Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 19 kwietnia 2010 r., sygn. akt III SA/Gl 1268/09, oddalił skargę M. Ś. (dalej: skarżąca) na decyzję Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie płatności obszarowych.
Referując stan faktyczny sprawy, Sąd I instancji podał, że decyzją z [...] lutego 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji i Restrukturyzacji Rolnictwa w P. przyznał skarżącej płatności bezpośrednie, uwzględniając w całości żądanie zawarte we wniosku z dnia [...] sierpnia 2005 r.
Następnie postanowieniem z [...] marca 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji i Restrukturyzacji Rolnictwa w P. wznowił na podstawie art. 149 § 1, art. 145 § 1 pkt 5, art. 147, art. 150 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) postępowanie administracyjne zakończone powyższą decyzją, podając, iż ujawniono nowe okoliczności w sprawie istniejące, a nie znane organowi w dniu wydania decyzji. Nowe okoliczności ujawniono w czasie rozpoznania sprawy o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2007. Podczas weryfikacji wniosku w toku kontroli administracyjnej na miejscu stwierdzono nieprowadzenie działalności rolniczej na działce ewidencyjnej nr [...] (część oznaczona jako działka rolna B) co najmniej od dnia [...] czerwca 2003 r.
Decyzją z [...] kwietnia 2009 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji i Restrukturyzacji Rolnictwa w P. uchylił swoją decyzję z [...] lutego 2006 r. o przyznaniu płatności bezpośrednich oraz odmówił przyznania Jednolitej Płatności Obszarowej i Uzupełniającej Płatności Obszarowej na rok 2005 oraz nałożył sankcję, powołując się na art. 151 § 1 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności cukrowej (Dz. U. Nr 6, poz. 40 ze zm.), art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji 1973/2004 z 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz. Urz. WE nr L 345 z 20.112004 r., str. 1 ze zm.), art. 51 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych schematów w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. WE nr L 141 z 30 kwietnia 2004 r. ze zm.).
Dyrektor Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2009 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634). W uzasadnieniu wyjaśnił, że we wniosku o przyznanie płatności strona zadeklarowała trzy działki rolne: A o powierzchni 2,90 ha – łąka, B o powierzchni 2,04 ha – łąka, C o powierzchni 0,48 ha – łąka, położone na działce ewidencyjnej nr [...]. Podczas kontroli na miejscu w 2007 r. stwierdzono, że cała powierzchnia działki rolnej B nie jest użytkowana rolniczo. Oznaczono to w raporcie symbolem [...], który oznacza, że cała działka nie była użytkowana rolniczo na dzień [...] czerwca 2003 r., co powoduje wykluczeniem jej z ogólnej deklarowanej powierzchni.
Skoro nieprawidłowość dotyczyła powierzchni 2,04 ha, to powierzchnia stwierdzona w zakresie płatności wyniosła 3,38 ha, co stanowi w stosunku do powierzchni zgłoszonej – 5,42 ha przedeklarowanie o 60,36%. W 2007 r. ustalono, że wskazana powierzchnia 2,04 ha była wyłączona z produkcji rolniczej z powodu zalesienia, to tym samym była to nowa okoliczność faktyczna w sprawie, istniejąca w chwili wydania decyzji pierwotnej, a nie znana organowi, co uzasadniało podjęcie czynności w sprawie (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.).
Odnosząc się do zarzutów dotyczących kontroli na miejscu, organ odwoławczy powołując się na art. 25 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 479/2008 oraz wdrażanie zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 wskazał, że kontrole na miejscu przeprowadzane są bez uprzedzenia. Jeżeli jednak nie zagrażałoby to celowi kontroli, można zawiadomić o niej z wyprzedzeniem ściśle ograniczonym do koniecznego minimum. Okres wyprzedzenia nie może przekraczać 48 godzin z wyjątkiem uzasadnionych przypadków. Nie naruszono również podstawowych reguł postępowania administracyjnego, ponieważ zebrano pełny materiał dowodowy, który następnie rozpatrzono. Skarżąca zapoznała się z przekazanym jej raportem z kontroli, mając możliwość wniesienia uwag, a nie było również powodów, aby w sprawie powoływać biegłego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalając skargę podzielił stanowisko organu zawarte w zaskarżonej decyzji.
Ustalenia dotyczące zawyżenia powierzchni działek rolnych zadeklarowanych do płatności ONW na 2005 r. oraz stwierdzenie braku utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska wynikały z ustaleń dokonanych podczas kontroli administracyjnej wniosku dotyczącego 2007 r., kiedy to organ administracji wykorzystał dostępne w momencie wizualizacji w systemie informatycznym ZSZiK dane graficzne, w tym ortofotomapy.
Sąd I instancji oceniając zasadność wznowienia postępowania zakończonego decyzją z [...] lutego 2006 r. o przyznaniu płatności ONW uznał, iż podstawę prawną stanowił art. 145 § 1 pkt 5, a nowymi okolicznościami, które wyszły na jaw, było ustalenie, że w 2005 r. grunty rolne na działce B były nieużytkowane rolniczo, ponieważ były porośnięte samosiejkami a okoliczność ta została ujawniona podczas kontroli wniosku dotyczącego 2007 r. Przesłanką z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w rozpoznawanej sprawie były dane zawarte we wniosku w sekcji VIII w zakresie oświadczenia o sposobie wykorzystywania działek rolnych o powierzchni 5,42ha, gdyż nie były zgodne z obiektywnie istniejącym stanem faktycznym na gruncie. Dla zasadności wznowienia postępowania nie mają tutaj znaczenia okoliczności, w jakich ustalono ową istniejącą już w 2005 r. rozbieżność pomiędzy oświadczeniem zawartym we wniosku, a rzeczywiście istniejącym stanem rzeczy.
Płatność ONW jest udzielana producentowi rolnemu do położonych na obszarach ONW działek rolnych użytkowanych jako grunty orne, sady, łąki trwałe oraz pastwiska trwałe, a grunty rolne, nie powinny być porośnięte drzewami i krzewami. Warunkiem koniecznym przyznania płatności ONW jest utrzymywanie gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska, co w przypadku łąk oznacza - koszenie trawy co najmniej raz w roku w okresie wegetacyjnym, a w przypadku pastwisk - wypasanie zwierząt w okresie wegetacyjnym traw.
Powierzchnia 2,04 ha została wykluczona z tego powodu, iż uznano ją za grunty rolne nieużytkowane rolniczo z tego powodu, że były porośnięte samosiejkami. Słusznie zatem organ odwoławczy podniósł, że w sprawach dotyczących zadeklarowania działek rolnych na obszarach ONW stosuje się przepisy prawa wspólnotowego, w tym rozporządzenie Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 września 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. Urz. L.153 z dnia 30.04.2004 r. ze zm.), które regulują zasady przeprowadzania kontroli gospodarstw rolnych, co do których wystąpiono o przyznanie płatności, zasady ustalania podstaw obliczania płatności, jak również zasady obliczania obniżek i wyłączeń w przypadku stwierdzenia uchybień we wnioskach.
W ocenie Sądu I instancji, organy obu instancji wydały w tej sprawie decyzje zgodne z prawem zarówno materialnym, jak i procesowym. Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą Sąd wskazał, że rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 zawiera regulacje, z których wynika, że zmniejszenie płatności oraz wykluczenie z płatności nie powinno być stosowane, w przypadku gdy rolnik dostarczył zgodne z faktami informacje lub jeśli może udowodnić, że wina nie leży po jego stronie. Rolnicy, którzy w jakimkolwiek momencie powiadomią właściwe władze krajowe o nieprawidłowościach występujących we wnioskach pomocowych, nie powinni podlegać zmniejszeniom płatności lub wykluczeniom bez względu na powód nieprawidłowości pod warunkiem, że rolnik nie został powiadomiony przez właściwe władze o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu i że władze nie poinformowały go wcześniej o wykrytych we wniosku nieprawidłowościach.
M. Ś. złożyła od tego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
- I. Naruszenie przepisów prawa materialnego:
- - art. 7 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 222, poz. 2273 ze zm.);
- - art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o przyznaniu płatności bezpośrednich (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.);
- - art. 143b rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003 z dnia 29.09.2003 r.
- - § 1, § 2, § 3 i § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 lutego 2005 r. – poprzez błędne przyjęcie, że cała powierzchnia działki oznaczonej symbolem "B" o pow. 2,04 ha położonej na działce ewidencyjnej [...] nie jest użytkowana rolniczo, a różnica między powierzchnią zadeklarowaną i powierzchnią stwierdzoną wyniosła 60,36% oraz, że "od kilku lat" nie wykonywano zabiegów mających na celu zapobieganie rozprzestrzeniania się chwastów, w tym koszenia, orki itp.;
- - art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 22.10.2004 r. także poprzez wyłączenie ponowne z otrzymanej pomocy.
- - art. 30 i art. 31 pkt 8 ustawy z dnia 7.03.2007 r. o wspieraniu obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz rozwoju Obszarów Wiejskich – poprzez pozbawienie możliwości zgłaszania umotywowanych zastrzeżeń co do ustaleń osoby, która sporządziła raport oraz braku pouczenia producenta przy pierwszej kontroli na miejscu o konsekwencjach dalszego nieprzestrzegania zasad zwykłej dobrej praktyki rolniczej;
- II. Naruszenie przepisów postępowania:
- - art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej p.p.s.a.), art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/, b/ i c/, art. 135 p.p.s.a. polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd, iż organy administracyjne naruszyły art. 145 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej k.p.a.), art. 149, art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 10 § 2 i § 3, art. 57 § 1 pkt 2, art. 39, art. 40 k.p.a. jak też art. 75 § 1, art. 77 § 1 i § 2, art. 78 § 1 i § 2, art. 79 § 1 i § 2, art. 81, art. 86 i art. 7 k.p.a. – poprzez błędne przyjęcie, że istniały podstawy do wznowienia postępowania i wydania decyzji przez Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego ARiMR w C. z dnia [...] sierpnia 2009 r. przed datą ukończenia postępowania było prawidłowe;
- - że zgłoszone w dniu [...].08.2009 r. wyjaśnienia skarżącej były zgłoszone po zakończeniu postępowania, w sytuacji gdy zakończyło się ono z upływem ostatniego dnia wyznaczonego terminu w dniu [...].08.2009 r.;
- - że skarżąca zapoznała się z raportem z dnia [...] września 2007 r. z kontroli, przy której była nieobecna, przy braku dowodu doręczenia wymienionego raportu;
- - że dane graficzne, w tym ortofotomapy, są nową okolicznością wynikającą z kontroli wniosku dotyczącego 2007 r., kiedy to organ administracji wykorzystał dostępne w momencie wizualizacji w systemie informatycznym ZSZiK dane graficzne, w sytuacji gdy były one dostępne w dniu wydania decyzji;
- - jak też sprzeczność – wyjaśnień w uzasadnieniu Sądu ze stanem faktycznym, poprzez bezpodstawne przyjęcie, że strona zapoznała się z przekazanym jej raportem z kontroli i miała możliwość wniesienia uwag, skoro w aktach sprawy brak jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego takie twierdzenia;
- - nierozpatrzenie części zarzutów, między innymi, że nie zostały przeprowadzone dowody zgłoszone przez stronę, w tym dowód z przesłuchania strony prawidłowo zgłoszony w postępowaniu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację na uzasadnienie powyższych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Skarga ta została oparta na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a., a więc zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów o charakterze procesowym stwierdzić należy, iż nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję.
Sąd I instancji niewadliwie zaś ocenił, iż taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Organ bowiem wydając decyzję z dnia [...] czerwca 2006 r. o przyznaniu skarżącej płatności na rok 2005 oparł się wyłącznie na jej wniosku z dnia [...] maja 2005 r., w którym skarżąca zadeklarowała, iż użytkuje sporne działki jako łąki. Dopiero zaś kontrola przeprowadzona na miejscu w dniu [...] września 2007 r. wykazała, iż cała działka [...] o pow. 2,04 ha oznaczona jako działka rolna B nie była użytkowana rolniczo, gdyż stwierdzono na niej kilkuletnie samosiejki drzew a okrywa roślinna na działce stanowiła "skąpą samoistną roślinność trawiastą, charakterystyczną dla terenów przyleśnych i ubogich pastwisk", co uwidoczniono na załączonym do raportu z kontroli załączniku graficznym oraz na zdjęciach fotograficznych.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w aktach sprawy brak dowodów pozwalających na przyjęcie, iż organ już w dniu [...] lutego 2006 r. dysponował ortofotomapami pozwalającymi rozpoznać obszary użytkowane rolniczo, a więc, że już w dacie wydania decyzji o przyznaniu skarżącej płatności była mu znana okoliczność dotycząca sposobu użytkowania spornych działek skarżącej. Zauważyć przy tym należy, że powyższe załączniki graficzne zostały wprowadzone dopiero na podstawie art. 3a ustawy z dnia 24 lutego 2006 r. o zmianie ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. Nr 50, poz. 361).
Z kolei, jeżeli chodzi o zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., to wprawdzie Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi dotyczących uchybień organu, lecz okoliczność ta nie miała wpływu na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.). Dla sprawy decydujące znaczenie miała okoliczność, iż deklarowana do płatności działka oznaczona symbolem "B" o powierzchni 2,04 ha nie była użytkowana rolniczo, co znalazło pełne potwierdzenie w raporcie kontroli, a skarżąca tych ustaleń skutecznie nie zakwestionowała.
Zgodnie z art. 25 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. – kontrole na miejscu przeprowadzane są bez uprzedzenia. Strona nieobecna przy kontroli może złożyć zastrzeżenia do jej wyników. Raport z kontroli został przekazany skarżącej w dniu [...] marca 2008 r., a ponadto w postanowieniu z dnia [...] marca 2009 r. o wznowieniu postępowania skarżąca została poinformowana o tym, iż raport z kontroli stanowi podstawę tego wznowienia. Tymczasem skarżąca dopiero w odwołaniu z dnia [...] czerwca 2009 r. od decyzji organu I instancji wniosła o przesłuchanie świadków na okoliczność, iż sporna działka była użytkowana rolniczo, przy czym nie wskazała adresów tych świadków. Po stosownym wezwaniu organu skarżąca podała adresy świadków w piśmie, które wpłynęło do organu dopiero [...] sierpnia 2009 r., a więc już po wydaniu decyzji przez organ II instancji z dnia [...] sierpnia 2009 r.
Stąd też przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty, iż Sąd I instancji nie wyjaśnił tych okoliczności, nie zasługują na uwzględnienie.
Nadmienić przy tym należy, że skarżąca jako adwokat powinna mieć świadomość skutków prawnych jakie wynikają z faktu składania pism procesowych zawierających braki uniemożliwiające nadanie im biegu (brak adresów świadków), jak i też nieuzupełnienia tych braków w zakreślonym przez organ terminie.
Nie można też pomijać, że skarżąca w odwołaniu od decyzji organu I instancji podała, że "zgodnie z przepisami zgłaszała grunty ugorowane, co mogła czynić przez 5 lat". Rzecz jednak w tym, że w myśl § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej (Dz. U. Nr 65, poz. 600 ze zm.) grunty orne uznaje się ugorowane, jeżeli grunt ten podlegał co najmniej raz w roku w terminie do dnia [...] lipca koszeniu lub innym zabiegom uprawowym zapobiegającym występowaniu i rozprzestrzenianiu się chwastów.
Poza tym skarżąca we wniosku o przyznanie płatności zadeklarowała sporną działkę jako łąkę, a w takiej sytuacji aby mówić o utrzymywaniu gruntu rolnego w dobrej kulturze rolnej wymagane jest koszenie okrywy roślinnej i jej usunięcie co najmniej raz w roku w terminie do dnia 31 lipca (§ 1 ust. 1 pkt 2 powołanego wyżej rozporządzenia).
Z niewadliwych zaś ustaleń organu zaakceptowanych przez Sąd I instancji wynika, że sporna działka w opisany wyżej sposób nie była użytkowana.
Z kolei, jeżeli chodzi o zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego, to skarżąca te zarzuty powiązała ściśle z zarzutami procesowymi, gdyż zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego uzasadniła próbą zwalczania ustaleń faktycznych. Tymczasem jeśli podstawę kasacji stanowi zarzut niewłaściwego zastosowania wskazanego przepisu prawa materialnego, to uzasadnieniem takiego zarzuty powinno być wyjaśnienie, dlaczego przyjęty za podstawę prawną zaskarżonego orzeczenia przepis nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki inny przepis sąd powinien zastosować.
W każdym razie zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania ustaleń faktycznych, bowiem próba taka mogłaby ewentualnie odnieść zamierzony skutek wyłącznie w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.