnia 2011 r. złożył wyjaśnienia wskazując m. in., że dwukrotnie na stacji paliw próbował, bez powodzenia, nabyć urządzenie viaBox. Powodem braku możliwości nabycia urządzenia do poboru opłat był brak informacji o klasie emisji spalin w zagranicznym dowodzie rejestracyjnym nabytego i sprowadzonego pojazdu, którym się poruszał.
GITD decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 3.000 zł za wykonywanie przejazdu bez uiszczenia opłaty elektronicznej, zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. GITD, na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1980 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej: k.p.a.), art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1, art. 13k ust. 4 u.d.p. oraz zał. nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej, art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b, art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1265; dalej: u.t.d.), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. GITD uznał, że zgromadzony materiał dowodowy w sposób pełny odzwierciedla ustalony w sprawie stan faktyczny.
Odnosząc się do trudności skarżącego w zakresie zakupu urządzenia viaBox, stwierdził, że w takim przypadku skarżący nie powinien dokonywać przejazdu do odcinkach płatnych dróg krajowych, gdyż naraża się na odpowiedzialność administracyjną za naruszenie przepisów dotyczących obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. W zakresie złożonych wniosków dowodowych organ uznał, że nie mają one znaczenia dla rozpoznania sprawy. Za istotną w rozpatrywanej sprawie uznał jedynie okoliczność braku w pojeździe skarżącego urządzenia służącego do poboru ustalania opłaty elektronicznej.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wniósł R. M. Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).
WSA podzielił jednak stanowisko organu, że już brak zainstalowania w pojeździe urządzenia do poboru opłat elektronicznych w czasie wykonywania przejazdu po drogach wymienionych w załącznikach do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. skutkuje tym, że organ jest obowiązany do wymierzenia kierującemu pojazdem samochodowym kary pieniężnej, zgodnie z dyspozycją wyrażoną w art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. Sąd podzielił również ocenę GITD, że obowiązek posiadania urządzenia do poboru opłat elektronicznych jest obowiązkiem o charakterze bezwzględnym, gdyż ustawodawca nie przewidział żadnej możliwości odstąpienia od obowiązku nałożenia tej kary, przy czym z analizy wyjaśnień skarżącego Sąd wywiódł, że R. M. miał świadomość konieczności posiadania stosownego urządzenia do poboru opłat w systemie elektronicznym, gdyż dwukrotnie próbował go zakupić na stacjach benzynowych podczas przejazdu oraz wcześniej za pomocą serwisu internetowego.
Zdaniem Sądu, GITD dopuścił się jednak naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ wydając zaskarżoną decyzję nie dokonał bowiem wszechstronnej oceny wszystkich istotnych okoliczności, a w szczególności nie odniósł się do zarzutu skarżącego co do nałożenia kary wobec odmowy sprzedaży skarżącemu urządzenia viaBox w związku z brakiem niezbędnej informacji w dowodzie rejestracyjnym o klasie emisji spalin.
Zdaniem Sądu wyjaśnienie tej kwestii mogło mieć istotne znaczenia dla wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, bowiem przepis § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2011 r. w sprawie wnoszenia opłat elektronicznych i ich rozliczania oraz przekazywania opłat elektronicznych i kar pieniężnych na rachunek Krajowego Funduszu Drogowego (Dz. U. Nr 91, poz. 524; dalej: rozporządzenie Ml z dnia 30 kwietnia 2011 r.), w ustępie 3 wymienia, jakie elementy powinna zawierać umowa zawierana pomiędzy użytkownikiem drogi a pobierającym opłatę elektroniczną. Wśród tych elementów w punkcie 2 przepis ten wymienia m. in. oznaczenie klasy emisji spalin. Zdaniem Sądu, wobec takiego brzmienia przepisu, obowiązkiem organu było odniesienie tej regulacji prawnej do okoliczności, a w szczególności do zarzutu skarżącego, że brak informacji o emisji spalin uniemożliwił mu wykonanie obowiązku uiszczenia opłaty za przejazd płatnym odcinkiem drogi, a w konsekwencji nałożenia na skarżącego kary. Niewyjaśnienie tej kwestii spowodowało zasadnym przyjęcie, że GITD przeprowadził postępowanie w sprawie w sposób nierzetelny.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł GITD zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W., a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w bezpodstawnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ nie wyjaśnił istotnej dla sprawy okoliczności braku informacji o emisji spalin, co miało uniemożliwiać skarżącemu wykonanie obowiązku uiszczenia opłaty, podczas gdy sankcję za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd po drogach krajowych ustawodawca wiąże z obiektywnym stwierdzeniem, że podmiot wykonywał przewóz po płatnej drodze bez uiszczenia opłaty, zaś okoliczności skutkiem których skarżący dopuścił się naruszenia, nie mają znaczenia dla jego odpowiedzialności, a zatem okoliczność braku informacji o emisji spalin i związana z tym niemożliwość zawarcia umowy z pobierającym opłatę jako nieistotna nie podlegała badaniu w postępowaniu wyjaśniającym;
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w bezpodstawnym przyjęciu przez Sąd i instancji, że organ nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutu skarżącego dotyczącego niemożliwości wykonania obowiązku uiszczenia opłaty z uwagi na brak oznaczenia emisji spalin i związaną z tym niemożliwość zawarcia umowy z pobierającym opłatę, podczas gdy w uzasadnieniu organ odniósł się do tego zarzutu wskazując jednocześnie, iż powyższa okoliczność nie ma wpływu na wynik sprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną R. M. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna - z zawartym w niej wnioskiem o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania - zasługuje na uwzględnienie.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpią - jak w tej sprawie - przesłanki nieważności postępowania, enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., to Naczelny Sąd Administracyjny, kontrolując zaskarżony wyrok, zobowiązany jest ograniczyć się do zbadania, czy wyrok ten uchybia przepisom wskazanym w skardze kasacyjnej w ramach podstaw z art. 174 p.p.s.a.
W niniejszej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na podstawie określonej w pkt 2 art. 174 p.p.s.a., tj. na podstawie naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
I tak, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny zarzut sformułowany w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej.
Sąd I instancji, uznając za istotne dla rozstrzygnięcia sprawy odniesienie się przez organ do kwestii odmowy sprzedaży skarżącemu urządzenia viaBox w związku z brakiem niezbędnej informacji w dowodzie rejestracyjnym o klasie emisji spalin, zarzucił Głównemu Inspektorowi Transportu Drogowego naruszenie w tym zakresie m. in. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się do tego argumentu skarżącego.
Tymczasem organ słusznie podniósł, że zaskarżona decyzja zawierała rozważania w tym przedmiocie. Z jej treści wynika zarówno świadomość Głównego Inspektora Transportu Drogowego odnośnie sytuacji skarżącego, jak i jednoznaczna ocena organu co do omawianej okoliczności. W decyzji stwierdzono bowiem: "Skarżący wskazuje na trudności z zakupem urządzenia służącego do elektronicznego poboru opłat. (...) obowiązek posiadania urządzenia do poboru opłat elektronicznych jest obowiązkiem o charakterze bezwzględnym. W takiej sytuacji kierujący nie powinien poruszać się po drogach krajowych, za które pobierana jest opłata elektroniczna. Inaczej naraża się na konsekwencje wymierzenia kary pieniężnej. W przypadku trudności z zakupieniem urządzenia viaBox kierujący pojazdem samochodowym nie powinien dokonywać przejazdu po odcinkach płatnych dróg krajowych, bowiem świadomie naraża się na odpowiedzialność administracyjnoprawną za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej". Organ nie pominął więc twierdzeń skarżącego, a rozważył je uznając, że nie mają one wpływu na wynik sprawy, gdyż nie są prawnie istotne.
Na marginesie trzeba wskazać, że to wobec tak sformułowanego stanowiska - o bezwzględnym charakterze obowiązku posiadania urządzenia do poboru opłat elektronicznych przy poruszaniu się po drogach krajowych, za które omawiana opłata jest pobierana oraz o braku znaczenia dla sprawy niemożliwości uiszczenia opłaty z powodu niemożności zawarcia umowy z pobierającym opłatę ze względu na brak oznaczenia klasy emisji spalin - organ konsekwentnie oceniał znaczenie dla sprawy zgłaszanych wniosków dowodowych. W związku z powyższym za oczywiście zasadny należy uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia w zaskarżonym wyroku art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Za usprawiedliwiony należy uznać również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. W kolizji z rozważaniami WSA dotyczącymi podstawy prawnej decyzji o nałożeniu kary za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia wymaganej opłaty, stoi wniosek tego Sądu o "kluczowym" dla sprawy ustaleniu odmowy sprzedaży skarżącemu urządzenia viaBox w związku z brakiem niezbędnej informacji w dowodzie rejestracyjnym o klasie emisji spalin.
Z pierwszej części uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w której dokonano wykładni art. 13k ust. 1 pkt 1 u.t.d., wynika, że Sąd podzielił stanowisko organów, zgodnie z którym już brak zainstalowania w pojeździe urządzenia viaBox, w czasie wykonywania przejazdu po drogach wymienionych w załącznikach do rozporządzenia RM z dnia 22 marca 2011 r. skutkuje tym, że opłata elektroniczna nie zostaje uiszczona, zaś organ jest obowiązany do wymierzenia kierującemu pojazdem samochodowym kary pieniężnej, zgodnie z dyspozycją wyrażoną w art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. Sąd podzielił również ocenę Głównego Inspektora, że obowiązek posiadania urządzenia do poboru opłat elektronicznych jest obowiązkiem o charakterze bezwzględnym, gdyż ustawodawca nie przewidział żadnej możliwości odstąpienia od obowiązku nałożenia tej kary.
Mając na uwadze, że to właśnie właściwie odtworzone z przepisów prawa materialnego normy prawne determinują okoliczności istotne w sprawie, niezrozumiałe jest uznanie przez Sąd I instancji w drugiej części uzasadnienia za istotne dla rozpoznania sprawy możliwości zakupu przez skarżącego urządzenia viaBox oraz przeprowadzenie rozważań organu w tym zakresie, których brak skutkował stwierdzeniem przez Sąd naruszenia przez organ art. 7 i art. 77 k.p.a. Takie twierdzenie stoi bowiem w sprzeczności z przyjętym wcześniej bezwzględnym charakterem obowiązku posiadania urządzenia viaBox.
W orzecznictwie ukształtował się pogląd, że rolą pisemnego uzasadnienia jest odtworzenie procesu myślowego sędziów, który to proces doprowadził do wydania uzasadnianego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie, które nie spełnia tej funkcji, ze względu na brak konsekwencji i spójności w rozważaniach, świadczy o tym, że Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Niewątpliwie zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania może być skuteczną podstawą kasacyjną, jeżeli uchybienie to mogło mieć – i to istotny - wpływ na wynik sprawy. Brak konsekwencji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ze względu na to, że uniemożliwiał NSA dokonanie kontroli wnioskowania przez Sąd I instancji, takim naruszeniem jest.
Ponownie rozpoznając sprawę WSA zobligowany będzie także do jednoznacznego odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
Postanowienie o kosztach znajduje podstawę w art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013, poz. 490).