Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 maja 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 553/22 po rozpoznaniu sprawy ze skargi I. Sp. z o.o. z siedziba w G. (dalej: spółka, producent, skarżąca) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) z [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej: uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z [...] lipca 2020 r. i zasądził od GINB na rzecz spółki zwrot kosztów postępowania sądowego.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
W dniach [...] lipca - [...] października 2018 r. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: LWINB) przeprowadził kontrolę wyrobów budowlanych u sprzedawcy- M. G. sp.j. z siedzibą w B. (dalej: sprzedawca), miejsce kontroli: ul. [...], B.. Kontroli podlegał m.in. wyrób budowlany: zaprawa murarska cementowa wytwarzana w zakładzie według projektu ogólnego przeznaczenia (G) o niepowtarzalnym kodzie identyfikacyjnym typu wyrobu: zaprawa murarska cementowa ZM-cM7 (dalej: zaprawa murarska ZM-cM7), wyprodukowany przez spółkę.
Podczas kontroli, LWINB, na podstawie art. 22c ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1570, z późn. zm.; dalej: u.w.b.), zabezpieczył 44 opakowania wyrobu po 25 kg, przed dalszym przekazywaniem oraz pobrał z tego towaru próbkę wraz z próbką kontrolną. Czynności pobrania próbek udokumentowano w protokołach. Badanie próbki zaprawy murarskiej ZM-cM7 przeprowadziło akredytowane laboratorium i wyniki zawarło w sprawozdaniu z badań, a LWINB, podzielając je, przedstawił w protokole kontroli. Wskazał m.in., że zaprawa murarska ZM-cM7 nie spełnia wymagań w zakresie informacji towarzyszących oznakowaniu CE oraz deklaracji właściwości użytkowych, a przeprowadzone badania próbki wyrobu wykazały niespełnianie przez niego zadeklarowanych właściwości użytkowych w zakresie absorpcji wody.
Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie zaprawy murarskiej ZM-cM7 co do ilości 42 opakowań po 25 kg, niespełniającej wymagań u.w.b., LWINB decyzją z [...] grudnia 2018 r. umorzył postępowanie wobec sprzedawcy. Ten bowiem poinformował o wycofaniu ze sprzedaży zaprawy murarskiej ZM-cM7, co potwierdził korektą faktury VAT; decyzja stała się ostateczna i prawomocna.
Natomiast, postępowanie wobec producenta LWNIB zakończył decyzją z [...] lipca 2020 r., którą, na podstawie art. 36b u.w.b., nałożył na spółkę karę pieniężną 54.000 zł, z tytułu umieszczenia oznakowania CE na wyrobie budowlanym: zaprawa murarska cementowa ZM-cM7, który nie posiada właściwości użytkowych określonych w deklaracji właściwości użytkowych nr 3/CPR/C/16 z 28 marca 2018 r.
Po rozpatrzeniu odwołania spółki i przeprowadzeniu dodatkowego postępowania dowodowego, GINB opisaną decyzją, z mocy art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020r. poz. 256 z późn. zm.; dalej: k.p.a.) utrzymał w mocy rozstrzygnięcie LWINB. Uznał, że prawidłowo LWINB nałożył karę pieniężną na mocy art. 36b u.w.b.
Wyjaśnił, że wymogi stawiane wyrobowi budowlanemu, który ma być wprowadzony do obrotu, zostały określone w art. 4 i art. 5 ust. 1 u.w.b., przy czym z ostatniego, powołanego przepisu wynika, że wyrób budowlany objęty normą zharmonizowaną lub zgodny z wydaną dla niego europejską oceną techniczną, może być wprowadzony do obrotu tylko, gdy jest zgodny w wymaganiami uregulowanymi w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiającym zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz.U. L. nr 88 z 4.4.2011, s. 5; dalej: rozporządzenie 305/2011). Potwierdzenie zgodności może nastąpić w formie deklaracji właściwości użytkowych, sporządzonej przez producenta (art. 4 ust. 1), przy czym oznakowanie CE umieszcza się na wyrobach budowlanych, dla których producent sporządził deklarację właściwości użytkowych zgodnie z art. 4 i 6 (art. 8 ust. 2 rozporządzenia 305/2011).
Opatrując wyrób budowlany oznakowaniem CE producent wskazuje, że bierze na siebie odpowiedzialność za zgodność tego wyrobu z deklarowanymi właściwościami użytkowymi oraz za jego zgodność ze wszystkimi mającymi zastosowanie wymaganiami określonymi w rozporządzeniu 305/2011 i innym ustawodawstwie harmonizacyjnym Unii odnoszącym się do umieszczania tego oznakowania, w tym aktualnie obowiązującą normą zharmonizowaną EN 998-2:2016 Wymagania dotyczące zaprawy do murów - Część 2: Zaprawa murarska (wprowadzoną do zbioru Polskich Norm przez normę PN-EN 998-2:2016-12 o tym samym tytule), ale i też z normą EN 998-2:2010 Wymagania dotyczące zaprawy do murów - Część 2: Zaprawa murarska, które koegzystowały przez okres roku – do 11 sierpnia 2018 r., a wyrób został wprowadzony do obrotu 10 kwietnia 2018 r.
Z materiału dowodowego, w tym protokołu kontroli wynikało, że producent wystawił 28 marca 2018 r. dla zaprawy murarskiej ZM-cM7 (oznakowanej CE) deklarację właściwości użytkowych nr 3/CPR/C/16, w której, jako normę do oceny zasadniczych charakterystyk, wskazał EN 998-2:2010. Zadeklarował m.in. wytrzymałość na ściskanie: ≥ 7N/mm2, zawartość chlorków: < 0,1% CL, absorpcja wody: ≤ 0,1 kg/(m2min0'5). Kontrola zaś wykazała, że wyrób ten nie spełniał wymagań określonych w u.w.b., tj. nie posiadał właściwości zadeklarowanej przez producenta dotyczącej absorpcji wody, której zakres odstępstwa wynosił 150%.
W ocenie GINB działanie producenta wypełniło dyspozycję art. 36b u.w.b. Przy wymiarze kary organ kierował się przesłankami z art. 36j ust. 3 u.w.b. i to wszystkimi, jak: stopień, okoliczności naruszenia przepisów ustawy, ilość wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu lub udostępnionych na rynku krajowym niezgodnych z wymaganiami ustawy, uprzednie naruszenie przepisów ustawy, a także współpracę z właściwym organem prowadzącym postępowanie, w szczególności przyczynienie się do szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania. Organ II instancji odwołał się także do art. 41 rozporządzenia 305/2011, zalecającego, aby kary m.in. za opisane naruszenie były skuteczne, współmierne i odstraszające i mogły podlegać zaostrzeniu w przypadku, gdy dany podmiot gospodarczy w przeszłości naruszył w podobny sposób przepisy tego rozporządzenia. Zwrócił też uwagę, że producent zastosował do oceny i weryfikacji stałości właściwości użytkowych Wyrobu system 2+, zgodnie z Tabl.
ZA.2 normy zharmonizowanej EN 998-2:2010, a więc jeden z wyższych możliwych systemów oceny i weryfikacji tychże właściwości. Przy tym zakres odstępstw faktycznych od wartości deklarowanych w wyrobie wyniósł 150% w zakresie absorpcji wody, co nakazywało uznanie, że stopień naruszenia przepisów u.w.b. był wysoki.
Co do kolejnego kryterium wymiaru kary, tj. uprzedniego naruszenia przepisów u.w.b., według GINB należało określić, czy i w jakim odstępie czasu miało miejsce uprzednie naruszenie przepisów u.w.b., a nieprawidłowości dotyczyć mogły takich samych wyrobów, już uprzednio kontrolowanych, jak i innych wyrobów tego samego producenta. Odnosząc powyższe do spółki, funkcjonującej na rynku od dłuższego czasu i kilkukrotnie kontrolowanej, skoro kontrole wykazały nieprawidłowości, GINB zgodził się z LWINB, że była to okoliczność obciążająca.
Odnośnie zarzutu niezastosowania art. 189d k.p.a., GINB kierując się art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a., uznał, że stosowanie tego przepisu wyłączały uregulowania w przepisach odrębnych (rozdział 6a u.w.b., a zwłaszcza art. 36j ust. 3). Organ zgadzał się, że art. 36j ust. 3 u.w.b. określa okoliczności, które w szczególności, ale i obowiązkowo uwzględnia organ ustalając wysokość kar pieniężnych i jest możliwość wyjścia poza ramy tego uregulowania. Nie oznaczało to jednak, że przy nakładaniu kar na podstawie u.w.b. należało zawsze uwzględniać przesłanki uregulowane w k.p.a. Kierując się celem stanowienia kar administracyjnych, jak dyscyplinowanie nierzetelnych producentów, wzmacnianie poczucia praworządności tych, którzy przestrzegają przepisów, jak również ochroną konsumentów przed nieuczciwymi praktykami producentów i usuwaniem z obrotu wadliwych wyrobów oraz okolicznościami wypełniającymi przesłanki z art. 36j ust. 3 u.w.b., GINB uznał, że zasadna byłaby wyższa kara pieniężna.
Jednak, jak zauważył, był ograniczony zakazem orzekania na niekorzyść strony odwołującej się. Sugerowana przez spółkę kara 15.000 zł z kolei byłaby nieadekwatna do stwierdzonych nieprawidłowości, w sytuacji, gdy maksymalne zagrożenie ustawowe za ww. delikt wynosi 100.000 zł.
Spółka nie zgodziła się ze stanowiskiem GINB i złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: WSA), który wyrokiem z 11 maja 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 2620/20 oddalił skargę, akceptując ustalenia i wywody organów.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA) wniosła spółka, zaskarżając orzeczenie w całości.
Sąd odwoławczy wyrokiem z 19 stycznia 2022 r., sygn. akt II GSK 2348/21 uchylił zaskarżone orzeczenie i przekazał WSA sprawę do ponownego rozpoznania.
Zdaniem NSA, Sąd I instancji nieprawidłowo skontrolował zastosowanie art. 36j ust. 3 u.w.b. Z uzasadnienia wyroku nie wynikało, czy WSA kontrolując prawidłowość ustalenia wysokości kary, wziął pod uwagę wszystkie kryteria w ww. przepisie wymienione. Sąd I instancji ograniczył się jedynie do powtórzenia, i to bardzo skrótowego oraz wybiórczego, argumentacji z zaskarżonej decyzji, co do okoliczności mających wpływ na wymiar kary. Taką wypowiedź WSA uznał Sąd kasacyjny za lapidarną i ograniczającą się jedynie do stwierdzenia, że zaprawa murarska ZM-cM7 nie spełniała jednej z trzech poddanych badaniu i deklarowanych przez producenta właściwości użytkowych, tj. o 150% przekroczyła deklarowaną właściwość w zakresie absorpcji wody. Zgadzając się, że wysokość kary nie jest nadmierna, WSA ograniczył się do stwierdzenia, iż stopień naruszenia przepisów ustawy był wysoki, a skarżąca w przeszłości wielokrotnie naruszała przepisy u.w.b., co potwierdzały sprawy prowadzone przez WINB w różnych województwach. Tym samym WSA nie rozważył wszystkich przesłanek z art. 36j ust. 3 u.w.b.
Sąd odwoławczy zarzucił także WSA brak uwzględnienia, że przesłanki ustawowe wymienione zostały w art. 36j ust. 3 u.w.b. jedynie przykładowo, skoro użył ustawodawca sformułowania "w szczególności". Dlatego prawidłowy wymiar nakładanej kary pieniężnej wymagał rozważania, czy nie zachodzą jeszcze inne okoliczności, które miałyby znaczenie dla wymiaru kary w konkretnym przypadku, a czego WSA nie uczynił. Spółka zaś zgłaszała potrzebę uwzględnienia dodatkowego kryterium, jak wysokości osiągniętej przez nią korzyści, Sąd nie wyraził stanowiska, czy o to kryterium mógłby zostać uzupełniony katalog przesłanek wymiaru kary, wymienionych w art. 36j ust. 3 u.w.b., a jeśli tak, to jak ta przesłanka wpłynęłaby na ostateczną wysokość kary. Sąd, mimo że była to kwestia sporna w sprawie, ograniczył się jedynie do zwrócenia uwagi na treść art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a.
W kwestii przesłanki "uprzedniego naruszenia przepisów ustawy" NSA powziął wątpliwości, czy WSA, uwzględnił jedynie te "uprzednie" naruszenia, które zostały ustalone ostatecznymi decyzjami administracyjnymi, czy również te, które wynikały także z protokołów kontroli organu.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w świetle treści art. 36j ust. 3 u.w.b., zawierającego katalog przesłanek wymiaru kary przewidzianych w u.w.b., który nie miał zamkniętego charakteru, nie można było a priori wykluczyć możliwości odwołania się także do przesłanek z art. 189d k.p.a. Mogłyby być uwzględnione, jeżeli przepisy u.w.b., zwłaszcza specyfika przewidzianej kary pieniężnej oraz wskazane w niej przykładowo przesłanki wymiaru kary dopuszczałyby ich poszerzenie, ale rozważenia tej kwestii WSA zaniechał.
Natomiast NSA nie podzielił opinii spółki, że otwarty katalog przesłanek wymiaru kary, wymienionych w art. 36j ust. 3 u.w.b., oznacza automatyczne uzupełnienie go o przesłanki przewidziane w art. 189d k.p.a., ale we wcześniejszym przepisie nie uwzględnione. Powołując się art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a., doszedł do wniosku, że w przypadku niewyczerpującego uregulowania w ustawie szczególnej przesłanek, np. poprzez wskazanie ich jedynie "w szczególności", możliwe jest uzupełnienie tego katalogu o inne dyrektywy wymiaru kary, także te przewidziane w k.p.a., o ile są dopuszczalne w świetle danej regulacji szczególnej, tutaj - u.w.b.
Ponownie rozpoznając sprawę WSA, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) i art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzje wydane przez organy obu instancji.
Kierując się treścią art. 190 p.p.s.a., że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA, uznał, że był związany stanowiskiem NSA w sprawie o sygn. akt II GSK 2348/21 właśnie na mocy ww. przepisu.
Stwierdził, że wysokość kary pieniężnej nałożonej przez organ na spółkę budziła wątpliwości na gruncie obowiązujących przepisów prawa, tj. art. 36j ust. 3 w zw. z art. 36b u.w.b. i stanu faktycznego sprawy.
Zdaniem WSA z treści art. 36j ust. 3 u.w.b. wynika, że przesłanki te organ uwzględnia "w szczególności". Oznacza to, że przy ustalaniu wysokości kary organ powinien wziąć pod uwagę także ogólne zasady dotyczące nakładania kar pieniężnych oraz może kierować się innymi okolicznościami danej sprawy. Podniósł, że zasady nakładania kar pieniężnych regulują przepisy Działu IVa k.p.a., które znajdują zastosowanie, jeżeli przepisy odrębne nie stanowią inaczej (art. 189a § 2 k.p.a.). Za takie przepisy uznał regulacje zawarte w u.w.b., dotyczące kar pieniężnych nakładanych na ich podstawie, zaznaczając, że przepisy te nie stanowią regulacji kompletnej (numerus clausus). Dlatego organ Inspekcji Nadzoru Budowlanego nakładając karę pieniężną w trybie u.w.b., powinien uwzględnić także przesłanki uregulowane w przepisach k.p.a. oraz inne okoliczności w takim zakresie, w jakim pozostają adekwatne do stanu faktycznego oraz prawnego danej sprawy.
W rozpoznawanej sprawie, dla ustalenia wysokości kary pieniężnej mogły mieć znaczenie również inne dyrektywy dotyczące jej wymiaru, wymienione w art. 189d k.p.a., zwłaszcza podnoszona przez spółkę wysokość korzyści, którą osiągnęła lub straty której uniknęła (przesłanka z art. 189d pkt 6 k.p.a.).
Sąd I instancji, podkreślił, że decyzja wydawana na podstawie art. 36j w zw. z art. 36b u.w.b. może w istotny sposób ingerować w działalność gospodarczą przedsiębiorcy, prowadzić nawet do eliminacji przedsiębiorcy z rynku, z uwagi na brak możliwości poniesienia zbyt wysokich obciążeń finansowych. Stąd w sprawie, w której występuje uznaniowość organu w ustalaniu wysokości kar pieniężnych, istotne jest ścisłe, a nawet rygorystyczne przestrzeganie przez organ przepisów prawa, co wynika także z reguł zawartych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.
Dlatego, uzupełnienie akt postępowania administracyjnego w zakresie przesłanki uprzedniego naruszenia przepisów przez producenta, co według WSA nastąpiło dopiero na etapie rozpoznawania sprawy przez GINB, oznaczało, że LWINB swoje rozstrzygnięcie oparł na niepełnym materiale dowodowym. Stwierdzone zaś w ww. postępowaniach naruszenia wpływały na wysokość kary w ramach przesłanki wcześniejszego naruszenia przez spółkę przepisów w każdej ze spraw.
W konsekwencji, w ocenie WSA organ, orzekając o nałożeniu na spółkę kary pieniężnej, nie uwzględnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy, które pozwalałyby na uznanie, że wysokość kary jest w pełni adekwatna do stwierdzonych naruszeń prawa; nie uczynił więc zadość normom wypływającym z ww. przepisów postępowania, a nie wyjaśniając w pełni stanu faktycznego sprawy nie dokonał oceny wszystkich przesłanek mogących mieć wpływ na wysokość nałożonej kary.
Dlatego WSA uznał, że sprawę należy rozpoznać ponownie z uwzględnieniem szerszego zakresu jej okoliczności (przesłanek rzutujących na wysokość kary) oraz dokonania wnikliwszej ich oceny prawnej. Zalecił, aby w ponownym postępowaniu organ jeszcze raz rozważył, czy ustalone okoliczności sprawy uzasadniały w pełni nałożenie na skarżącą kary w dotychczasowej wysokości.
Z powyższym wyrokiem nie zgodził się organ – GINB i wystąpił ze skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając orzeczenie w całości. Skarżonemu wyrokowi zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, jak:
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 133 § 1, art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 36j ust. 3 u.w.b. (Dz. U. z 2016 r., poz. 1570 z późn. zm.) poprzez nieprzeprowadzenie, zgodnie ze wskazaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w wyroku z 19 stycznia 2022 r. wnikliwej analizy oraz oceny konieczności uwzględnienia przez organy rozstrzygające sprawę przy ustaleniu wysokości kary pieniężnej, nałożonej na spółkę, przesłanki korzyści osiągniętej przez stronę oraz pominięcie istotnych okoliczności sprawy, a w konsekwencji nieuzasadnione ustalenie, że organ nie uwzględnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy i nie dokonał oceny wszystkich przesłanek mogących mieć wpływ na wysokość nałożonej na spółkę kary i uchylenie decyzji GINB oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Wskazując na powyższą podstawę skarżący kasacyjnie organ wnosił o: uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu powołał argumenty na poparcie zarzutów skargi kasacyjnej.
Obecny na rozprawie przed NSA pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko zajęte w skardze kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skargę kasacyjną Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego należało uznać za niezasadną.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a., którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku sądu I instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie.
Wobec oparcia skargi kasacyjnej na zarzucie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) w zw. z art. 133 § 1, art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 36j ust. 3 u.w.b - przez nieuwzględnienie przez Sąd I instancji wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawartych w wyroku z 19 stycznia 2022 r. oraz przyjęcie, że organy nie uwzględniły wszystkich istotnych okoliczności sprawy i nie dokonały oceny wszystkich przesłanek mogących mieć wpływ na wysokość nałożonej na producenta kary pieniężnej - należy przypomnieć, że zaskarżony wyrok został wydany po ponownym rozpoznaniu sprawy przez Sąd I instancji, po uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyrokiem w sprawie II GSK 2348/21) wcześniejszego orzeczenia WSA w sprawie VI SA/Wa 2620/20.
Sąd I instancji związanie, przy wydawaniu kontrolowanego obecnie wyroku stanowiskiem NSA, wyprowadzał z art. 190 p.p.s.a.
Wymaga zatem wyjaśnienia, że pojęcie wykładni prawa, użyte w art. 190 p.p.s.a., należy rozumieć wąsko, jako ustalenie znaczenia przepisów prawa. Wykładnia prawa zawarta w uzasadnieniu wyroku NSA to nie tylko wskazania, jak należy interpretować przepis w przyszłości, ale także krytyka podjętego przez wojewódzki sąd administracyjny rozstrzygnięcia i wskazanie, dlaczego sposób rozumienia określonych przepisów przez wojewódzki sąd administracyjny jest błędny. Skutkuje ona ustaleniem jednoznacznej normy, na podstawie określonego przepisu prawa materialnego lub procesowego, ustaleniem właściwego ich rozumienia, przypisaniem im odpowiedniego znaczenia (por. wyrok NSA z 13 kwietnia 2021 r., sygn. akt II GSK 1360/20; opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl; B. Dauter w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. II, LEX/el.2021, komentarz do art. 185, t. 9).
Związanie sądu I instancji dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnią prawa, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., jak wskazuje się w orzecznictwie, oznacza związanie takim, a nie innym rozumieniem określonych przepisów prawa w zakresie sformułowanych w skardze kasacyjnej jej podstaw. Związanie wykładnią oznacza, że sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. "Granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a., podlegają zawężeniu do granic, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał sprawę (art. 183 p.p.s.a.) i w jakich wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. (por. wyroki NSA z: 1 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 412/22; Lex nr 3392662, 12 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1707/10).
Natomiast w przypadku uchybień dotyczących ustaleń faktycznych bądź związanych z wykładnią przepisów prawa, kiedy sąd I instancji nie dokonał wykładni przepisów prawa lub dokonana wykładnia przepisów prawa była niewystarczająca do zapewnienia prawidłowego przebiegu postępowania toczącego się po przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, sąd odwoławczy formułuje wskazania co do dalszego postępowania, stosując odpowiednio art. 141 § 4 p.p.s.a. Wówczas podstawą związania sądu I instancji jest odpowiednio stosowany art. 153 p.p.s.a., który stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie (por. B. Dauter, tamże, komentarz do art. 185 p.p.s.a., t. 16).
Odnosząc powyższe uwagi do kontrolowanego orzeczenia, należy zauważyć, że w wydanym uprzednio wyroku NSA wskazał, że skoro w treści art. 36j ust. 3 u.w.b. ustawodawca użył sformułowania "w szczególności" tzn., że określony przepisem katalog przesłanek wymiaru kary jest otwarty, co nie oznacza możliwości automatycznego uzupełnienia go o przesłanki przewidziane w art. 189d k.p.a., choć wobec regulacji zawarte w art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a. dopuszczalne jest uzupełnienie katalogu o inne dyrektywy wymiaru kary - także przewidziane w k.p.a. - o ile są dopuszczalne w świetle danej regulacji szczególnej (tutaj w u.w.b.).
NSA - stwierdzając, że Sąd I instancji nie rozważał tej kwestii - wskazał na konieczność wyrażenia stanowiska co do możliwości uwzględnienia przesłanki wymiaru kary wskazywanej przez stronę oraz jednoznacznego wypowiedzenia się czy przy ocenie przesłanki "uprzedniego naruszenia przepisów ustawy" uwzględniono tylko te ustalone ostatecznymi decyzjami.
Wobec powyższego uzasadnione jest przyjęcie, że sąd kasacyjny w sprawie II GSK 2348/21 uznał, że Sąd I instancji nie dokonał wykładni przepisów prawa w sposób wystarczający, stąd sformułował wskazania, co do dalszego postępowania. Tak więc podstawą związania Sądu I instancji przy wydawaniu kontrolowanego obecnie wyroku nie był art. 190 lecz 153 p.p.s.a.
Zdaniem obecnie orzekającego składu NSA, Sąd I instancji - wydając wyrok w warunkach związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w powoływanym wyroku sądu kasacyjnego - miał uzasadnione podstawy by uznać, że organ nie rozważył argumentów spółki, co do możliwości stosowania przesłanki wysokości korzyści, którą strona osiągnęła lub straty której uniknęła. Organ odwoławczy bowiem generalnie dopuszczając możliwość uwzględnienia przy wymiarze kary innych okoliczności, nie wymienionych w art. 36j ust 3 u.w.b. w uzasadnieniu decyzji nie podał jakie kryteria ma na myśli i dlaczego w kontrolowanej sprawie takiej możliwości nie dostrzegł. Próbę ustalenia relacji między przesłankami z art. 36just. 3 u.w.b z najbardziej spornym kryterium z art. 189d pkt 6 k.p.a. organ podjął dopiero w środku odwoławczym.
Sąd I instancji zasadnie zatem uznał, że - wobec braku w decyzjach organów stanowiska, co do występowania w sprawie innych, oprócz wymienionych w art. 36j ust. 3 u.w.b., przesłanek wymiaru kary, braku odniesienia się możliwości zastosowania przesłanki wskazywanej przez spółkę - nie mógł przeprowadzić oceny zaskarżonych decyzji, gdyż nie został ustalony zakres okoliczności mających wpływ na wynik sprawy i ich waga. Kontrola ta będzie możliwa po zajęciu wyczerpującego stanowiska przez organy.
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji kontrolując zaskarżoną decyzję stwierdził nieprawidłowości w odniesieniu do przesłanki "uprzedniego naruszenia przepisów ustawy". Wytknął, że uzupełnienie akt postępowania administracyjnego, w zakresie oceny tej przesłanki, miało miejsce dopiero na etapie rozpoznawania sprawy przez organ odwoławczy, a organ I instancji wydając decyzję oparł się na niepełnym materiale dowodowym.
Wobec powyższego zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 135 p.p.s.a. nie jest trafny.
Podkreślenia wymaga przy tym, że w świetle art. 184 Konstytucji RP i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) kompetencja kontrolna sądu administracyjnego sprowadza się do oceny legalności działania organu administracji i należy odróżnić kontrolę administracji publicznej (rozstrzyganie sprawy sądowoadministracyjnej) od wykonywania administracji publicznej (rozstrzygania sprawy administracyjnej). Sąd administracyjny nie jest władny do samodzielnego wydania rozstrzygnięcia w miejsce organu administracji publicznej; może zdyskwalifikować konkretne rozstrzygnięcie organu i zobowiązać ten organ do ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.
Należy podkreślić, że sąd administracyjny I instancji nie ma, co do zasady, kompetencji do dokonywania ustaleń stanu faktycznego będącego tłem sprawy administracyjnej. Zadanie to należy do organu administracji publicznej. Natomiast do kompetencji sądu administracyjnego należy ocena legalności procesu ustalania stanu faktycznego przez organ administracji z punktu widzenia wymagań proceduralnych, nie zaś samodzielne ustalanie stanu faktycznego (por. uzasadnienie uchwały pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, opubl. ONSAiWSA z 2010 r. z. 1 poz.).
Tak więc, skoro - wobec stanowiska NSA, zawartego w wyroku w sprawie
II GSK 2348/21, co do otwartego katalogu kryteriów wymiaru i zasadności uwzględnienie przy przesłance "uprzedniego naruszenia przepisów" tylko naruszeń przesądzonych ostatecznymi decyzjami - WSA zasadnie wskazał na uchybienia w gromadzeniu i ocenie materiału dowodowego oraz brak odniesienia się do się do przesłanki wymiaru kary podnoszonej przez spółkę, to zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynika sprawy nie mógł być uznany za skuteczny.
Wprawdzie zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie organem, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak oceny prawidłowości zastosowania przesłanek wymienionych w art. 36j ust. 3 u.w.b. (stopień, okoliczności naruszenia przepisów ustawy, liczbę wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu lub udostępnionych na rynku krajowym niezgodnych z wymaganiami ustawy, uprzednie naruszenie przepisów ustawy, a także współpracę z właściwym organem prowadzącym postępowanie, w szczególności przyczynienie się do szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania) i ich wpływu na wysokość kary.
Jednakże w świetle przedstawionych wyżej rozważań uznać trzeba, że powyższe nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.
Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji. Zasadnie podnosi się, że związek ten musi uzasadniać istnienie choćby hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 12 lipca 2016 r. sygn. akt II GSK 409/15).
W rozpoznawanej sprawie rozważania przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, chociaż ograniczone do kwestii katalogu przesłanek wymiaru kary pieniężnej na podstawie art. 36b u.w.b. oraz przesłanki "uprzedniego naruszenia przepisów ustawy", doprowadziły Sąd I instancji do trafnych wniosków odnośnie do konieczności uchylenia decyzji organów obu instancji. W związku z tym brak szczegółowych rozważań odnoszących się do wszystkich przesłanek wymiaru kary wymienionych w art. 36j ust. 3 u.w.b. nie miał istotnego wpływu na wynik sprawy.
Zdaniem NSA nieskuteczny okazał się też zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej nie wskazano konkretnie, jakie dowody lub fakty wynikające z akt sprawy zostały pominięte. Do naruszenia wspomnianej regulacji dochodzi wówczas, gdy sąd wydaje rozstrzygnięcie w oparciu o materiał inny niż ten, który jest zawarty w aktach sprawy (por. wyroki NSA z: 11 sierpnia 2022 r., sygn. akt I FSK 688/22; 19 maja 2022r., sygn. akt III FSK 4909/21). Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić podstawę kasacyjną np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, przeprowadzenia postępowania dowodowego przez sąd z naruszeniem przesłanek zawartych w art. 106 § 3 p.p.s.a., czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 ww. aktu. Tymczasem okoliczności takie nie zostały podniesione w skardze kasacyjnej, a postawiony zarzut stanowi jedynie polemikę ze stanowiskiem WSA.
Z tych wszystkich względów - mimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku - skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.
Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.