Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 1684/13 po rozpoznaniu sprawy ze skargi W.P. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] maja 2013 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddalił skargę i zasądził od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. na rzecz adw. M.K. 295,20 zł z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
Sąd I instancji przedstawił następujący stan sprawy:
Pismem z [...] lutego 2013 r. W.P. wystąpił o stwierdzenie nieważności tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. wystawionego przez Ministra Finansów w związku z dochodzeniem należności powstałej z tytułu wykonania gwarancji udzielonej przez Skarb Państwa – Ministra Finansów w dniu [..] lipca 1992 r. na rzecz B. w W. S.A. na zaciągnięty kredyt zagraniczny, udzielony przez włoski bank M., w celu sfinansowania zakupu linii technologicznych do produkcji żywności dietetycznej, zgodnie z umową kredytową zawartą w dniu 19 maja 1992 r.
Postanowieniem z [...] marca 2013 r. Minister Finansów odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tytułu wykonawczego, wskazując, że stosownie do przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.jed. Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej: k.p.a.) możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej lub postanowienia, natomiast tytuł wykonawczy jest dokumentem urzędowym. Organ wskazał nadto, że wśród przepisów ustawy egzekucyjnej brak jest normy prawnej uprawniającej organy do stwierdzenia nieważności tytułu wykonawczego. Ponadto uznał, że za tego rodzaju normę nie może być uznany przepis art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.jed. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954, z późn. zm.; dalej: u.p.e.a.) bowiem nakazuje on odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. w postępowaniu egzekucyjnym w administracji w sprawach, które nie zostały uregulowane w ustawie egzekucyjnej. Zdaniem Organu skoro przepisy k.p.a. dotyczące stwierdzenia nieważności, mają zastosowanie do aktów administracyjnych (postanowień i decyzji), to nie można ich odpowiednio stosować do innych form działania właściwych dla postępowania egzekucyjnego, gdyż prowadziłoby to do poszerzenia zakresu przepisów k.p.a. regulujących stwierdzenie nieważności aktów administracyjnych.
Po rozpoznaniu zażalenia Minister Finansów postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] marca 2013 r., podzielając w pełni stanowisko organu pierwszej instancji.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie ww. postanowienia Ministra Finansów. Ponadto w piśmie z [..] kwietnia skarżący zawarł wniosek o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym czy art. 44 ust. 1 oraz art. 44a ust. 1 ustawy z dnia 8 maja 1997 r. o poręczeniach i gwarancjach udzielanych przez Skarb Państwa oraz niektóre osoby prawne (Dz. U z 2012 poz. 657, z późn. zm.) w zakresie w jakim pozbawia dłużnika prawa do rozpatrzenia sprawy przez sąd jest zgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2014 r. oddalił skargę.
Z uzasadnienia wyroku wynika, że Minister Finansów, reprezentując Skarb Państwa, na wezwanie B. w W. S.A., w związku z niespłaceniem kredytu dewizowego przez Z. "C" W.P. dokonał spłaty za skarżącego, nabywając, zgodnie z art. 518 § 1 k.c. spłaconą wierzytelność do wysokości dokonanej spłaty. Minister Finansów uzyskał tym samym roszczenie o zwrot wydatkowanych z budżetu państwa kwot. Roszczenie dochodzone jest w postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Sąd I instancji uznał, że istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia czy w stosunku do tytułu wykonawczego mają zastosowanie przepisy dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych. Podkreślił, że z art. 156 §1 k.p.a. wynika, iż organ administracji publicznej ma uprawnienie do stwierdzenia nieważności decyzji dotkniętej wadami wymienionymi enumeratywnie w tymże przepisie, przy czym stwierdzenie nieważności decyzji nie jest możliwe w razie zaistnienia stanów faktycznych, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Przepisy zawarte w art. 157-159 k.p.a. mają charakter przepisów proceduralnych, regulujących tryb postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Stosownie do treści art. 126 k.p.a., przepisy art. 156 – 159 k.p.a. stosuje się do stwierdzenia nieważności postanowień.
WSA zauważył ponadto, że postępowanie o stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów tj. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności oraz postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Pierwszy etap kończy się bądź wydaniem postanowienia o wszczęciu, gdy spełnione są warunki formalnoprawne, bądź decyzją (bądź postanowieniem w sytuacji, w której wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy postanowienia) o odmowie wszczęcia, gdy warunki te nie są spełnione. Wskazał, że badanie podstaw formalnoprawnych dotyczy nie tylko istnienia strony, ale i przedmiotu sprawy dlatego też przesłanką odmowy wszczęcia postępowania jest także skierowanie podania o stwierdzenie nieważności w stosunku do takiej formy działania organów administracji, do której nie odnosi się instytucja nieważności.
Sąd I instancji odnosząc się do stanowiska Ministra Finansów co do braku formalnej podstawy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tytułu wykonawczego uznał to stanowisko za prawidłowe. Wyjaśnił, że tytuł wykonawczy jest dokumentem urzędowym wystawionym przez wierzyciela uprawniającym do wszczęcia postępowania egzekucyjnego zgodnie z przepisami u.p.e.a., niezbędnym do wszczęcia i prowadzenia egzekucji i nie ma przymiotu aktu administracyjnego w rozumieniu art. 104 k.p.a.
W konsekwencji zdaniem Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie brak jest orzeczenia (decyzji lub postanowienia), którego nieważność mogłaby być stwierdzona i zgodnie z art. 157 k.p.a. należało odmówić wszczęcia postępowania w tym trybie.
Ponadto WSA podzielił stanowisko wyrażone przez Ministra Finansów, zgodnie z którym art. 18 u.p.e.a. nakazujący odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. do kwestii nie uregulowanych w tej ustawie nie może być traktowany jako dający podstawę do stwierdzenia nieważności tytułu wykonawczego. Z art. 18 u.p.e.a. wynika, że w postępowaniu egzekucyjnym stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. (w tym instytucje uregulowane w k.p.a.), jeżeli przepisy u.p.e.a. nie stanowią inaczej. Odwołanie z mocy art. 18 u.p.e.a. do instytucji przewidzianych w k.p.a. nie oznacza, że stwierdzenie nieważności może być stosowane wobec innych form działania administracji publicznej niż postanowienia i decyzje.
W konkluzji Sąd I instancji uznał, że Organ stwierdzając brak podstaw formalnoprawnych do prowadzenia postępowania prawidłowo wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tytułu wykonawczego.
WSA w W. nie znalazł również podstaw, aby skierować do Trybunału Konstytucyjnego pytanie prawne zawarte w piśmie z dnia z 14 kwietnia bowiem nie uznał, aby konstytucyjność przepisów ustawy z dnia 8 maja 1997 r. o poręczeniach i gwarancjach udzielanych przez Skarb Państwa oraz niektóre osoby prawne zawierających podstawę prawną wystawienia tytułu wykonawczego oraz określających tryb egzekucji administracyjnej jako właściwy dla spornego obowiązku budziła uzasadnione wątpliwości.
W.P. zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy tj: art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 222 k.p.a, oraz w zw. z art. 52 § 3 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe zakwalifikowanie pisma W.P> z dnia [...] lutego 2014 r. jako wniosku o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 k.p.a., w sytuacji gdy pismo to powinno zostać zakwalifikowane jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w rozumieniu art. 52 § 3 p.p.s.a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a., polegające na nie uchyleniu zaskarżonego postanowienia w sytuacji gdy postępowanie dowodowe oparte zostało na niepełnym materiale dowodowym oraz sprzecznie z zasadą dążenia przez organ do ustalenia prawdy obiektywnej w tym m.in. pełnych aktach sprawy toczącej się przed Dyrektorem Izby Skarbowej w K. oraz przed Naczelnikiem I US w C. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Finansów wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jed. Dz. U. z 2012 r., poz.270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy.
Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Istota sporu w rozpoznanej sprawie, co trafnie zauważył Sąd I instancji, sprowadzała się do rozstrzygnięcia, czy w stosunku do tytułu wykonawczego mają zastosowanie przepisy dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji.
Jak prawidłowo stwierdził w zaskarżonym postanowieniu Minister Finansów, a Sąd I instancji stanowisko to zaakceptował, tytuł wykonawczy nie jest w rozumieniu przepisów k.p.a. ani decyzją ani postanowieniem, których stwierdzenie nieważności dopuszcza art. 156 § 1 k.p.a. Tytuł wykonawczy jest dokumentem urzędowym, wystawionym przez wierzyciela, uprawniającym do wszczęcia postępowania egzekucyjnego zgodnie z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Takie ustalenie charakteru tytułu wykonawczego było podstawą odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jego nieważności.
Zarzuty skargi kasacyjnej zmierzają do wykazania, że skierowany do Ministra Finansów wniosek skarżącego nie stanowił w istocie wniosku o stwierdzenie nieważności tytułu wykonawczego, ale powinien zostać zakwalifikowany przez Ministra Finansów jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w rozumieniu art. 52 § 3 p.p.s.a.
Podzielając stanowisko skarżącego, że zgodnie z art. 222 k.p.a. o tym, czy pismo jest skargą albo wnioskiem, decyduje treść pisma, a nie jego forma zewnętrzna, NSA stwierdza, że brak jest podstaw do uznania zasadności zarzutu skargi kasacyjnej co do możliwości zakwalifikowania wniosku skarżącego jako wezwania do usunięcia naruszenia prawa w rozumieniu art. 52 § 3 p.p.s.a.
Należy przypomnieć, że prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest uwarunkowane uprzednim wyczerpaniem przez skarżącego środków zaskarżenia, jeżeli przysługiwały one w postępowaniu administracyjnym. Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia wniesienie skargi musi być poprzedzone wezwaniem właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa, o czym stanowi art. 52 § 3 p.p.s.a.
Przewidziany w przywołanym przepisie tryb wyczerpania środków zaskarżenia odnosi się tylko do aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a.
Tak więc aby skutecznie zarzucić organowi administracji błędne niezakwalifikowanie pisma skarżącego jako wezwania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie musiałby wykazać, że tytuł wykonawczy jest aktem lub czynnością wymienioną w art. 3 § 2 pkt 4 lub 4a p.p.s.a. i jako taki podlegałby zaskarżeniu do sądu administracyjnego po wyczerpaniu środków zaskarżenia oraz, że takim środkiem zaskarżenia byłoby wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący kasacyjnie takiego charakteru tytułu wykonawczego nie wykazał. W szczególności skarżący nie wyjaśnił, dlaczego dowodem, który mógłby służyć wykazaniu takiego charakteru tytułu wykonawczego miałby być przywołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej fakt, iż skarżący w przeszłości składał już pisma określając je jako skargi na czynności egzekucyjne zawierające wniosek o uchylenie tytułu wykonawczego (...), w wyniku czego Dyrektor Izby Skarbowej w K. na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. uchylił w całości własne postanowienie i postanowienie organu I instancji o pozostawieniu skargi bez rozpoznania. NSA wskazuje, że przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zawierają katalog zarzutów, które można wnosić w postępowaniu egzekucyjnym, przewidują również możliwość wniesienia skargi na czynności egzekucyjne, które to środki muszą być rozpoznawane tak jak przewidują to przepisy u.p.e.a. Fakt uchylenia przez organ podatkowy własnego postanowienia na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. oznacza, że działanie tego organu zostało zaskarżone do sądu administracyjnego, a organ ten w zakresie swojej właściwości uwzględnił skargę w całości przed rozpoznaniem jej przez sąd, co pozostaje bez związku z oceną prawidłowości zakwalifikowania przez Ministra Finansów pisma wniesionego przez skarżącego w rozpoznanej sprawie.
Nie zasługuje na uwzględnienie również drugi z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, a mianowicie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. Według skarżącego, Minister Finansów przed wydaniem postanowienia powinien był zebrać cały materiał dowodowy w sprawie, przez który to materiał dowodowy skarżący rozumie przede wszystkim akta postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie kwestionowanego tytułu wykonawczego, z aktami tymi winien zapoznać się również Sąd I instancji. Tak sformułowany zarzut kasacyjny wskazuje, że w ocenie skarżącego, Minister Finansów po otrzymaniu wniosku skarżącego, był zobligowany do dokonania oceny przeprowadzonego dotychczas postępowania egzekucyjnego. Skarżący nie wskazał jednak podstawy prawnej, z której wywodzi uprawnienie Ministra Finansów do dokonania takiej oceny.
Z przedstawionych wyżej przyczyn NSA uznał zarzuty skargi kasacyjnej za nieuzasadnione.
Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku skarżącego o wystąpienie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego.
W myśl art. 193 Konstytucji RP "Każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem." Przedstawienie pytania Trybunałowi Konstytucyjnemu jest więc prawem, a nie obowiązkiem Sądu orzekającego i to do Sądu należy ocena czy brzmienie danego przepisu budzi wątpliwości co do jego zgodności z Konstytucją RP. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do skierowania do Trybunału Konstytucyjnego sformułowanego przez skarżącego pytania prawnego, "czy art. 44 ust. 1 i art. 44a ust. 1 ustawy z dnia 8 maja 1997 r. o poręczeniach i gwarancjach udzielanych przez Skarb Państwa oraz niektóre osoby prawne (Dz. U. z 2012 r., poz. 657 ze zm.) w zakresie, w jakim pozbawia dłużnika prawa do rozpatrzenia sprawy przez Sąd jest zgodny z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP."
Przywołany przepis art. 44 ust. 1 od 1 stycznia 2003r. stanowi podstawę do wystawienia przez Ministra Finansów tytułu wykonawczego, na podstawie dokumentów związanych z wierzytelnością Skarbu Państwa z tytułu wykonania umowy poręczenia lub gwarancji, który to tytuł w myśl art. 44a ust. 1 tej ustawy jest podstawą prowadzenia egzekucji, w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przeciwko osobie będącej dłużnikiem Skarbu Państwa z tytułu wykonania przez Skarb Państwa umowy poręczenia lub gwarancji, przy czym do egzekucji wierzytelności powstałych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o poręczeniach i gwarancjach udzielanych przez Skarb Państwa oraz niektóre osoby prawne oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 216, poz.1824), czyli przed 1 stycznia 2003 r. nie stosuje się wymogu złożenia oświadczenia o poddaniu się egzekucji (art.12 ust. 3).
Jak trafnie wskazał Sąd I instancji, dochodzona należność ma charakter cywilny, pomimo przekazania ww. ustawą o poręczeniach i gwarancjach udzielanych przez Skarb Państwa (...) dochodzenia takiej należności na drogę egzekucji administracyjnej, zatem istnieje możliwość prowadzenia przed sądem powszechnym sporu co do istnienia i treści egzekwowanego obowiązku, a w art. 35a u.p.e.a. ustawodawca zastrzegł, że jeżeli ze względu na rodzaj egzekwowanej należności dopuszczalne jest kwestionowanie istnienia lub wysokości tej należności w drodze powództwa, a zobowiązany wniesie takie powództwo do sądu, wierzyciel po otrzymaniu powództwa zawiadamia o tym organ egzekucyjny, żądając wstrzymania postępowania egzekucyjnego do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy przez sąd. Zakwestionowane przez skarżącego przepisy nie pozbawiają więc dłużnika możliwości rozpatrzenia jego sprawy przez sąd.
Z wyżej przedstawionych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną uznając, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonego postanowienia Ministra Finansów.
Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. NSA odstąpił od zasądzenia od W.P> na rzecz Ministra Finansów kosztów postępowania kasacyjnego uznając, że sytuacja materialna skarżącego kasacyjnie, która uzasadniała zwolnienie go od kosztów sądowych i przyznanie pełnomocnika z urzędu jest szczególnie uzasadnionym przypadkiem przewidzianym w tym przepisie uzasadniającym takie rozstrzygnięcie.
Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku ustanowionego w ramach prawa pomocy pełnomocnika, o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że orzekanie o wynagrodzeniu dla pełnomocnika z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) należy do właściwości wojewódzkich sądów administracyjnych w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia dotyczącego tej kwestii.