Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z dnia 1 grudnia 2015 r., oddalił skargę B. Sp. z o.o. w B.-B. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] lipca 2015 r. w przedmiocie kary pieniężnej za urządzanie gier na automacie, poza kasynem gry.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
w dniu 13 grudnia 2014 r. funkcjonariusze celni przeprowadzili kontrolę urządzania i prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach w lokalu "C. B." w B.-B. przy ul. L. [...]. W trakcie kontroli stwierdzono, że w lokalu znajdowało się włączone i gotowe do gry urządzenie do gier H. S. nr [...], należące do skarżącej spółki, a przeprowadzone na nim w drodze eksperymentu gry miały charakter losowy.
Naczelnik Urzędu Celnego w B.-B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. m.in. na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2009 r. Nr 201, poz. 1540 ze zm., dalej: u.g.h.; ustawa o grach hazardowych) wymierzył spółce karę pieniężną w wysokości 12.000 zł za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry.
Dyrektor Izby Celnej w K. objętą skargą decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy – dokumentacja zebrana podczas kontroli – jednoznacznie potwierdzała, że na wynik każdej gry na spornym automacie nie zależał od umiejętności grającego, gdyż nie miał on realnego wpływu na konfigurację w jakiej zatrzymywały się i układały się symbole skutkujące wygraną. Organ wskazał również, że urządzenie służyło do organizowania gier w celach komercyjnych.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 2 ust. 6 i 7 ustawy o grach hazardowych polegającego na wydaniu zaskarżonej decyzji pomimo braku stosownej decyzji ministra właściwego do spraw finansów publicznych podniesiono organ wskazał, że uprawnienie Ministra Finansów do rozstrzygania w trybie art. 2 ust. 6 ustawy o grach hazardowych - w drodze decyzji, charakteru gier oraz zakładów wzajemnych, wbrew opinii strony nie oznacza, iż w każdym przypadku urządzania gier Minister Finansów ma obowiązek wydać decyzję, o której mowa w ww. przepisie. Ustawa o grach hazardowych wprowadza definicje poszczególnych gier czy zakładów wzajemnych, które wskazują cechy je charakteryzujące. Organ celny, ustalając przebieg gry w oparciu o zebrany materiał jest w stanie stwierdzić, czy dana gra wyczerpuje znamiona gry na automatach, bowiem zostały one jasno i precyzyjnie określone w ustawie o grach hazardowych (art. 2 ust. 3-5) i jedynie w przypadku jakichkolwiek wątpliwości co do ich charakteru organ może wystąpić do ministra finansów o rozstrzygnięcie charakteru przedsięwzięcia w drodze decyzji administracyjnej. To zatem do organu prowadzącego postępowanie należy ustalenie, czy skontrolowane urządzenie jest automatem w rozumieniu przepisów ustawy o grach hazardowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalając skargę na tą decyzję za prawidłowe uznał ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organ w zaskarżonej decyzji.
Stwierdził, że kwestią sporną było, czy sporny automat odpowiadał wymogom określonym w art. 2 ust. 3 i ust. 5 u.g.h., a w konsekwencji czy w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. w zw. z ust. 2 pkt 2 tej ustawy. Stwierdził, że przeprowadzone w sposób prawidłowy przez organy administracji celnej postępowanie, pozwoliło na ustalenie, że na ujawnionym w trakcie kontroli i zatrzymanym automacie, prowadzone były gry zawierające element losowości, a więc spełniające przesłankę z art. 2 ust. 5 u.g.h., pozwalające zakwalifikować urządzane gry, jako gry na automatach.
Sąd uznał, że organy przed wydaniem rozstrzygnięcia prawidłowo przeanalizowały protokół kontroli, w którym funkcjonariusze Urzędu Celnego opisali przebieg obserwowanej gry na spornym urządzeniu. Dowód ten pozwolił na ustalenie, ponad wszelką wątpliwość, że automat zezwalał na gry o charakterze komercyjnym, możliwość gry występowała dopiero po uiszczeniu środków pieniężnych i automat umożliwiał wypłatę wygranych pieniędzy oraz o charakterze losowym, bowiem układ znaków na automacie był losowy i nie zależał od zręczności, umiejętności gracza. Jednoznaczne ustalenie charakteru gier urządzanych na spornym automacie spowodowało, że prawidłowo organy uznały, iż załatwienie sprawy w przedmiocie nałożenia na stronę kary nie było uzależnione od rozstrzygnięcia Ministra Finansów.
Jednocześnie bez żadnych wątpliwości organy celne ustaliły, że strona skarżąca nie posiadała koncesji ani zezwolenia na prowadzenie działalności. Stan faktyczny sprawy podlegał wobec tego subsumcji pod normę prawną zawartą w art. 89 ust. 1 pkt 2 oraz art. 89 ust. 2 pkt 2 u.g.h.
Odnosząc się do kwestii, czy przepisy art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych mają charakter przepisów technicznych oraz czy możliwe jest oparcie na tych przepisach rozstrzygnięcia, Sąd I instancji, opierając się na orzecznictwie unijnym i krajowym, uznał, że państwa członkowskie mają pełną swobodę w wyborze systemu regulacji sektora hazardowego - w tym w wyborze wartości, które decydują się chronić poprzez taki system. W ramach tej swobody państwa mogą wybrać pomiędzy absolutnym zakazem urządzania gier hazardowych, częściowym zakazem bądź przyzwoleniem połączonym z systemem nadzoru i kontroli nad sektorem, przy zachowaniu wymogu proporcjonalności. Wskazał również, że wyrokiem z 11 marca 2015 r., sygn. akt P 4/14, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych są zgodne z art. 2 i art. 7 w zw. z art. 9 oraz z art. 20 i 22 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, natomiast na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym umorzył postępowanie w pozostałym zakresie.
Ponadto Sąd podkreślił, że w orzeczeniu C-98/14 Trybunał Sprawiedliwości UE przyznał, że "cele, które zostały określone jako te, do osiągnięcia których dążą ustawy rozpatrywane w postępowaniu głównym, czyli ochrona konsumentów przed uzależnieniem od gry i zapobieganie przestępczości i oszustwom związanym z grami losowymi, stanowią nadrzędne względy interesu ogólnego, które mogą uzasadnić ograniczenia działalności w zakresie gier losowych" (pkt 58).
Sąd I instancji nie podzielił w konsekwencji stanowiska, że skutkiem prawnym niedopełnienia obowiązku notyfikacji wynikającego z art. 8 Dyrektywy nr 98/34/WE.
W podstawie prawnej wyroku Sąd podał art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.).
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku spółka wniosła o jego uchylenie oraz o uchylenie decyzji organów administracyjnych oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżąca spółka zarzuciła wyrokowi naruszenie prawa materialnego w postaci art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że można go zastosować w sprawie w sytuacji, gdy przepis ten w dacie czynu nie był poddany obowiązkowej notyfikacji, a jest "przepisem technicznym" w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE i jako taki nie może być stosowany przez organy władzy publicznej w stosunku do osób prywatnych - zarówno fizycznych, jak i prawnych; a przepis ten stanowi normę dopełniającą podstawę wymierzenia sankcji przewidzianej w art. 89 ust. 1 pkt.2, ust. 2 pkt. 2.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Celnej w K. wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ustawy.
Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Skarga kasacyjna została oparta na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., to jest naruszeniu prawa materialnego.
Skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie prawa materialnego, a to art. 14 ust. 1 u.g.h. poprzez jego błędną wykładnię. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że Sąd I instancji nie dokonywał wykładni przepisu art. 14 ust. 1 u.g.h., wobec czego zarzut ten pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw.
Autor skargi kasacyjnej zarzucił również, że przepis art. 14 ust. 1 u.g.h. jako przepis techniczny niepoddany obowiązkowej notyfikacji nie może być stosowany, a stanowi on normę dopełniającą podstawę wymierzenia sankcji przewidzianej w art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt.2 u.g.h., z czego wywiódł odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przepis art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. funkcjonalnie sprzężony z art. 14 ust. 1 tej ustawy nie mógł być stosowany.
Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że wobec występujących w orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżności co do oceny relacji pomiędzy art. 14 ust. 1 u.g.h a art. 89 ust. 1 pkt 2 tej ustawy Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego, wystąpił z wnioskiem o podjęcie w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały wyjaśniającej obejmującej między innymi zagadnienie: "Czy dla rekonstrukcji znamion deliktu administracyjnego opisanego w art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 612, ze zm.) oraz stosowalności tego przepisu w sprawach o nałożenie kary pieniężnej, ma znaczenie brak notyfikacji oraz techniczny - w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. UE. L z 1998 r. Nr 204, s. 37, ze zm.) - charakter art. 14 ust. 1 tej ustawy?"
Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 16 maja 2016 r. w sprawie o sygn. akt II GPS 1/16 w składzie siedmiu sędziów podjął uchwałę, stanowiącą w punkcie 1, że "Art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 612, ze zm.) nie jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. UE. L z 1998 r. Nr 204, s. 37, ze zm.), którego projekt powinien być przekazany Komisji Europejskiej zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy tej dyrektywy i może stanowić podstawę wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o grach hazardowych, a dla rekonstrukcji znamion deliktu administracyjnego, o którym mowa w tym przepisie oraz jego stosowalności w sprawach o nałożenie kary pieniężnej, nie ma znaczenia brak notyfikacji oraz techniczny - w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE - charakter art. 14 ust. 1 tej ustawy."
W uzasadnieniu uchwały NSA stwierdził, między innymi, że art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych ustanawia sankcję za działania niezgodne z prawem, o możliwości zastosowania bądź konieczności odmowy zastosowania art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych decydują okoliczności konkretnej sprawy i zestawienie w jakim przepis ten występuje w ramach konstrukcji normy prawnej odnoszącej się do ustalonego stanu faktycznego, co oznacza, że zasadniczo może stanowić on podstawę prawną nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o grach hazardowych.
Przywołaną uchwałą skład orzekający zgodnie z art. 269 § 1 p.p.s.a. jest związany. Przepis ten nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 8 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 1518/14).
Podzielając w całości stanowisko wyrażone w ww. uchwale – niezależnie od związania jej mocą - Sąd w składzie orzekającym w rozpoznanej sprawie, zarzut braku możliwości stosowania przepisu art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych jako funkcjonalnie sprzężonego z art.14 ust.1 tej ustawy, uznał za nieuzasadniony.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjne na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.