Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 8 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1909/14

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2014 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny we W (dalej: WSA we W lub Sąd I instancji) oddalił skargę B G (dalej: skarżąca) na decyzję Dyrektora D Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W (dalej: Dyrektor) z dnia [..] sierpnia 2013 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym.

W dniach 10-14 maja 2012 r. cztery spółki reprezentowane przez T G złożyły w Biurze Powiatowym ARiMR we W wnioski o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007-2013).

W dniu 30 stycznia 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W wezwał T G (reprezentanta wymienionych spółek) do złożenia wyjaśnień, w związku z podejrzeniem tworzenia sztucznych warunków dla uzyskania płatności rolnośrodowiskowych.

W dniu 13 lutego 2013 r. reprezentant spółek udzielił odpowiedzi na wezwanie organu.

W tym samym dniu do BP ARiMR we W wpłynęły wnioski B G o przyznanie płatności do gruntów rolnych pierwotnie zadeklarowanych przez wymienione spółki wraz z umowami przekazania na jej rzecz posiadania gruntów rolnych oraz oświadczeniami o kontynuowaniu zobowiązań rolnośrodowiskowych.

W dniu [...] czerwca 2013 r. Kierownik BP ARiMR w O odmówił B G przyznania płatności rolnośrodowiskowej z uwagi na stworzenie sztucznych warunków do uzyskania pomocy. W ocenie organu, małżeństwo B i T Gsztucznie podzielili posiadane przez siebie gospodarstwo pomiędzy cztery podmioty, powołane jedynie w celu pobierania płatności. Kiedy uchylono nadany B G numer identyfikacyjny producenta rolnego, T G powołał spółkę "G" z o.o. i jako prezes i reprezentant tej spółki zadeklarował przejęcie zobowiązania rolnośrodowiskowego deklarowanego przez B G. Gdy organ nie przyznał spółce płatności rolnośrodowiskowej, T G założył spółkę "O S P", która zadeklarowała przejęcie gospodarstwa od "G" Sp. z o.o. oraz kontynuację programu ONW i programu rolnośrodowiskowego realizowanego przez tę spółkę. Kolejne spółki powstały, zgodnie z danymi z KRS, wiosną 2012 r., bezpośrednio przed datą złożenia wniosków o płatność na 2012 r. Podział gospodarstwa miał na celu uzyskanie wyższych płatności niż dany producent by uzyskał, gdyby złożył pojedynczy wniosek. Wynika to z degresywnych stawek płatności stosowanych w ramach płatności rolnośrodowiskowych.

Dyrektor, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, decyzją z 29 sierpnia 2013 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ odwoławczy podał, że przyznanie płatności nowej stronie postępowania w wyniku przejęcia przez nią w posiadanie gruntów rolnych oraz złożenia stosownego wniosku nie może nastąpić, gdy do płatności tej nie byłaby uprawniona strona, która przekazała swoje gospodarstwo.

Działki ewidencyjne deklarowane do płatności do gruntów rolnych w 2012 r. przez spółki reprezentowane przez T G były w latach ubiegłych deklarowane do płatności przez T G, BG, oraz członków ich najbliższej rodziny. Każda ze spółek deklarowała do płatności grunty rozproszone, położone na terenie różnych gmin, powiatów i województw. Niektóre działki deklarowane były jednocześnie przez kilka spółek.

Organ uznał, że miał miejsce sztuczny podział jednego gospodarstwa rolnego pomiędzy cztery spółki, przede wszystkim w celu ominięcia zmniejszeń płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego.

WSA we Wrocławiu oddalając skargę na powyższą decyzję wskazał, że art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25 z 28.01.2011, str.

1. 8) stanowi generalną klauzulę pozwalającą organom administracji publicznej przeciwdziałać obejściu prawa, celem którego miałoby być uzyskanie przez nich korzyści wbrew intencjom ustawodawcy unijnego.

Organy w rozpatrywanej sprawie rozważyły wszechstronnie spełnienie przesłanek omawianej klauzuli – zarówno w części istnienia elementów obiektywnych jak i subiektywnych. W toku postępowania zasadnie ustalono, że spółki, które przekazały działki rolne stronie skarżącej nie posiadają odrębnego kierownictwa, nie są wyodrębnione pod względem technicznym ani ekonomicznym, są ze sobą ściśle powiązane osobowo, rodzinnie, kapitałowo, nie prowadzą działalności rolniczej we własnym imieniu i na swoją rzecz. Ich reprezentantem jak i pełnomocnikiem strony skarżącej jest jej małżonek. Zostały utworzone tylko i wyłącznie w celu pobierania zwiększonych dopłat do gruntów rolnych poprzez sztuczny podział gospodarstwa rolnego, stwarzający pozory prowadzenia działalności rolniczej przez cztery podmioty na gruntach tworzących w rzeczywistości jedno gospodarstwo rolne.

Organy zebrały kompletny materiał dowodowy i na jego podstawie poczyniły prawidłowe ustalenia faktyczne, postępowanie toczyło się z udziałem strony skarżącej, a czynności procesowe organów nie były obarczone błędami.

Nie wykazano faktu rzeczywistego posiadania gruntów przez stronę skarżącą (a uprzednio przez spółki) oraz prowadzenia na nich własnej działalności rolnej. Podział gospodarstwa był w istocie pozorny. Jak słusznie przyjęły organy, celem działania skarżącej było uniknięcie degresywnego systemu udzielania płatności rolnośrodowiskowej – dla producentów rolnych mniemających więcej niż 100 ha wsparcie wynosi 100 % stawki, za powierzchnię powyżej 100 ha do 200 ha wynosi 50% stawki płatności, a powyżej 200 ha – tylko 10% stawki.

Sąd wyjaśnił, że skarżąca, jako zgłaszający się następca prawny realizuje tylko uprawnienie zbywcy – podmiotu przekazującego jej gospodarstwo w posiadanie. Skoro uprawnienie spółek w sferze omawianych płatności rolnych zostało zasadnie zakwestionowane, to strona skarżąca nie mogła również na to prawo (pochodne) skutecznie się powołać.

B G zaskarżyła wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi strona zarzuciła naruszenie:

1. I. Przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
2. - art. 151 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) oraz c), art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 oraz art. 135 p.p.s.a., w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., w zw. z art. 127 § 1 k.p.a., w zw. z art. 129 § 2 k.p.a., art. 50 k.p.a., art.75 § 2 k.p.a. oraz art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej: p.u.s.a.), w zw. z art. 3 § 1 oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. przez oddalenie skargi na decyzję, w sytuacji gdy była ona uzasadniona, co nastąpiło wskutek oddalenia skargi na oczywiście wadliwą decyzję poprzez przypisanie zarządowi spółki działań nastawionych na ominięcie prawa w celu realizacji celu zabronionego przez prawo, tj. pozyskania jednolitej płatności obszarowej do gruntów posiadanych przez Spółkę na dzień 31.05.2012.r.
3. II. Przepisów prawa materialnego poprzez:
4. 1) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MRiRW z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (ze zm.), w powiązaniu z art. 2 lit. a/ oraz lit. b/ rozporządzenia (WE) nr 73/2009, w zw. z art. 3 ustawy o ewidencji producentów, polegającą na nieprawidłowym ustaleniu okoliczności posiadania przez spółki w 2012 r. statusu rolnika - posiadacza gruntów rolnych, co nastąpiło m.in. wskutek błędnego uznania przez Sąd I instancji, że zadysponowanie przez B G gruntami z jej majątku osobistego poprzez wydzierżawienie tych gruntów Spółkom i przekazanie ich w posiadanie spółek, jakoby nie wywołało żadnego skutku prawnego ani faktycznego,
5. 2) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 6 pkt 3 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r.
6. 3) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu § 14 ust.1 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r.
7. 4) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 3 pkt 3 a/ i b/ ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności oraz art. 2 lit. a/ rozporządzenia (WE) nr 73/2009 polegającą na dokonaniu interpretacji tych przepisów w oczywistej sprzeczności z ich treścią, gdy spółki wypełniły definicję rolnika - producenta rolnego - osoby prawnej,
8. 5) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 82 ust. 1 lit. a/ rozporządzenia nr 1122/2009, w powiązaniu z art. 2 lit. a/ rozporządzenia (WE) nr 73/2009, co nastąpiło na skutek nieuwzględnienia faktu przekazania gruntów rolnych przez ich dysponentów właścicielskich w odrębne posiadanie osób prawnych - w posiadanie spółek z o.o.,
9. 6) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 2 lit. a/ oraz lit. b/ rozporządzenia nr 73/2009, w powiązaniu z art. 12 ust. 4 ustawy o ewidencji producentów, w powiązaniu z part. 32 ust. 1 w związku z art. 18 Konstytucji, co nastąpiło na skutek błędnego przyjęcia, iż grunty będące majątkiem odrębnym (osobistym) małżonków, a więc grunty pozostające w ich odrębnym władaniu właścicielskim, automatycznie tworzą jedno gospodarstwo rolne zarządzane wspólnie przez oboje małżonków lub przez męża skarżącej,
10. 7) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 8 ust. 4 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 oraz art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95, co nastąpiło na skutek błędnego przyjęcia przez Sąd, iż pozyskiwanie płatności przez udziałowców spółek poprzez prowadzenie działalności w formie spółki kapitałowej może być w tej konkretnej sprawie uznane za sztuczne stworzenie warunków do uzyskania zawyżonej płatności rolnośrodowiskowej w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego, gdy ani działania właścicieli gruntów wydzierżawionych spółkom, pani działania spółek w tej sprawie, nie mogły w żaden sposób spowodować zawyżenia łącznej płatności rolnośrodowiskowej w zakresie pakietów 4.1 i 5.1, należnej każdemu rolnikowi w równej wysokości do każdego hektara, gdy § 6 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 26 lutego 2009 r. w ogóle wyklucza przyznanie płatności z pakietu 2.3 (łąki ekologiczne) do tych samych gruntów, do których przysługuje wnioskodawcy płatność z pakietu 4.1 lub 5.1 (ochrona siedlisk ptasich), a zatem działania takie nie mogą w żaden sposób być interpretowane jako próba obejścia prawa.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów strona przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania z art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna B G oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji dokonuje w pierwszej kolejności oceny trafności zarzutów procesowych. Konieczność takiego działania wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana tylko wtedy, gdy zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy jest bezsporny, albo gdy strona nie zakwestionowała skutecznie ustaleń faktycznych sprawy.

Skarżąca kasacyjnie w zarzucie procesowym wskazała szereg przepisów naruszonych przez Sąd I instancji, przy czym istota tego naruszenia polegała na uznaniu za prawidłową decyzji, która była wydana z naruszeniem licznych przepisów k.p.a., zatem oddalenie skargi naruszało treść art. 151 p.p.s.a., gdyż skarga powinna być uwzględniona na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/, b/ i c/. W ocenie NSA tak zbudowany zarzut kasacyjny jest formalnie wadliwy, a merytorycznie niezasadny. Wadliwość tego zarzutu nie może być podstawą odrzucenia skargi, zgodnie z treścią uchwały NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 1, poz. 1, jednak musi mieć wpływ na jego merytoryczną ocenę. Z treści art. 176 p.p.s.a. jednoznacznie wynikają elementy skargi kasacyjnej. Zgodnie z nim ta skarga ma wskazywać podstawy kasacyjne, formułując określone zarzuty oraz ma zawierać ich uzasadnienie.

Rozpoznana skarga kasacyjna nie spełnia tego wymogu w zakresie, w jakim w podstawie kasacyjnej z art. 172 pkt 2 p.p.s.a. podnosi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/, b/ i c/ p.p.s.a. w odesłaniu do określonych przepisów k.p.a., bowiem w uzasadnieniu nie wiąże naruszeń przepisów postępowania administracyjnego z właściwą podstawą z art. 145 § 1 p.p.s.a. Zasadą w zakresie poprawności skargi kasacyjnej musi być przyjęcie, że w ramach naruszeń przepisów procesowych wykazuje się naruszenia w obrębie tych właśnie przepisów, a nie łączy się tego rodzaju naruszenia z innymi podstawami art. 145 § 1 p.p.s.a., zwłaszcza z pkt a/ i b/ tego przepisu, bowiem te podstawy nie mogą być kryterium oceny poprawności wyroku, skoro na nich nie można oprzeć zarzutu błędnego działania Sądu I instancji ze względu na nieuwzględnienie skargi, z tego powodu, że kontrolowane przez ten Sąd postępowanie było prowadzone z istotnymi naruszeniami prawa procesowego.

Z tego względu za nietrafne należało uznać te zarzuty skargi kasacyjnej, sformułowane w ramach podstawy z art. 174 pkt 2, które wiązały wadliwe działanie Sądu I instancji z przyjęciem, że istniały podstawy do oddalenia skargi, gdy w rzeczywistości ich nie było i wskazywały naruszenie przepisów postępowania przed organami ARiMR z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i b/ p.p.s.a. Z kolei zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ tej ustawy nie został w żaden sposób uzasadniony, a więc także nie spełnia wymogów ustawowych. Sąd II instancji nie może domniemywać zakresu i kierunku weryfikacji skarżonego wyroku. Te elementy muszą wprost wynikać z treści skargi kasacyjnej, bo jest ona profesjonalnym i sformalizowanym środkiem prawnym.

Zdaniem NSA nietrafne są także zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 80 k.p.a. i art. 135 § 1 p.p.s.a. Podkreślić należy, że organy nie stosowały jako podstawy orzekania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. toteż nie mogły naruszyć tego przepisu, zatem nie mógł także naruszyć jego treści Sąd I instancji oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z kolei art. 133 § 1 p.p.s.a. wskazuje moment w jakim Sąd I instancji wydaje wyrok. Łączenie treści tego przepisu z art. 80 k.p.a. wydaje się nieporozumieniem, bowiem oba przepisy nie pozostają w żadnym związku, nawet funkcjonalnym.

W ocenie NSA nietrafne są także zarzuty kasacyjne podnoszące naruszenie prawa materialnego. Wprawdzie i w tym przypadku skarga nie odnosi się do właściwych przepisów naruszonych przez Sąd I instancji, a więc nie łączy przepisów objętych zarzutem z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a, jednak ten brak daje podstawę do merytorycznego odniesienia się do zawartych w zarzucie naruszeń. We wszystkich przedstawionych w zarzucie naruszeniach przepisów materialnych skarżąca kasacyjnie twierdzi, że Sąd I instancji zaakceptował błędne stanowisko organów w zakresie wykładni i niewłaściwego zastosowania tych przepisów. Już z treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a. jednoznacznie wynika, że wady w zakresie stosowania prawa materialnego mogą polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu. Nie mogą być one popełnione w sposób łączny, bo dotyczą różnych etapów procesu stosowania prawa.

Z treści tak ujętych zarzutów wynika, że stawiane w ppkt 1-6 punktu II skargi kasacyjnej nie mają uzasadnienia prawnego ze względu na charakter sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją kontrolowaną przez Sąd I instancji. Zauważyć należy, że przedmiotem rozstrzygnięcia jest odmowa przyznania płatności ze względu na stworzenie sztucznych warunków wymaganych do otrzymania określonych płatności. Z treści uzasadnienia Sądu I instancji jednoznacznie wynika, że materialnoprawną podstawą kontrolowanego przez Sąd rozstrzygnięcia, a więc także wyrokowania, jest art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r., a zatem nie były taką podstawą przepisy wymienione w ppkt 1-6. Oznacza to, że te przepisy nie mogły być naruszone, skoro nie były podstawą orzekania. Ich wskazanie w uzasadnieniu wyroku było związane z prowadzoną przez WSA we Wrocławiu analizą i oceną stanu faktycznego sprawy ze względu na konieczność zastosowania do niego treści art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011.

Zarzut z ppkt 7 pkt II skargi kasacyjnej jest formalnie poprawny, ale merytorycznie chybiony. Zdaniem NSA, organy poprawnie ustaliły i przyjęły, że stan faktyczny sprawy, szczegółowo wyświetlony w postępowaniu przed organami, wskazujący na osobiste powiązania pomiędzy podmiotami ubiegającymi się o płatność i później skarżącą oraz zakres prowadzonej przez te podmioty działalności rolnej, w której brak było realnej produkcji rolnej, daje podstawy do przyjęcia, że takie działanie spełnia warunki z art. 8 ust. 4 rozporządzenia nr 65/2011 oraz art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95. Ocena tak sformułowana przez organy ARiMR i zaakceptowana przez Sąd I instancji nie narusza treści tych przepisów. Zgodzić należy się z tezą prezentowaną przez Sąd I instancji (str. 22 uzasadnienia), że spółki występujące z wnioskami o płatności nie prowadziły rzeczywistej działalności gospodarczej. Skutkiem takiego ustalenia musiała być odmowa przyznania płatności, bo istotą tych działań był zamiar zwiększenia wysokości przyznanych kwot w związku z wielkością gospodarstwa ubiegającego się o dopłaty ze względu na degresywny charakter dopłat rolnośrodowiskowych.

W ocenie NSA organy poprawnie wykazały istnienie takiego zamiaru po stronie skarżącej, zatem uznanie przez Sąd I instancji trafności takiego stanowiska nie narusza przepisów kwestionowanych przez stronę w ramach analizowanego zarzutu kasacyjnego.

Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.