Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 czerwca 2013 r. o sygn. I SA/Ol 126/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. oddalił skargę P. P. na decyzję Dyrektora W.-M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011. Decyzja ta utrzymała w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] listopada 2012 r., którą: 1) umorzono postępowanie administracyjne w części dotyczącej działek rolnych X i X1;
- 2) odmówiono przyznania jednolitej płatności obszarowej i nałożono sankcję w wysokości 288.093,50 zł;
- 3) odmówiono przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych i nałożono sankcję w wysokości 142300,69 zł;
- 4) odmówiono przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych.
Sąd I instancji przyjął, że organ, wydając zaskarżoną decyzję, nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego. Wyjaśnił bowiem wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności oraz – nie naruszając zasady swobodnej oceny dowodów – wydał decyzję w sprawie przyznania skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011.
W ocenie Sądu, zebrany materiał dowodowy był na tyle wiarygodny i wyczerpujący, by uznać, że skarżący przed złożeniem wniosku o wycofanie z płatności części działek rolnych został w dniu 13 czerwca 2011 r. o godz. 14.41 skutecznie powiadomiony przez Naczelnika Biura Kontroli na Miejscu W.-M. Oddziału Regionalnego w O. o zamiarze przeprowadzenia kontroli w jego gospodarstwie. W szczególności organ odwoławczy uwzględnił przesłane przez Telekomunikację Polską zestawienie rozmów wychodzących w dniu 13 czerwca 2011 r. z telefonu służbowego Naczelnika Biura Kontroli na Miejscu – M. K., jak również zeznania samego Naczelnika oraz W. Ż. Dokonał również – nie naruszając zasady swobodnej oceny dowodów – oceny zeznań Skarżącego oraz R. M., uznając zeznania w sprawie rzekomej utraty telefonu za nieprecyzyjne oraz nielogiczne.
W wyniku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, organ zasadnie – zdaniem Sądu – zastosował art. 25 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 2009.316.65 ze zm.).
Zdaniem Sądu, poczynione w sposób prawidłowy ustalenia organu dotyczące skutecznego powiadomienia o zamiarze przeprowadzenia kontroli powodują, że za bezpodstawne należało uznać zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia art. 31 ust. 3 i art. 33 ust. 4 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.). Stosownie bowiem do art. 31 ust. 4, czynności kontrolne mogą być wykonywane podczas nieobecności rolnika także wówczas, gdy rolnik został zawiadomiony o kontroli zgodnie z art. 27 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009.
W konsekwencji zasadnie organ wywiódł, iż wycofywanie kolejnych działek z wniosku o przyznanie płatności na 2011 r. w okresie następującym po skutecznym powiadomieniu o kontroli (łączna suma wycofanych gruntów wyniosła 272,87 ha) miało jedynie na celu uniknięcie konsekwencji prawnych związanych z przedeklarowaniem we wniosku gruntów w postaci odmowy płatności i nałożenia sankcji wieloletnich. Sąd podkreślił, że zakres żądania wskazany we wniosku o przyznanie pomocy, nie może być w każdym czasie i dowolnie zmieniany przez wnioskodawcę, a konsekwencje prawne takiego działania, zależne wyłącznie od niego, tzn. że częściowe "wycofanie" zgłoszonego obszaru w każdym wypadku obliguje organ Agencji jedynie do umorzenia postępowania w tej części.
Sąd podzielił także ustalenia organu dotyczące rolniczego wykorzystywania i użytkowania działek, co do których wykryto konflikt krzyżowy, tj. działki ewidencyjne: [...], [...], [...], [...], [...]. Do obowiązków rolnika należy wskazanie dokładnych obszarów działek rolnych oraz upraw, jeśli ubiega się o płatności do nich, przy czym działki rolnej nie można utożsamiać z obszarem działki ewidencyjnej. To wnioskodawca ponosi pełną odpowiedzialność za skutki podania we wniosku informacji niezgodnych ze stanem faktycznym. W rozpoznanej zaś sprawie skarżący popełnił wiele pomyłek, dotyczących powierzchni deklarowanych działek rolnych.
W ocenie Sądu, w sprawie nie było podstaw do zastosowania wyjątków od wyłączeń i obniżeń. Skarżący zgłosił do płatności w roku 2011 działki o powierzchni większej niż uprawniona. Przedmiotowy wniosek nie był zatem złożony poprawnie pod względem faktycznym, a wnioskodawca nie wykazał w toku postępowania, iż nie jest winny nieprawidłowości. Zdaniem Sądu, w sprawie można mówić o niedbalstwie wnioskodawcy. Producent rolny, składając wniosek o płatności bezpośrednie, winien wskazać w nim stan faktyczny użytkowanych rolniczo przez siebie gruntów – zarówno odnośnie powierzchni upraw, jak i ich rodzaju.
Wobec wyliczonych przez organ i wskazanych w decyzji różnic między powierzchnią zadeklarowaną, a powierzchnią zatwierdzoną do poszczególnych płatności, zgodnie z art. 58 rozporządzenia 1122/2009, odmówiono płatności i nałożono sankcję.
W tych okolicznościach skarga podlegała oddaleniu.
P. P. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku w całości. Domagał się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 25 ust. 1-3, art. 73 ust. 2 rozporządzenia nr 1122/2009 oraz art. 31 ust. 3 i art. 33 ust. 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Naruszenie przepisów postępowania jako mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), art. 2 ust. 1 i 2, art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz art. 58 rozporządzenia nr 112/2009.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej, Sąd błędnie przyjął, że w wyniku wycofania części wniosków do skarżącego będą miały zastosowanie przepisy o obniżkach i wykluczeniach. Skarżący podniósł, że nie był zawiadomiony o kontroli, która została przeprowadzona pod jego nieobecność.
Kasator stwierdził, że Sąd powinien był uchylić zaskarżoną decyzję, ponieważ z zebranego w sprawie materiału dowodowego można wywieść, że skarżący nie był informowany o zamiarze przeprowadzenia kontroli przez organ administracji publicznej, a sama kontrola odbyła się z naruszeniem obowiązku informacyjnego. W ocenie skarżącego, materiał dowodowy został zebrany i rozpatrzony w sposób niewyczerpujący, zaś jego ocena było dowolna i zbyt swobodna. Chodzi o odmówienie mocy dowodowej zeznaniom świadka R. M. oraz zeznaniom skarżącego, a także dokumentom przesłanym przez operatora telefonii komórkowej, z których to dowodów wynika logiczny i spójny wniosek, że skarżący nie mógł być zawiadomiony telefonicznie o kontroli w dniu [...] czerwca 2011 r., gdyż nie był w posiadaniu telefonu przez dłuższy czas. Ponadto, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zbyt ogólnikowo wskazano przyczyny, dla których organ odmówił wiarygodności ww. dowodom.
W związku z powyższym, skarga kasacyjna oparta jest na usprawiedliwionych podstawach, a wyrok Sądu I instancji powinien zostać uchylony.
Dyrektor W.-M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. nie skorzystał z prawa do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.
Zgodnie z art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W tym trybie wpłynęła skarga kasacyjna w niniejszej sprawie i spełnia ona wymogi określone w art. 174, 175 § 1, 176 oraz 177 § 1 tej ustawy. Oznacza to, że zaistniały podstawy do merytorycznego jej rozpoznania.
Przepis art. 183 § 1 powołanej wyżej ustawy obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy. Stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania.
Jak wskazano wyżej, skargę kasacyjną oparto zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego w pierwszej kolejności rozważenia wymaga zasadność zarzutów o charakterze procesowym, gdyż zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny wówczas, gdy zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania okażą się nieusprawiedliwione.
Odwołanie się kasatora do naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) nie znajduje uzasadnienia. Przepis ten ma charakter ustrojowy i tak jak już wyrażono w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, że mogłyby zostać naruszone w sytuacji odmowy rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa bądź rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem (wyrok NSA z 21 kwietnia 2009 r., II FSK 2/08). W rozpatrywanym przypadku sytuacja taka nie miała natomiast miejsca. Stwierdzić należy, że wadliwej wykładni czy też wadliwego zastosowania przez sąd przepisów prawa materialnego lub procesowego nie można utożsamiać z zarzutem zastosowania przy kontroli kryterium innego niż kryterium zgodności z prawem.
Kastor powołując się na naruszenie przepisów proceduralnych jako mających istotny wpływ na wynik sprawy, powołał art. 134 § 1 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 7, 8, 9, 77 § 1, 80, 107 § 1 i 3 k.p.a., art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. (Dz.U. UE.L.2009.316.65) ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina.
Odnosząc się do powyższych zarzutów, w pierwszej kolejności należy rozważyć zasadność naruszenia art. 134 § 1, a więc działania Sądu I instancji z urzędu. Zarzut ten w powiązaniu z powołanymi wyżej przepisami proceduralnymi koncentruje się wokół zagadnienia dotyczącego prawidłowości poinformowania skarżącego przez organ administracji publicznej o zamiarze przeprowadzenia kontroli. Chodzi o to, że przy ocenie dowodów odmówiono mocy dowodowej dowodom przedstawionym przez skarżącego, a co miało istotny wpływ na przebieg postępowania i wynik sprawy oraz doprowadziło do naruszenia zasad określonych w wyżej wymienionych przepisach proceduralnych. Zarzut ten należało zatem rozważać w kategoriach oceny działania Sądu I instancji z urzędu, skoro brak było działania strony w tym zakresie. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
Ustawodawca rozwija w ten sposób wskazaną w art. 7 k.p.a. zasadę prawdy materialnej, nakazując organom administracji publicznej z urzędu gromadzić a następnie rozpatrzyć dowody. Ocena dowodów następuje w granicach swobodnej oceny, o jakiej mowa w art. 80 k.p.a. Oznacza to, że skoro kasator w ramach powyższych przepisów zakwestionował jedynie ocenę przeprowadzonych dowodów w sprawie, to nie ma podstaw do twierdzeń, że art. 134 § 1 został naruszony, a więc obowiązek działania z urzędu wyznaczony przez kryterium legalności działań administracji publicznej przy braku działania strony w tym zakresie. Ocena dowodów w związku z wymienionym art. 80 k.p.a. mieści się w ramach swobodnej oceny i nie przekroczyła granic, o których mowa w tym przepisie.
Sąd I instancji przy ocenie słusznie nie dopatrzył się naruszenia przepisów procesowych ustalających stan faktyczny sprawy i oceny dowodów. Argumentacja w tym zakresie przedstawiona przez Sąd I instancji jest w pełni podzielona przez Naczelny Sąd Administracyjny. Kasator odwołując się do tego zarzutu pomija obowiązki jakie ciążą na stronie, a wynikają z treści art. 3 ust. 2 wymienionej w zarzucie ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego. Obowiązki te zostały poszerzone także w regulacji zawartej w ust. 3 tego przepisu. Tak więc dla oceny dowodów prawidłowo Sąd I instancji odmówił mocy dowodowej zeznaniom skarżącego i świadka R. M., które miały wpłynąć na inną ocenę. Odmienna ocena od oczekiwań skarżącego w związku z prawidłowo ustalonym stanem faktycznym i prawidłową oceną, nie stanowi naruszenia prawa. Brak możliwości skorzystania przez skarżącego z regulacji zawartej w art. 180a ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego, do którego organ zobowiązał stronę w piśmie z dnia 29 sierpnia 2012 r., a więc przedstawienia szczegółowego bilingu jego konta abonenckiego jako prawa szczególnego, potwierdza naruszenie przez skarżącego art. 3 ust. 3 powyższej ustawy o płatnościach.
Ten obowiązek stanowił wystarczającą podstawę do przyjęcia oceny zaaprobowanej przez Sąd I instancji. Do organu w ostateczności należał wybór, jaki sposób przyjmie do powiadomienia strony o kontroli. Wbrew wywodom kasatora, nie można było przyjąć, że powiadomienie o kontroli nie było skuteczne. Powołane zaś przez kasatora przepisy art. 8 i 9 k.p.a. doznają ograniczeń w związku z treścią art. 3 ust. 1, 2 i 3 cytowanej wyżej ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego. Nie znajduje także uzasadnienia odwołanie się kasatora wobec powyższego do naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a.
Nieuprawnione są także zarzuty naruszenia prawa materialnego, skoro trafnie przyjęto, że w sprawie nie było podstaw do zastosowania wyjątku od wyłączeń i obniżeń. Skarżący zgłosił do płatności w roku 2011 działki o powierzchni większej niż uprawniona. Wniosek nie był zatem złożony poprawnie pod względem faktycznym, a skarżący nie wykazał w toku postępowania, że nie jest winny nieprawidłowości. Wobec wyliczonych i wskazanych różnic między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią zatwierdzoną do poszczególnych płatności, trafnie w oparciu o art. 58 cytowanego wyżej rozporządzenia 1122/2009 odmówiono płatności i nałożono sankcje. Nie ma zatem podstaw do kwestionowania tego przepisu, jak też art. 7 ust. 1 i 2 cytowanej wyżej ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego. Podobnie jak pozostałych przepisów, które powołał kasator, gdyż uzależnił ocenę ich naruszenia jedynie od skutecznej oceny naruszenia przepisów procesowych.
Innych postaw ich naruszenia nie wskazał. Chodzi o art. 25 ust. 1, 2 i 3, art. 73 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) 1122/2009 i art. 31 ust. 3 oraz art. 33 ust. 4 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego z dnia 26 stycznia 2007 r. Brak wobec tego podstaw do przyjęcia naruszenia przepisów procesowych wskazuje na prawidłowość zastosowania prawa materialnego. Podkreślić przy tym należy, że przepis art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o ile w podstawie kasacyjnej wskazuje naruszenie prawa materialnego, to wymienił, że należy powołać błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie jako pozostających w bezpośrednim związku z wynikiem sprawy. Wywodzący się z niej zarzut naruszenia konkretnego przepisu może doprowadzić wówczas do uwzględnienia kasacji, gdy miało ono wpływ na rozstrzygnięcie. Oceniając zredagowane w sprawie zarzuty należy wskazać, że podnoszenie naruszenia prawa materialnego nie może polegać na wadliwym, kwestionowanym przez stronę ustaleniu faktów.
Zarzutami naruszenia przepisów prawa materialnego nie można bowiem zwalczać ustaleń faktycznych, a do czego sprowadził te zarzuty kasator w niniejszym postępowaniu. Oznacza to, że o ile strona kwestionuje prawidłowość ustaleń faktycznych, to zarzut prawa materialnego jest co najmniej przedwczesny.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną jako nieuzasadnioną; orzeczenie zaś o kosztach znajduje swoje podstawy w treści art. 204 pkt 1 także tej ustawy.