Uzasadnienie
Wyrokiem z 9 kwietnia 2014 r. sygn. akt: V SA/Wa 2478/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W (dalej: WSA w W) oddalił skargę J Ż (dalej: skarżący) na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: Minister) z dnia [...] sierpnia 2013 r. w przedmiocie odmowy wydania specjalnego zezwolenia połowowego.
Przedstawiając stan sprawy, Sąd I instancji podał, że J Ż wnioskiem z dnia 7 maja 2013 r. zwrócił się do Okręgowego Inspektora Rybołówstwa Morskiego w G o wydanie specjalnego zezwolenia połowowego na 2013 rok, na prowadzenie połowów na Zalewie Wiślanym statkiem rybackim [...]. Skarżący wniósł o przyznanie kwot połowowych: leszcza, sandacza, śledzia i ryb gatunków nielimitowanych.
Okręgowy Inspektor Rybołówstwa Morskiego w G. decyzją z [...] lipca 2013 r. odmówił wydania skarżącemu zezwolenia.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpoznaniu odwołania skarżącego, decyzją z [...] sierpnia 2013 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ odwoławczy podniósł, że z dokumentacji sprawy wynika, że skarżący w przeszłości nigdy przy użyciu statku [....] ani statku wycofanego - [....], w miejsce którego wprowadzony został statek [....], nie prowadził połowów na Zalewie Wiślanym, w związku z czym nigdy na tym obszarze nie wystawiał żadnych narzędzi połowowych. Tym samym organ uznał, że skarżący nie posiada na statku [....] żadnych praw historycznych do prowadzenia połowów i wystawiania narzędzi połowowych na obszarze Zalewu Wiślanego. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że Zalew Wiślany jest to niewielki akwen z wyjątkowo wrażliwym ekosystemem. Podlega on szczególnej ochronie, dlatego na tym obszarze Okręgowy Inspektor Rybołówstwa Morskiego w G. wprowadził ograniczenia w wykonywaniu rybołówstwa morskiego.
W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wskazał, że strona wprowadziła statek [....] do rybołówstwa morskiego w ramach pozostałej części zdolności połowowej (GT) po wycofanym statku [....] (ex [...]), który był eksploatowany wyłącznie na wodach Morza Bałtyckiego. W dniu 10 maja 2013 r. skarżący złożył wniosek o wydanie specjalnego zezwolenia połowowego na obszar Morza Bałtyckiego, w odniesieniu do którego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał, że na obszar Morza Bałtyckiego możliwe jest zastosowanie art. 16 ust. 7 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie (Dz. U. z 2004 r. Nr 62, poz. 574, dalej: u.r.), tj. wydanie specjalnego zezwolenia połowowego z innego tytułu, czyli na nowy statek rybacki - statek [...].
W związku z powyższym statek skarżącego mógł wejść do wykonywania rybołówstwa morskiego w ramach części zdolności połowowej, po wycofanym statku [....]. Zgodnie z wnioskiem, stronie wydano specjalne zezwolenie połowowe nr 76/2013 na statek [....] na obszar Morza Bałtyckiego. Zatem strona otrzymała prawo do połowów na obszarze Morza Bałtyckiego, jednak prawo to nie jest tożsame z prawem do połowów na obszarze Zalewu Wiślanego.
Odnosząc się do kwestii przeniesienia narzędzi połowowych z innych statków wnioskodawcy [....]i [....]na statek [....], organ odwoławczy dokonawszy analizy danych w elektronicznym systemie ERS (Elektroniczny Rejestr Statków) stwierdził, że statek [....]nie był i nie jest statkiem rybackim posiadającym wpis do rejestru statków rybackich. Natomiast statek rybacki [....]jest własnością innej niż strona osoby, jak również inni niż strona są armatorzy tej jednostki. W związku z powyższym oraz brakiem jakiegokolwiek wniosku o przeniesienie narzędzi połowowych ze statku [....] organ uznał, że zarzuty w tym zakresie są bezzasadne. Sprawa dotycząca decyzji odmawiającej wydania specjalnego zezwolenia połowowego na statek [....] na obszar wód Zalewu Wiślanego na 2013 r. dotyczy wyłącznie wydania zezwolenia i nie jest w żaden sposób powiązana z przeniesieniem narzędzi połowowych. We wniosku o wydanie specjalnego zezwolenia połowowego nie ma żadnej wzmianki ani o ilości wnioskowanego sprzętu połowowego, ani o jego ewentualnym pochodzeniu.
WSA w W oddalając skargę na powyższą decyzję wskazał, że w sprawie brak było jakiegokolwiek wniosku o przeniesienie narzędzi połowowych ze statku [....]. Statek [....] jest własnością innej osoby niż skarżący, inni są także armatorzy tej jednostki. Tym samym zasadnie organ uznał, że zarzuty w powyższym zakresie są bezzasadne.
Zdaniem Sądu podkreślenia wymaga również, że skarżący wprowadził do rybołówstwa morskiego statek [....], ale w ramach pozostałej części zdolności połowowej po statku [....], który został wycofany i który (co istotne) był eksploatowany tylko na wodach Morza Bałtyckiego. W związku z powyższym organ zasadnie uznał, że statek [....] może wejść do wykonywania rybołówstwa morskiego wyłącznie na wodach Bałtyku (statek [....] z racji uzyskanego zezwolenia połowowego tylko tam był eksploatowany). Zatem zasadne było wydanie stronom specjalnego zezwolenia połowowego nr 877/2013 (na statek [....]) uprawniającego do połowów na obszarze Morza Bałtyckiego, które nie obejmowało prawa połowów na obszarze Zalewu Wiślanego, albowiem takowego prawa statek [....] nie posiadał. Armatorzy statku [....] nie mieli historycznych praw połowowych do wystawienia narzędzi połowowych na obszarze Zalewu Wiślanego. Takim prawem jest bowiem prawo do prowadzenia połowów określonego gatunku organizmów morskich lub wystawiania albo używania określonej liczby narzędzi połowowych danego rodzaju wynikające z udokumentowanych połowów prowadzonych przez armatora w przeszłości w określonym czasie (art. 2 pkt 3 u.r.).
Sąd I instancji za bezpodstawny uznał także zarzut naruszenia § 3 ust. 2 zarządzenia Nr 2 z dnia 26.08.2004 r. Okręgowego Inspektora Rybołówstwa Morskiego w G. w sprawie ochrony rybołówstwa, porządku przy połowach oraz oznakowania sprzętu rybackiego na Zalewie Wiślanym. Przepis ten stanowi, że na Zalewie Wiślanym łączna ilość sprzętu połowowego określonego w specjalnych zezwoleniach połowowych nie może przekroczyć liczby 1680 zestawów żaków, wontonów, sznurów haczykowych oraz manc.
Wskazany przepis nie mógł zostać naruszony w sprawie skarżącego, albowiem odnosi się on do łącznej ilości sprzętu połowowego na Zalewie Wiślanym, która zgodnie z ustaleniami organu została wyczerpana. Niezależnie od powyższego przepis ten nie przewiduje możliwości przekazywania sprzętu połowowego z jednego statku na drugi. Nie może być więc podstawą żądania skarżącego.
Również za bezpodstawny uznał Sąd I instancji zarzut naruszenia art. 155 k.p.a. Analiza akt sprawy, w tym w szczególności treści wniosku inicjującego postępowanie oraz decyzji I instancji, prowadzi do wniosku, że właśnie tą decyzją odmówiono wydania specjalnego zezwolenia połowowego na 2013 r. na prowadzenie połowów ryb statkiem rybackim [....] na Zalewie Wiślanym. Organ II instancji utrzymał tę decyzję w mocy. W związku z tym brak było podstaw prawnych, aby w toku postępowania przed tymi organami zakreślonego stosownym żądaniem stron organy mogły zmienić swoje decyzje w oparciu o art. 155 k.p.a.
J Ż złożył skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:
- I. Naruszenie prawa materialnego, tj.:
- 1) na podstawie art. 174 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. polegającego na błędnej wykładni art. 19 u.r. poprzez nieuwzględnienie w orzeczeniu (a także w uzasadnieniu orzeczenia) historycznego prawa połowowego skarżącego, a także uznanie, wbrew definicji legalnej historycznych praw połowowych, iż dotyczą one m.in. konkretnych akwenów;
- 2) na podstawie art. 174 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a polegające na błędnej wykładni art. 16 ust. 1 i 8 u.r. poprzez uznanie, iż przesłanką do uzyskania specjalnego zezwolenia połowowego są wolne narzędzia połowowe, a w konsekwencji dodanie pozaustawowych przesłanek uzyskania praw do wykonywania rybołówstwa;
- 3) na podstawie art. 174 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a polegające niezastosowaniu art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, a w konsekwencji nieuwzględnienie w orzeczeniu przesłanek wskazywanych w ww. artykule, w tym przede wszystkim nieustalenie w wyroku, czy decyzja będąca podstawą skargi kasacyjnej nie narusza praw jednostki (skarżących) do wykonywania działalności gospodarczej na równych prawach;
- 4) na podstawie art. 174 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. polegającego na błędnej wykładni art. 20a w zw. z art. 17 i 32 u.r. wyrażającej się w uznaniu, iż nie jest możliwe przeniesienie narzędzi połowowych na inny statek, czego konsekwencją było podtrzymanie decyzji odmawiającej udzielenia specjalnego zezwolenia połowowego;
- 5) na podstawie art. 174 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. polegające na niezastosowaniu szeregu przepisów Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, a mianowicie art. 1, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli, art. 2 wprowadzającego zasadę sprawiedliwości społecznej, a zwłaszcza art. 32, zgodnie z którym wszyscy są wobec prawa równi, wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne i nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny poprzez uznanie, iż ograniczenie skarżącym możliwości uzyskania specjalnego zezwolenia połowowego jest zgodne z prawem;
- 6) na podstawie art. 174 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. polegające na niezastosowaniu art. 22 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny, podczas gdy Sąd I instancji uznał, iż ograniczenie uzyskania zezwolenia połowowego przez akt rangi podustawowej (zarządzenie) jest prawidłowe.
lI. Naruszenie prawa procesowego:
- 1) na podstawie art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ poprzez naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. i nieprzeprowadzenie przez sąd uzupełniającego postępowania dowodowego niezbędnego dla ustalenia wysokości kwot połowowych oraz ustalenia przenoszenia narzędzi połowowych, możliwości wykorzystania przez skarżących wolnych narzędzi połowowych, przez zaniechanie zwrócenia się do Okręgowego Inspektora Rybołówstwa Morskiego w G. o udzielenie informacji, czy w stosunku do innych armatorów praktykowane były czynności polegające na wyrażaniu zgody na przenoszenie narzędzi połowowych pomiędzy statkami, a jeżeli tak, to załączenie dokumentów związanych z tymi postępowaniami;
- 2) na podstawie art. 174 pkt 2 w zw., z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ poprzez naruszenie art. 113 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż sprawa jest dostatecznie wyjaśniona i nieprzeprowadzenie przez sąd uzupełniającego postępowania dowodowego niezbędnego dla ustalenia wysokości kwot połowowych, możliwości wykorzystania przez skarżących wolnych narzędzi połowowych oraz ustalenia przenoszenia narzędzi połowowych przez zaniechanie zwrócenia się do Okręgowego Inspektora Rybołówstwa Morskiego w G. o udzielenie informacji, czy w stosunków do innych armatorów praktykowane były czynności polegające na wyrażaniu zgody na przenoszenie narzędzi połowowych pomiędzy statkami, a jeżeli tak, to załączenie dokumentów związanych z tymi postępowaniami;
- 3) na podstawie art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ poprzez naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie całości sprawy i ograniczenie się jedynie do rozpoznania części zarzutów skarżących.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów strona przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem zostały spełnione warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.
Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu prawa procesowego, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna J Ż oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji rozpoznaje w pierwszej kolejności jej zarzuty procesowe, gdyż ocena sposobu stosowania prawa materialnego przez organy i kontrola tego procesu przez Sąd I instancji jest możliwa tylko wtedy, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy został ustalony zgodnie z wymogami prawa albo że nie został on skutecznie zakwestionowany skargą kasacyjną.
Skarga kasacyjna J Ż nie ma usprawiedliwionych podstaw, toteż nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku.
W ocenie NSA zupełnie nietrafne i niezasadne są stawiane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego. W ich ramach strona twierdzi, że wyrok WSA w W narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 106 § 3 p.p.s.a., bo Sąd I instancji nie przeprowadził w sprawie odmowy udzielenia specjalnego zezwolenia połowowego dowodu w celu ustalenia kwot połowowych oraz możliwości przenoszenia narzędzi połowowych między jednostkami pływającymi, zwłaszcza nie wyjaśnił działań organów w tym zakresie w stosunku do innych amatorów w zakresie przenoszenia narzędzi połowowych między statkami. Tak postawiony zarzut jest prawnie nieuzasadniony.
Sąd II instancji zwraca uwagę, że prowadzenie postępowania dowodowego w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji jest działaniem zupełnie wyjątkowym i ograniczonym tylko do określonego rodzaju środków dowodowych, czyli dokumentów. W rozpoznawanej sprawie nie istniała żadna istotna dla sprawy okoliczność, a tylko w takim zakresie można prowadzić dowód, która musiałaby zostać wykazana za pomocą dokumentu w postępowaniu przed Sądem I instancji, zatem w sprawie nie było konieczności prowadzenia jakiegokolwiek postępowania ponad ustalenia przyjęte przez organy.
Nietrafny jest także drugi z zarzutów procesowych sformułowanych w skardze kasacyjnej. Zdaniem NSA nie tylko jest merytorycznie chybiony ale formalnie wadliwy. Strona zarzuca Sądowi I instancji działanie niezgodne z prawem, a więc naruszające art. 113 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. NSA stwierdza, że przepisy wskazane w zarzucie nie mogą być naruszone w sposób określony przez stronę, bowiem dotyczą one różnych etapów postępowania sądowoadministracyjnego i pełnią w nim różną rolę. Tym bardziej poprzez ich naruszenie nie mogą być kwestionowane ustalenia faktyczne sprawy. Jeżeli w tym obszarze istnieją wady postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organy lub Sąd I instancji, to te uchybienia należy eliminować poprzez wykazanie konkretnych przepisów z zakresu postępowania naruszonych przez organ i akceptowanych przez skarżony wyrok. Z tego też powodu nie można przyjąć, że Sąd I instancji dopuszcza się naruszenia art. 134 § 1 w sytuacji, gdy odnosi się tylko do części zarzutów skargi, w sytuacji gdy analiza uzasadnienia skarżonego wyroku potwierdza, że odnosi się ono do zarzutów, chociaż nie wszystkie poddaje szczegółowej analizie. W ocenie NSA taki sposób działania Sądu I instancji nie narusza prawa.
Zdaniem Sądu II instancji nietrafne są także podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego, przy czym można wskazać różne powody takiej ich oceny. W oczywisty sposób należy uznać, że nietrafne są te zarzuty, które podnoszą naruszenie przepisów materialnych niemających zastosowania w sprawie. Z tego powodu jako niezasadne należy uznać zarzuty podnoszące naruszenie przepisów Konstytucji RP. Z tych norm mogą i wynikają określone zasady, m.in. stosowania prawa, ale przepisy Konstytucji RP nie mogą być bezpośrednią podstawą orzekania przez organy, zwłaszcza że materia objęta skarżonym wyrokiem posiada pozytywne, ustawowe uregulowanie. W takiej sytuacji przepisy Konstytucji nie mogą znajdować zastosowania wprost do oceny zapadłego rozstrzygnięcia, zatem trudno przyjąć, że zostały naruszone, skoro nie były stosowane jako wzorce oceny legalności zaskarżonych decyzji.
Pozostałe zarzuty odnoszące się do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w związku z art. 16 ust. 1 i ust. 8 oraz art. 20a, art. 17 i art. 32 u.r., polegające na błędzie w zakresie wykładni, są merytorycznie nietrafne. Sąd II instancji podziela stanowisko prezentowane w uzasadnieniu skarżonego wyroku, zgodnie z którym przedmiotem oceny jest odmowa udzielenia specjalnego zezwolenia połowowego, a materialnoprawną podstawę dla takich rozstrzygnięć stanowi art. 16 ust. 1 u.r., zatem w rozpoznawanej przed organami sprawie nie chodziło o przekazanie kwoty połowowej. Przekazanie jest innym rodzajem sprawy i nie powinno być łączone z udzieleniem specjalnego zezwolenia połowowego. Na podstawie art. 20a ust. 1 u.r. kwoty połowowe wynikające z zezwolenia mogą być przekazywane na warunkach określonych w przepisie, ale jak trafnie zauważył Sąd I instancji te kwoty muszą być przyznane w specjalnym zezwoleniu.
Stosownie do treści art. 16 ust. 8 u.r. treść zezwolenia zawiera elementy określone treścią wniosku o jego udzielenie. Pośród nich ma być wyznaczony rejon prowadzenia połowów oraz rodzaj narzędzi połowowych. Zatem każde zezwolenie musi obejmować rozstrzygnięcia w tym zakresie. Inaczej rzecz ujmując, udzielenie specjalnego zezwolenia połowowego jest możliwe tylko wtedy, gdy te kwestie mogą być w nim pozytywnie określone. W rozpoznawanej sprawie, co wykazały organy i potwierdził Sąd I instancji, wydanie specjalnego zezwolenia połowowego może mieć miejsce tylko w stosunku do podmiotu, który składa wniosek o takie pozwolenie do dnia 31 października roku poprzedzającego ten rok, na który ma być wydane zezwolenie. Uchybienie temu terminowi nie daje podstaw do wydania zezwolenia. Co najwyżej możliwe byłoby w trakcie okresu objętego takim zezwoleniem przekazanie kwoty połowowej przyznanej w takim zezwoleniu dla oznaczonego w nim podmiotu z odwołaniem się do historycznych praw połowowych ale tylko podarunkiem, że nowy statek jest wprowadzony do połowów na obszarze, na który było udzielone specjalne pozwolenie połowowe. Ponieważ skarżący nie miał takiego zezwolenia dla Zalewu Wiślanego, to tym samym nie mógł korzystać z takiej procedury.
Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.