Uzasadnienie
Wyrokiem z 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 1357/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu skargi Ś. Uniwersytetu Medycznego w K., uchylił decyzję Ministra Zdrowia z [...] lutego 2010 r. w przedmiocie ustalenia należnej dotacji z budżetu państwa oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Wnioskiem z [...] października 2009 r. Rektor Ś. Uniwersytetu Medycznego w K. wystąpiła o wydanie decyzji w przedmiocie przekazania Uniwersytetowi środków w kwocie 6.581.637 zł.
Decyzją z [...] grudnia 2009 r. Minister Zdrowia umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe.
Decyzją z [...] lutego 2010 r. Minister Zdrowia utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] grudnia 2009 r. W uzasadnieniu Minister Zdrowia wskazał, że przepisy ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.; dalej p.s.w.) nie określają formy przyznawania dotacji dla żadnego z organów upoważnionych do przyznawania dotacji dla uczelni wyższych. Minister Zdrowia corocznie dokonuje podziału dotacji podmiotowej z budżetu państwa przeznaczonej dla uczelni medycznych oraz informuje uczelnie o przyznanej dotacji i ich przeznaczeniu. Minister wyjaśnił, że żaden przepis rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 9 maja 2008 r. w sprawie zasad podziału dotacji z budżetu państwa dla uczelni publicznych i niepublicznych (Dz. U. Nr 89, poz. 544 ze zm.; dalej rozporządzenie z 9 maja 2008 r.) oraz rozporządzenia z dnia 2 kwietnia 2007 r. Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w sprawie wskaźników kosztochłonności poszczególnych kierunków, makrokierunków i studiów międzykierunkowych studiów stacjonarnych oraz stacjonarnych studiów doktoranckich w poszczególnych dziedzinach nauki (Dz. U. Nr 65, poz. 435, ze zm.; dalej rozporządzenie z 2 kwietnia 2007 r.) nie nakłada na niego obowiązku wydania decyzji w przedmiocie podziału kwot dotacji.
Wskazując na powyższe, organ wyraził pogląd, że przyznanie dotacji jest czynnością o charakterze materialno-technicznym i nie wymaga formy decyzji administracyjnej. Skoro zaś nie było podstawy do rozpoznania wniosku w drodze wskazanej przez wnioskodawcę, zachodzi konieczność umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość.
Skargę na powyższą decyzję złożył Ś. Uniwersytet Medyczny, która została oddalona wyrokiem WSA w W. z dnia 11 października 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 841/10.
Wyrokiem z 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 316/11, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok WSA w W. i sprawę przekazał temu Sądowi do ponownego rozpoznania.
Zdaniem NSA przedmiot sprawy nie został przez Sąd I instancji skonkretyzowany w sposób dostateczny dla wyjaśnienia, czego w istocie dotyczy spór w sprawie.
Używanie przez Sąd I instancji zamiennie sformułowań: "przekazanie dotacji", "przyznanie dotacji", "zwiększenie dotacji" czy też "ustalenie dotacji" wskazuje na brak rozróżnienia czynności stosowania prawa (wyraz woli organu) od czynności wykonania (realizacji) prawa, która jest podejmowana wtedy, gdy stosunek prawny nie wymaga konkretyzacji, ponieważ został ukształtowany bezpośrednio przepisami prawa. Wyjaśnienie, czego dotyczył wniosek skarżącej, ma zasadnicze znaczenie dla prawidłowego określenia zakresu powstałego sporu w sprawie.
W ocenie NSA, Sąd I instancji dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w istocie nie brał pod uwagę wskazywanych przez stronę, a także przez organ, przepisów art. 94 ust. 1 pkt 1, art. 95 ust. 2 i art. 94 ust. 3 pkt 6 p.s.w. oraz § 9 rozporządzenia z 9 maja 2008 r., co oznacza, że przepisy powyższe nie były przedmiotem analizy i ocen Sądu I instancji, pomimo że zostały wskazane przez organ orzekający w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Sąd I instancji nie dokonał analizy art. 95 ust. 2 p.s.w., z którego wynika, iż dotacje, o których mowa w art. 94 ust. 3 p.s.w., przyznaje właściwy minister wymieniony w art. 94 ust. 3, określając ich wysokość i przeznaczenie. W art. 96 ust. 2 ustawy zostało zawarte upoważnienie dla właściwego ministra do określenia w drodze rozporządzenia sposobu podziału dotacji, o których mowa w art. 94 ust. 1 pkt 1-6, 8, 9 i 11 oraz ust. 4a. W oparciu o powyższe upoważnienie zostało wydane rozporządzenie, do którego odwoływał się organ w zaskarżonej decyzji, jak i strona skarżąca, wskazując na § 9 rozporządzenia.
Sąd I instancji odwołując się natomiast do art. 1 pkt 2, 3, 7 i 9, art. 19 oraz art. 103 ust. 1 i ust. 4, a także art. 121 ust. 1 i art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.; dalej u.f.p.), przyjął, że wprost z tych przepisów wynika, że ustalenie dotacji dla jednostek sektora publicznego nie odbywa się w formie decyzji administracyjnej.
W związku z powyższym NSA zauważył, że przepisy ustawy o finansach publicznych przywołane przez Sąd I instancji adresowane są do organów państwa, nie zaś do innych podmiotów, tj. do beneficjentów transferów budżetowych. Te przepisy nie uprawniają tychże podmiotów do otrzymania z budżetu państwa jakichkolwiek środków finansowych, co oznacza, że przepisy ustawy budżetowej zawierają normy generalne i abstrakcyjne, których adresatem są organy i jednostki państwowe będące dysponentami budżetu. Dla nich bowiem (art. 34 ust. 1 pkt 2 ustawy) zamieszczenie w budżecie określonej kwoty wydatków stanowi nieprzekraczalny limit.
W ocenie NSA okoliczność, że uczelnia publiczna tworzy sektor finansów publicznych oznacza tylko tyle, że zgodnie z art. 41 u.f.p. został na nią nałożony obowiązek sporządzenia planów finansowych zgodnie z obowiązującymi w tym względzie przepisami. Przywołane natomiast przez Sąd I instancji regulacje zawarte w art. 103 i następnych u.f.p. odnoszą się do tzw. dysponentów części budżetowej, którymi są podmioty (organy) otrzymujące środki budżetowe bezpośrednio z centralnego rachunku bieżącego budżetu państwa, a nie do sfery stosunków pomiędzy dysponentem części budżetowej a podmiotem uprawnionym do otrzymania z budżetu określonych środków finansowych, czyli beneficjentem transferów budżetowych (tj. beneficjentem dotacji podmiotowych).
NSA przypomniał, że z art. 97 ust. 1 pkt 8 u.f.p. wynika, iż do wydatków budżetu państwa zaliczane są dotacje na zadania określone odrębnymi ustawami. Z kolei w myśl art. 92 p.s.w. działalność uczelni publicznej jest finansowana z dotacji z budżetu państwa na zadania ustawowo określone. Dalsze kwestie związane z otrzymaniem, udzieleniem, a także określeniem wysokości i przeznaczeniem tychże dotacji uregulowane zostały w przepisach art. 94 ust. 1, 94 ust. 3 pkt 6, art. 95 ust. 2, a także w art. 96 ust. 2 p.s.w., jak i w § 9 rozporządzenia z dnia 9 maja 2008 r., które nie były brane pod uwagę przez Sąd I instancji.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy, WSA w W. wyrokiem z 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 1357/12, uchylił decyzję Ministra Zdrowia z [...] lutego 2010 r.
Odnosząc się do kwestii podniesionych przez NSA, Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem sprawy winno być ustalenie kwoty dotacji należnych z budżetu państwa.
Zdaniem Sądu I instancji, konsekwencją rozpoznania wniosku skarżącej (z [...] października 2009 r.) winno być wydanie decyzji administracyjnej o charakterze merytorycznym (przyznającej dotację w określonej wysokości lub nie), nie zaś decyzji umarzającej postępowanie z racji jego bezprzedmiotowości (z przyczyn formalnych).
Zdaniem Sądu także treść rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego i p.s.w. uzasadnia twierdzenie, iż organ rozpoznając wniosek skarżącej o przyznanie środków (dotacji), winien wydać rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej. Decyzja taka musi określać wysokość przyznanej dotacji oraz jej przeznaczenie. Nie ma ona charakteru uznaniowego, co wynika wprost z art. 94 ust. 1 i 3 p.s.w.
WSA podkreślił, że mimo istnienia zasad przyznawania dotacji i opracowania stosownego wzoru jej dzielenia zarówno p.s.w., jak i rozporządzenie wykonawcze do tej ustawy nie wskazują, jaka konkretnie dotacja przysługuje poszczególnym podmiotom. Oznacza to, że określenie jej wysokości i przeznaczenia wymaga konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej.
Skargę kasacyjną od wskazanego wyroku złożył Minister Zdrowia, wnosząc o jego zmianę w całości i oddalenie skargi skarżącej ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucono naruszenie:
- 1) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 19, 103, 125 i 128. u.f.p. oraz art. 94 ust. 3 pkt 6 i art. 95 p.s.w. poprzez przyjęcie, że organ nie zastosował w sprawie przepisów p.s.w., a wskazane przepisy dają Ministrowi Zdrowia podstawę do wydania decyzji w sprawie udzielenia dotacji;
- 2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 190 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przez WSA w W. treści wyroku i uzasadnienia NSA, a w szczególności nieuwzględnienie wykładni dokonanej w tej sprawie przez NSA.
W uzasadnieniu wskazano szczegółowe argumenty na poparcie zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania zgodnie z przepisami.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Skarga ta została oparta na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 190 p.p.s.a., stwierdzić należy, iż Sąd I instancji tego przepisu nie naruszył. Zgodnie z tym przepisem sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe, przy czym z określenia "związany jest wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że sąd pierwszej instancji nie jest związany oceną sądu kasacyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator nie podjął nawet próby wykazania, iż Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku dokonał wykładni mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa w sposób odmienny od wykładni tego prawa dokonanej przez NSA. Samo zaś stwierdzenie, iż Sąd sam nie ustalił co było przedmiotem sporu oraz że w ustnym uzasadnieniu wyroku przewodniczący składu orzekającego WSA wskazał, że NSA przesądził o formie przekazania dotacji w drodze decyzji administracyjnej, nie oznacza, iż można mówić o naruszeniu art. 190 p.p.s.a.
Należy natomiast podzielić pogląd, iż NSA w wyroku z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 316/11 nakazał, aby Sąd I instancji w toku ponownego rozpoznania sprawy uwzględnił przepisy art. 94, 95 i 96 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym. Sąd I instancji zastosował się do tych zaleceń i dokonał wykładni tych przepisów stwierdzając m.in., iż treść tych przepisów uzasadnia twierdzenie, iż organ rozpoznając wniosek skarżącej o przyznanie środków (dotacji) winien wydać rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej. Decyzja taka musi określać wysokość przyznanej dotacji oraz jej przeznaczenie. Co istotne – zdaniem Sądu I instancji – nie ma ona charakteru uznaniowego, co wynika wprost m.in. z treści art. 94 ust. 1 i 3 ustawy ["(...) uczelnia otrzymuje dotacje", "dotacje są udzielane z budżetu państwa"].
Wbrew zarzutom zawartym w skardze kasacyjnej, ta wykładnia prawa dokonana przez Sąd I instancji nie narusza powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Okoliczność zaś, iż żaden z tych przepisów w sposób formalny nie nakłada na Ministra Zdrowia wprost obowiązku wydania decyzji administracyjnej nie oznacza, iż taka decyzja w sensie materialnym nie powinna być wydana. Przesądza o tym treść art. 95 ust. 2 omawianej ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, zgodnie z którym minister do spraw szkolnictwa wyższego przyznaje dotacje, o których mowa w art. 94 ust. 1, 4 i 5, określając ich wysokość i przeznaczenie, a dotacje, o których mowa w art. 94 ust. 3, przyznaje właściwy minister wymieniony w art. 94 ust. 3, określając ich wysokość i przeznaczenie. Użycie w tym przepisie zwrotu "przyznaje dotacje" oznacza, że czynność ta jest formą władczej konkretyzacji normy materialnego prawa administracyjnego, której adresatem jest jednostka.
Akt taki powinien zatem przybrać formę decyzji administracyjnej. Również w orzecznictwie NSA wskazuje się, że przepisy prawa materialnego mogą przewidywać załatwienie sprawy w formie decyzji administracyjnej także w sposób pośredni, przez wyrażoną w formie czasownikowej kompetencję organu administracji do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej np. "zezwala", "podziela", "potwierdza", "wyraża zgodę" itp. (zob. np. uchwała NSA z dnia 12 października 1998 r., sygn. akt OPS 6/98, czy też uchwała NSA z 15 listopada 1999 r., sygn. akt OPK 24/99).
Posłużenie się przez ustawodawcę innym określeniem niż "decyzja administracyjna" – jak w niniejszej sprawie – przyznaje dotacje, nie pozbawia tego aktu cech decyzji administracyjnej. Przeciwne stanowisko prowadziłoby do wniosku, że użycie przez ustawodawcę takiej a nie innej nazwy aktu podejmowanego przez organ administracji w sprawie indywidualnej przesądzałoby o zakresie gwarancji procesowych, jakie przysługują jednostce. Należałoby wówczas uznać, że posłużenie się przez ustawodawcę innym pojęciem niż "decyzja administracyjna" wyłączałoby prawo do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w odpowiedniej procedurze, a także prawo do zaskarżenia rozstrzygnięcia. Taki kierunek wykładni w żadnym wypadku nie zasługiwałby na aprobatę, gdyż prowadziłoby to do naruszenia konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP).
Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 tej ostatniej ustawy.