Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 8 kwietnia 2022 r., sygn. akt II GSK 191/22

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., wyrokiem z 25 sierpnia 2021r., sygn. akt VI SA/Wa 1921/21, oddalił skargę [A] S.A. w W. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z [...] listopada 2016 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków informacyjnych.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Postanowieniem z [...] października 2011 r. Komisja Nadzoru Finansowego (dalej: Komisja, KNF), wszczęła z urzędu postępowanie w przedmiocie nałożenia na [A] S.A. w W. (dawniej: [A] S.A.) kary administracyjnej na podstawie art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy z 29 lipca 2005r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o skarżących publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1382 ze zm.; dalej: ustawa o ofercie) w związku z podejrzeniem naruszenia art. 56 ustawy o ofercie - w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 433, dalej: ustawa zmieniająca) w związku z publikacją raportów okresowych za lata 2009-2010.

Decyzją z [...] lipca 2014 r. KNF nałożyła na [A] S.A. w W. karę pieniężną w wysokości 500 000 zł wobec stwierdzenia, że spółka dopuściła się naruszenia polegającego na nienależytym wykonaniu obowiązków informacyjnych, o których mowa w:

1. - art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o ofercie w zw. z § 84 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z 19 lutego 2009 r. w sprawie informacji bieżących i okresowych przekazywanych przez emitentów papierów wartościowych oraz warunków uznawania za równoważne informacji wymaganych przepisami prawa państwa niebędącego państwem członkowskim (Dz.U. nr 33, poz. 259 ze zm.; dalej: rozporządzenie MF), w zw. z punktem 12 (oznaczanym też w sprawie przez organ i spółkę jako "§" lub "par.") Międzynarodowego Standardu Rachunkowości (dalej: MSR) 27 "Skonsolidowane i jednostkowe sprawozdania finansowe", stanowiącego załącznik do Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1126/2008 z 3 listopada 2008 r. przyjmującego określone międzynarodowe standardy rachunkowości zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 1606/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz. Urz. UE L 320z 29 listopada 2008 r. ze zm., dalej: Rozporządzenie WE Nr 1126/2008) w wersji obowiązującej przed zmianą niniejszego rozporządzenia, zgodnie z rozporządzeniem Komisji (UE) nr 1254/2012 z 11 grudnia 2012r. zmieniającym rozporządzenie (WE) nr 1126/2008 przyjmującym określone międzynarodowe standardy rachunkowości zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 1606/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady w odniesieniu do Międzynarodowego Standardu Sprawozdawczości Finansowej (dalej: MSSF) 10, MSSF 11, MSSF 12, MSR 27 (z 2011 r.) oraz MSR 28 (z 2011 r.) - (Dz. Urz. UE L 360z 29 grudnia 2012 r., dalej: Rozporządzenie Zmieniające 1, w związku ze sporządzeniem skonsolidowanego sprawozdania finansowego za rok obrotowy 2009 oraz skonsolidowanego sprawozdania finansowego za rok obrotowy 2010, poprzez nieobjęcie konsolidacją sprawozdania finansowego spółki zależnej [A] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa,
2. - art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o ofercie w zw. z § 86 ust. 1 w zw. z § 84 ust. 1 rozporządzenia MF, w zw. z pkt. 12 MSR 27 oraz pkt. 28 MSR 34 "Śródroczna sprawozdawczość finansowa", stanowiącymi załącznik do Rozporządzenia WE Nr 1126/2008 w wersji obowiązującej przed zmianą niniejszego rozporządzenia Rozporządzeniem Zmieniającym 1, w związku ze sporządzeniem śródrocznego skróconego skonsolidowanego sprawozdania finansowego za I półrocze roku obrotowego 2010 r., poprzez nieobjęcie konsolidacją sprawozdania finansowego spółki zależnej [A],
3. - art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o ofercie w zw. z § 84 ust. 1 rozporządzenia MF w zw. z pkt. 10 lit. b MSR 36 "Utrata wartości aktywów", stanowiącego załącznik do Rozporządzenia WE Nr 1126/2008 i pkt. 55 MSSF 3 "Połączenia jednostek gospodarczych" w wersji obowiązującej przed zmianą niniejszego rozporządzenia Rozporządzeniem Komisji (WE) nr 495/2009 z 3 czerwca 2009 r. zmieniającym rozporządzenie (WE) nr 1126/2008 przyjmującym określone międzynarodowe standardy rachunkowości zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 1606/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady w odniesieniu do MSSF 3 (Dz. Urz. UE L 149z 12 czerwca 2009 r., dalej: Rozporządzenie Zmieniające 2, w związku ze sporządzeniem skonsolidowanego sprawozdania finansowego za rok obrotowy 2009 poprzez nieprzeprowadzenie testu na utratę wartości firmy powstałej w wyniku połączenia jednostek gospodarczych: [A] sp. z o.o., [A] sp. z o.o., N. Pr.pl sp. z o.o., A. sp. z o.o., [A] sp. z o.o.,
4. - art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o ofercie w zw. z § 84 ust. 1 rozporządzenia MF w zw. z pkt. 10 lit. b MSR 36 stanowiącego załącznik do Rozporządzenia WE Nr 1126/2008 i pkt. 55 MSSF 3, w wersji obowiązującej przed zmianą ww. Rozporządzenia Rozporządzeniem Zmieniającym 2, w związku ze sporządzeniem skonsolidowanego sprawozdania finansowego za rok obrotowy 2010 poprzez nieprzeprowadzenie testu na utratę wartości firmy powstałej w wyniku objęcia udziałów w jednostce [A] sp. z o.o.,
5. - art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o ofercie w zw. z § 84 ust. 1 rozporządzenia MF w zw. z pkt. 84 MSR 36 stanowiącego załącznik do Rozporządzenia WE Nr 1126/2008 i pkt. 62 lit. a MSSF 3, stanowiącego załącznik do Rozporządzenia WE Nr 1126/2008 w wersji obowiązującej przed zmianą ww. Rozporządzenia Rozporządzeniem Zmieniającym 2, w związku ze sporządzeniem skonsolidowanego sprawozdania finansowego za rok obrotowy 2010, poprzez niedokonanie na dzień bilansowy 31 grudnia 2010 r. ostatecznego rozliczenia wartości firmy powstałej w wyniku objęcia udziałów w spółce [A] sp. z o.o.,
6. - art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o ofercie w zw. z § 86 ust. 1 w zw. z § 84 ust. 1 rozporządzenia MF w zw. z pkt. 63 MSR 36 oraz pkt. 28 MSR 34 stanowiącymi załącznik do Rozporządzenia WE Nr 1126/2008, w związku ze sporządzeniem śródrocznego skróconego skonsolidowanego sprawozdania finansowego za I półrocze 2010 r. poprzez błędne ujęcie wartości niematerialnych dotyczących znaku towarowego oraz aktywnej listy klientów spółki zależnej [A] sp. z o.o.

Zaskarżoną decyzją KNF - po rozpoznaniu wniosku spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016., poz. 23 ze zm.; dalej: k.p.a.), art. 11 ust. 1 i 5 ustawy z 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 174 ze zm.; dalej: ustawa o nadzorze nad rynkiem finansowym) oraz art. 96 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 56 ust. 1 pkt. 2 lit. a ustawy o ofercie - utrzymała w mocy decyzję własną z 8 lipca 2014 r. nakładającą na spółkę karę pieniężną z tytułu nienależytego wykonania obowiązków informacyjnych.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem spółka wniosła skargę, w której domagała się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji, umorzenia postępowania administracyjnego, a także zasądzenia kosztów postępowania sądowego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisach.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z 25 października 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 106/17 WSA w W. - działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) - oddalił skargę stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów postępowania i pozostaje w zgodzie z przepisami prawa materialnego, na których została oparta.

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej - na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. - uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom przewidzianym w art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem przywołana w nim argumentacja prawna nie może być uznana za wystarczającą. Wg NSA Sąd pierwszej instancji merytorycznie nie rozstrzygnął sporu między stronami, ograniczając się jedynie do szerokiego przytoczenia stanu sprawy, obszernie cytując uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Sąd w swych rozważaniach ograniczał się jedynie do zaaprobowania ustaleń faktycznych ocen prawnych zawartych w decyzji oraz pobieżnie dokonanej oceny ich zgodności z prawem, nie odnosząc się do argumentacji stron. NSA stwierdził, że wadliwość uzasadnienia stanowi skuteczny zarzut z art. 141 § 4 p.p.s.s., gdyż sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest jego kontrola instancyjna.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem przywołanym na wstępie - ponownie oddalając skargę [A] S.A. w W. podstawie art. 151 p.p.s.a. - w uzasadnieniu wyroku wskazał, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a. jest związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu przedawnienia, WSA - powołując orzecznictwo sądów administracyjnych i argumentację tam zawartą - wskazał, że zarzut oparty m.in. na art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej nie jest zasadny, bowiem, artykuł ten nie ma w ogóle zastosowania do kar pieniężnych nakładanych przez Komisję.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. poprzez nieoznaczenie organu administracyjnego, który wydał zaskarżoną decyzję oraz nieprawidłowe jej podpisanie, Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ w skarżonej decyzji został opisany poprawnie jako Komisja Nadzoru Finansowego. Ponadto na podstawie otrzymanego od pełnomocnika KNF wyciągu z protokołu Komisji Nr [...] z [...] listopada 2016 r. WSA stwierdził, że decyzja została podjęta uchwałą większości obecnych członków Komisji. Wbrew twierdzeniom skarżącej, treść decyzji KNF nie musi zawierać konkretnych jej członków, biorących udział w wydaniu tej decyzji. Nie wymagają tego przepisy prawa, zgodnie bowiem z art. 11 ust. 3 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym uchwały w imieniu Komisji podpisuje Przewodniczący Komisji lub Zastępca Przewodniczącego. Wymóg ten został spełniony w tej sprawie. Powołując orzecznictwo sądów administracyjnych WSA wskazał na brak koniczności doręczenia protokołu KNF.

Niezasadny był także, w ocenie Sądu pierwszej instancji, zarzut naruszenia art. 7, 77, 80 k.p.a. poprzez nierzetelne i nieobiektywne przeprowadzenie czynności wyjaśniających, w tym w zakresie nierozpoznania wniosku skarżącej co do przeprowadzenia rozprawy, przesłuchania świadka oraz powołania biegłego, bowiem nie miały one wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, gdyż zgromadzony materiał w sprawie był kompletny, a strona miała możliwość wypowiedzenia się i przedstawienia swojego stanowiska. Sąd nie dopatrzył się naruszenia również art. 8 k.p.a.

Zdaniem WSA, organ prawidłowo ustalił, że spółka dopuściła się wielokrotnych naruszeń art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o ofercie w zakresie realizacji obowiązków informacyjnych dotyczących raportów okresowych. Organ, wg Sądu, prawidłowo ustalił, że dla skarżącej pierwszym rocznym okresem sprawozdawczym rozpoczynającym się 1 lipca 2009 r. i później, w którym strona powinna stosować zmieniony Międzynarodowego Standardu Sprawozdawczości Finansowej 3, był rok obrotowy trwający od [...]2010 r. do [...] 2010 r. Objęcie udziałów w spółce [A] nastąpiło w grudniu 2009 r., dlatego też strona powinna przeprowadzić test na utratę wartości oraz dokonać rozliczenia wartości firmy, powstałej w wyniku objęcia udziałów w spółce [A] poprzez ustalenie wartości godziwej dających się wyodrębnić składników aktywów według przepisów MSSF 3 sprzed zmiany wprowadzonej Rozporządzeniem Zmieniającym. Wg Sądu spółka naruszyła również § 9 MSSF 5, udziały w [A] nie zostały sprzedane w roku 2009 ani też w okresie późniejszym, bowiem strona ostatecznie odstąpiła od zamiaru sprzedaży tego aktywa, a decyzją Zarządu włączono spółkę [A] do konsolidacji sprawozdań finansowych począwszy od raportu okresowego za I kwartał 2011 r. Sąd zwrócił uwagę, iż kwestia kryzysu gospodarczego, nie ma wypływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.

Analiza możliwości funkcjonowania i ewentualnej sprzedaży [A] powinna zostać przeprowadzona już w momencie jej powołania, dostosowana do zmienionych warunków ekonomicznych, wynikających z ww. kryzysu, kryzys nie może stanowić argumentu uzasadniającego brak powodzenia przy sprzedaży spółki [A] w latach 2009-2010. WSA zwrócił przy tym uwagę, że rejestracja spółki [A] nastąpiła [...] marca 2009 r., czyli ponad rok przed przekazaniem do publicznej wiadomości sprawozdania RS 2009, dlatego też, w dniu przekazania do publicznej wiadomości sprawozdania RS 2009 wiadomym było, że wynikający z MSSF 5 roczny okres nie zostanie dochowany.

Nieobjęcie konsolidacją sprawozdania finansowego spółki [A] stanowiło powód zamieszczenia przez biegłych rewidentów zastrzeżeń w opiniach o badanych sprawozdaniach finansowych RS 2009, RS 2010 oraz w raporcie z przeglądu PS 2010. Z zastrzeżeń biegłych rewidentów zawartych w ww. opiniach i raporcie z przeglądu wynika, że obniżenie skonsolidowanego wyniku finansowego o kwotę 15 479 tys. zł spowodowałoby, iż w 2009 r. strona zamiast prezentowanej skonsolidowanej straty netto w wysokości (-) 2 759 tys. zł osiągnęłaby stratę przekraczającą (-) 18 000 tys. zł. W przypadku zaś RS 2010 i PS 2010 powyższe naruszenie powodowało zawyżenie skonsolidowanych kapitałów własnych o kwotę 15 479 tys. zł. Ponadto na dzień bilansowy [...] grudnia 2009 r. strona nie dokonała testów na utratę wartości firmy powstałej w wyniku połączenia [A] sp. z o.o., [A], N. PR sp. z o. o., A. sp. z o. o., [A] sp. z o. o. w wysokości 13 430 tys. zł, do czego była zobowiązana, zgodnie z § 10 pkt b Międzynarodowego Standardu Rachunkowości (dalej: MSR) 36 oraz § 55 MSSF 3 w wersji obowiązującej przed zmianą Rozporządzeniem Zmieniającym.

Sąd uznał za prawidłowe ustalenia, że skarżąca przeprowadziła testy na utratę wartości firmy powstałej w wyniku przejęcia spółek zależnych [A] sp. z o. o., [A] sp. z o. o. oraz A. sp. z o.o. (spółka [A] została w 2010 r. sprzedana) na dzień bilansowy [...] grudnia 2010 r., ale na ten dzień strona nie przeprowadziła testu na utratę wartości firmy powstałej w wyniku objęcia udziałów w spółce [A]. W materiale dowodowym w ocenie Sądu pierwszej instancji nie znajduje także potwierdzenie zarzutu, że w sprawozdaniu finansowym RS 2010, strona nie dokonała na dzień bilansowy [...] grudnia 2010 r. ostatecznego rozliczenia wartości firmy powstałej w wyniku objęcia 80% udziałów w spółce [A], poprzez ustalenie wartości godziwej dających się wyodrębnić składników aktywów, co stoi w sprzeczności z pkt. 62 lit. a MSSF 3 w wersji obowiązującej przed zmianą Rozporządzenia Zmieniającego 2 oraz pkt. 84 MSR 36. Za właściwe WSA uznał również, iż organ prawidłowo ustalił i ocenił, że skarżąca nie dokonała ani na dzień bilansowy [...] grudnia 2009 r., ani na dzień[...] grudnia 2010 r., testu na utratę wartości w odniesieniu do wartości firmy przejętej w wyniku połączenia jednostek gospodarczych, czyli w badanym przypadku przejęcia przez skarżącą 80% udziałów w spółce [A], co potwierdza opinia biegłego rewidenta. Spółka dokonała także w sprawozdaniu finansowym PS 2010 zawyżenie kapitałów własnych o kwotę 2 062 tys. zł.

Jeżeli chodzi o wysokość kary, to - zdaniem Sądu pierwszej instancji - organ uzasadnił przekonująco, że nałożona kara pieniężna w wysokości 500 000 zł pozostaje w ścisłym związku przyczynowo skutkowym ze stwierdzonymi przez organ nadzoru naruszeniami w sytuacji, gdy strona wielokrotnie dopuściła się naruszenia art. 56 ustawy o ofercie. Jak wskazano powyżej, strona naruszyła równowagę informacyjną na rynku regulowanym oraz zasadę transparentności, która jest istotna dla prawidłowego funkcjonowania tego rynku. Nienależyte wykonanie obowiązków informacyjnych godzi w fundamentalną zasadę przejrzystości rynku regulowanego.

Dalej, WSA za właściwy uznał również pogląd organu, iż strona odpuściła się naruszenia w postaci prezentowania przez skarżącą w RS 2009 i RS 2010 wartości firmy, powstałej w wyniku połączenia jednostek: w roku 2009 [A] sp. z o.o., [A], N.pl sp. z o. o., A. sp. z o. o., [A] sp. z o. o., oraz w roku 2010 A] - bez przeprowadzonego corocznego obowiązkowego testu na utratę wartości firmy, KNF wskazała, że również były one istotne z punktu widzenia odbiorców tych sprawozdań finansowych i wpływały istotnie na zmniejszenie wartości informacyjnej ww. raportów okresowych strony w jej istotnych zakresach.

W ocenie Sądu pierwszej instancji należało uznać, że w sprawie istniała norma prawna nałożenia kary administracyjnej - art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie. Norma sankcjonowana wynika zaś z art. 56-56c ustawy o ofercie. Art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a tej ustawy odsyła z kolei do przepisów rozporządzenia MF z 19 lutego 2009 r. Według WSA możliwość sankcjonowania przez KNF naruszeń obowiązków informacyjnych w postaci niewłaściwego sporządzenia sprawozdania finansowego przez emitenta jest w pełni akceptowana przez orzecznictwo sądów administracyjnych. Zarzut naruszenia art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie w zw. z art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a tej ustawy w zw. z art. 7 Konstytucji oraz art. 6 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie Sąd pierwszej instancji uznał zatem za bezzasadny. Nietrafny był też, wg WSA, zarzut naruszenia art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie w zw. z art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a i w zw. z art. 60 ust. 2 tej ustawy oraz w zw. z § 84 ust. 1 i § 86 ust. 2 rozporządzenia MF w zw. z art. 2 Konstytucji w zw. z art. 42 ust. 1 Konstytucji oraz w zw. z art. 31 ust. 1 Konstytucji - poprzez błędne zastosowanie.

Za niezasadny Sąd pierwszej instancji uznał również zarzut naruszenia art. 60 ust. 2 ustawy o ofercie, a także § 84 ust. 1 i § 86 ust. 1 rozporządzenia MF w zw. z art. 92 ust. 1 i art. 2 Konstytucji - poprzez błędne zastosowanie. Zdaniem Sądu, po pierwsze, nie budzi wątpliwości odnośnie co do zgodności z Konstytucją zastosowanie w art. 60 ust. 2 sformułowania "regulacje w zakresie rachunkowości". Odwołanie w rozporządzeniu MF do MSR nie jest bowiem zakazaną subdelegacją. Minister Finansów w akcie wykonawczym w ramach art. 60 ust. 2 ustawy o ofercie określił rodzaj, zakres i formę przekazywania informacji finansowych w oparciu o przepisy MSR, co jest zgodne i z Konstytucją i z prawem unijnym. Niezasadny był także zarzut naruszenia art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o ofercie - poprzez błędne zastosowanie.

WSA podkreślił, że za sporządzenie zgodnego z prawem sprawozdania finansowego odpowiedzialny jest emitent, a nie biegły rewident badający to sprawozdanie. W niniejszej sprawie strona (emitent) naruszyła przepisy ustawy o ofercie w związku z przepisami rozporządzenia MF oraz MSR i MSSF. Naruszenia prawa przez skarżącą miały charakter istotny i w znaczny sposób wpływały na poziom przydatności sprawozdań dla osób korzystających z informacji w nich zawartych. Sąd zgodził się z tym, że zastrzeżenia biegłych rewidentów nie podważają ogólnej wiarygodności sprawozdania. W tej sprawie jednak KNF sama dokonała analizy nieprawidłowości dokonanych przez skarżącą przy sporządzaniu sprawozdań, niezależnie od zastrzeżeń biegłych rewidentów. Te ustalenia organu Sąd pierwszej instancji uznał za prawidłowe.

Z powodów wskazanych wyżej, WSA za niezasadne uznał zarzuty podniesione w skardze oraz nie doszukał się innych naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji. Wobec czego uznał, iż KNF prawidłowo w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymała w mocy swoją wcześniejszą decyzję, tak więc i ten przepis k.p.a. nie został naruszony.

[A] S.A. z siedzibą w W. na podstawie art. 173 § 1 i 2 p.p.s.a, wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go całości zarzucając:

1. I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
2. a) art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 7, 77, 78, 80 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie organ podjął wszystkie kroki niezbędne do ustalenia stanu faktycznego i wyjaśnienia sprawy oraz zebrał i rozpatrzył wyczerpująco materiał dowodowy, w tym zarzucił niezasadne nieuwzględnienie wniosków spółki zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, to jest wniosku co do przeprowadzenia rozprawy, przesłuchania świadka oraz powołania biegłego - co miało istotny wpływ na wynik postępowania;
3. b) art. 151 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię art. 8 k.p.a., to jest zasady budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, w zakresie uznania, iż w sprawie nie została naruszona zasada proporcjonalności odnośnie do nałożonej przez KNF kary pieniężnej za naruszenie obowiązków informacyjnych;
4. c) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 190 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku niezgodnie z wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartymi w wyroku z 13 maja 2021 r., sygn. II GSK 989/18, a także w sposób niezgodny z wymogiem wynikającym z art. 141 § 4 p.p.s.a, którego wykładnię dokonał Naczelny Sąd Administracyjny w w/w wyroku - w co mogło mieć wpływ na wynik sprawy a polegało na lakonicznym uzasadnieniu wyroku, bez szczegółowego odniesienia się do zarzutów skargi na decyzję;
5. d) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 66 "ust. 1" p.p.s.a. (powinno być art. "§1") w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw., z art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji poprzez zaniechanie obowiązku zwrotu pisma pełnomocnika organu, którym został złożony do akt sprawy dowód w postaci wyciągu do protokołu Komisji Nadzoru Finansowego nr 332/2016 z 8 listopada 2016 r., a następnie wydanie wyroku na podstawie wyciągu z protokołu KNF mającego kluczowe znaczenie dla sprawy, z którym to dowodem skarżąca kasacyjnie nie mogła się zapoznać na skutek uznania przez Sąd, iż nie było obowiązku doręczenia skarżącej kasacyjnie odpisu protokołu KNF nr [...] z [...] listopada 2016 r.;
6. e) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że zaskarżona decyzja została wydana w wyniku prawidłowego podjęcia uchwały przez uprawnionych Członków Komisja Nadzoru Finansowego, w sytuacji braku analizy przez Sąd poprawności złożenia podpisów pod protokołem Komisji nr [...] z [...] listopada 2016 r., co skutkowało ostatecznie podpisaniem Decyzji przez Przewodniczącego Komisji Nadzoru Finansowego bez podstawy prawnej - w sytuacji nieistnienia uchwały KNF;
7. II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:
8. a) art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy z 29 lipca 2005 r. ustawy o ofercie w zw. z art. 56 ust. 1 pkt 2 lit a. ustawy o ofercie w zw. § 84 ust. 1 i § 86 ust. 1 rozporządzenia MF z 19 lutego 2009 r. w zw. z art. 7 Konstytucji oraz art. 6 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 5 ustawy o nadzorze finansowym poprzez błędne zastosowanie, co polegało na niedopuszczalnym wyinterpretowaniu przez Sąd pierwszej instancji istnienia podstawy prawnej do ukarania spółki przez KNF w związku z zarzucanymi spółce naruszeniami obowiązków informacyjnych;
9. b) art. 60 ust. 2 ustawy o ofercie oraz § 84 ust. 1 i § 86 ust. 1 rozporządzenia MF poprzez błędne zastosowanie na skutek zaniechania rozważenia kwestii konstytucyjności przepisów rozporządzenia MF w kontekście delegacji ustawowej z art. 60 ust. 2 ustawy o ofercie;
10. d) art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie w zw. z art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a tej ustawy w zw. § 84 ust. 1 i § 86 ust. 1 rozporządzenia MF, poprzez błędną interpretację, co polegało na nietrafnym przyjęciu, iż powołane przez organ przepisy prawa materialnego stanowią podstawę do nałożenia przez KNF administracyjnej kary pieniężnej, mimo iż przepisy te mogą stanowić podstawę do nałożenia kary za nieprzekazanie lub nienależyte przekazanie informacji określonych w rozporządzeniu MF, natomiast nie mogą stanowić postawy do ukarania za przekazanie informacji w przepisanym terminie, ale o treści co do której KNF ma zastrzeżenia;
11. e) punktu 22 Międzynarodowych Standardów Rachunkowości nr 27 (Skonsolidowane i jednostkowe sprawozdania finansowe) poprzez błędne zastosowanie, co polegało na zaniechaniu oparcia zaskarżonego wyroku o podstawę prawną z punktu 22 Międzynarodowych Standardów Rachunkowości nr 27, a co w konsekwencji skutkowało nietrafnym przyjęciem przez Sąd pierwszej instancji, iż mimo utworzenia spółki [A] w całości ze środków powierzonych przez spółkę ([A]), Spółka [A] powinna była zostać objęta konsolidacją w sprawozdaniu finansowym.

Wobec powyższego skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; zasądzenie, na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., na rzecz [A] S.A. w W. od organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych; a także, o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Organ nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, wobec czego podlega oddaleniu.

Trzeba zatem zauważyć, że stosownie do art. 193 p.p.s.a., zdanie drugie, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza więc odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193, zdanie pierwsze, p.p.s.a. Znaczy to, że sąd kasacyjny ma swobodę co do zakresu przedstawienia ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Mając powyższe na uwadze skład orzekający NSA uznał wyżej przedstawiony stan faktyczny i prawny sprawy za wystarczający.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, z przyczyn określonych w § 2 powołanego artykułu. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, z przyczyn określonych ww. art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku sprowadzała się zatem do oceny, czy Sąd pierwszej instancji naruszył przepisy wskazane w ramach podstaw kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać czy w inny sposób korygować. Wymóg prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej jest konsekwencją wskazanej na wstępie zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami kasacyjnymi

Rozpoznając sprawę z uwzględnieniem powyższych reguł postępowania kasacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podstawy, na których skargę kasacyjną oparto, nie usprawiedliwiają wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku.

Przede wszystkim za zasadny nie mógł zostać uznany zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 190 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku niezgodnie z wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartymi w wyroku z 13 maja 2021 r., sygn. II GSK 989/18, a także w sposób niezgodny z wymogiem wynikającym z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Niewątpliwie w myśl art. 190 p.p.s.a., zdanie pierwsze, sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Zgodzić należy się z tym, że ratio legis unormowania art. 190 p.p.s.a. sprowadza się do przyspieszenia postępowania sądowoadministracyjnego poprzez uznanie, że pomimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, pewne kwestie sporne co do wykładni - która dotyczyć może zarówno prawa materialnego jak i procesowego - zostały już ostatecznie przesądzone i spowoduje to w konsekwencji zawężenie granic ponownego rozpoznania sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu kasatoryjnym może nie tylko przeprowadzić krytykę orzeczenia sądu pierwszej instancji w kontekście zarzutów skargi kasacyjnej, dokonując prawidłowej wykładni prawa, ale także narzucić temu sądowi określony sposób postępowania, który wyeliminuje powstałe w toku rozpoznania sprawy uchybienia i wątpliwości.

W rozpoznawanej sprawie związanie, o którym mowa w przytoczonym przepisie, dotyczyło wyłącznie wykładni art. 141 § 4 p.p.s.a., w konsekwencji której Sąd pierwszej instancji został zobligowany do sporządzenia uzasadnienia spełniającego wymogi powołanego przepisu, zawierającego wskazanie i wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, dokonanie pełnej analizy prawidłowości działania KNF.

NSA w uprzednio wydanym w sprawie wyroku z 13 maja 2021 r. - wskazując na elementy uzasadnienia wyroku, zwłaszcza dotyczące podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia oraz konieczność wyjaśnienia dlaczego argumenty jednej strony uznaje za uzasadnione a drugiej strony nie - przesądził w sposób wiążący na mocy art. 190 p.p.s.a., że uzasadnienie wyroku musi być sporządzone w sposób umożliwiający jego kontrolę kasacyjną.

Analiza pisemnych motywów zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazuje jednak - zdaniem składu orzekającego NSA - że Sąd pierwszej instancji nie uchybił wiążącej wykładni art. 141 § 4 p.p.s.a. i sporządził uzasadnienie w sposób poddający się kontroli, a zawarte w tym uzasadnieniu stanowisko WSA, co do zarzutów skargi, będzie jeszcze przedmiotem rozważań na etapie oceny wskazanych w ramach podstaw kasacyjnych zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego z zakresu postępowania dowodowego.

Wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku nie usprawiedliwiają też sformułowane w pkt. I lit. d-e zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 66 ust. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw., z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji - poprzez zaniechanie obowiązku zwrotu pisma pełnomocnika organu, którym został złożony do akt sprawy dowód w postaci wyciągu do protokołu KNF nr [...] z [...] listopada 2016 r., a następnie wydanie wyroku na podstawie wyciągu z protokołu KNF mającego kluczowe znaczenie dla sprawy, z którym to dowodem skarżąca kasacyjnie nie mogła się zapoznać na skutek uznania przez Sąd, iż nie było obowiązku doręczenia skarżącej kasacyjnie odpisu protokołu KNF z 8 listopada 2016r. - jak i zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a.

Skład orzekający zauważa, że NSA w wyroku z 13 maja 2021 r., II GSK 989/18 - uzasadniając skuteczność oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. - stwierdził, w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 107 § 1 k.p.a., że WSA nie dokonał oceny "czy uchwała wskazująca osoby, które w imieniu KNF podpisały decyzję jest wystarczająca" i podkreślił, że treść uchwały/protokołu nie zostały załączone do zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy, materia ta - zgodnie z zaleceniem NSA - była przedmiotem rozważań. Jak wynika z pisemnych motywów rozstrzygnięcia, Sąd pierwszej instancji stwierdził na podstawie wyciągu z protokołu z [...] listopada 2006 r. - złożonego do akt w odpowiedzi na wezwanie Sądu - że decyzja, podpisana zgodnie z art. 11 ust. 3 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym, została podjęta większością obecnych (5) członków Komisji (1 osoba wstrzymała się od głosu).

W świetle obecnie omawianych zarzutów kasacyjnych, stawianych Sądowi pierwszej instancji, spór - co do prawidłowości uchwały KNF - dotyczy przede wszystkim wadliwego, w ocenie skarżącej kasacyjnie spółki akcyjnej, niezastosowania art. 66 § 1 p.p.s.a.

Zgodnie z tym przepisem w toku sprawy adwokaci, radcy prawni, doradcy podatkowi, rzecznicy patentowi i Prokuratoria Generalna Rzeczypospolitej Polskiej doręczają sobie nawzajem pisma bezpośrednio za potwierdzeniem odbioru i oznaczeniem daty lub przesyłką poleconą. W treści pisma procesowego wniesionego do sądu zamieszcza się oświadczenie o doręczeniu odpisu pisma drugiej stronie albo o jego nadaniu przesyłką poleconą. Pisma niezawierające powyższego oświadczenia podlegają zwrotowi bez wzywania do usunięcia tego braku.

Przepis reguluje doręczanie pism procesowych w toku sprawy. Art. 45 p.p.s.a. definiuje zaś pismo w postępowaniu sądowym jako pismo obejmujące wnioski i oświadczenia stron składane poza rozprawą.

Zdaniem NSA zasadne jest uznanie, że "pismo przewodnie" - informujące jedynie o wykonaniu zarządzenia Sądu, zobowiązującego pełnomocnika organu do złożenia wyciągu z protokołu Komisji - nie zawierając ani wniosków ani oświadczeń strony, nie jest pismem w rozumieniu art. 45 p.p.s.a. i nie znajduje do niego zastosowanie art. 66 § 1 p.p.s.a.

Stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w sprawach skarg na decyzję KNF brak jest podstaw prawnych wskazujących na konieczności doręczania stronie protokołu KNF znajduje oparcie w orzecznictwie (por. wyrok NSA z 6 lutego 2013 r. II GSK 2075/11). W rozpoznawanej sprawie nie został przy tym skutecznie zakwestionowany pogląd - zaprezentowany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - że tak jak nie ma obowiązku dołączania do decyzji odpisu upoważnienia wydanego na podstawie art. 268a k.p.a. dla osoby podpisującej decyzję, tak nie ma obowiązku dołączania do decyzji organu kolegialnego protokołu posiedzenia, podpisanego przez jego uczestników.

Zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., zdanie pierwsze ("Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2") jest niezrozumiały. Poza sporem bowiem protokół - w oparciu o który ustalono prawidłowość podjęcia uchwały - znajdował się w aktach przed wydaniem wyroku.

Skład orzekający nie podziela stanowiska skarżącej kasacyjnie spółki, że fakt niedoręczenia jej protokołu posiedzenia KNF pozbawił ją prawa do sądu - w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji i z naruszeniem tego przepisu. Należy zauważyć, że na prawo do sądu składa się: 1) prawo dostępu do sądu, tj. prawo uruchomienia procedury przed sądem;

1. 2) prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności;
2. 3) prawo do orzeczenia sądowego, czyli do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia swojej sprawy.

Naruszenie tak określonych praw nie miało w sprawie miejsca. Naruszenie zaś procedury sądowej nie jest równoznaczne z naruszeniem prawa do sądu lecz - w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - ewentualne uchybienie procesowe podlega badaniu czy mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wprawdzie zasadnie przyjmuje się, że elementem prawa do czynnego udziału w postępowaniu przed organami administracji oraz prawa do sądu jest zapoznanie się z materiałem dowodowym znajdującym się w aktach sprawy. Nie wszystkie materiały zgromadzone w aktach stanowią jednak materiał dowodowy.

Brak doręczenia stronie w toku postępowania sądowoadministracyjnego wspomnianego protokołu z posiedzenia KNF nie uzasadnia też zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji. Przepis ten stanowi bowiem, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Zdaniem składu orzekającego nie ma uzasadnionych podstaw by twierdzić, że uregulowane przytoczonym przepisem prawo do informacji publicznej można łączyć z prawem strony do zapoznania się z materiałem zgromadzonym w aktach sądowoadministracyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny za chybiony uznał też zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. przez błędną wykładnię art. 8 § 1 k.p.a. - zgodnie z którym organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji powołał powyższy przepis, jednak w rozważaniach nie analizował sposobu jego rozumienia.

Tak sformułowanym zarzutem naruszenia zasady zaufania do władzy publicznej nie można zatem skutecznie podważyć poszanowania zasady proporcjonalności - odnośnie do nałożonej w niniejszej sprawie kary. Możliwość nałożenia kary pieniężnej za niewykonanie albo nienależyte wykonanie obowiązków określonych m.in. w art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o ofercie oraz jej maksymalną wysokość określa art. 96 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy.

Na gruncie tego przepisu zasadnie podnosi się, że niewątpliwie ze względu na to, że wysokość sankcji administracyjnych może być bardzo dotkliwa, bardzo istotna jest kwestię proporcjonalności kar administracyjnych. Kara powinna być sprawiedliwa, adekwatna do wagi naruszenia prawa, a dla spełnienia swych celów powinna stanowić istotnie odczuwalną dolegliwość ekonomiczną, proporcjonalną do możliwości płatniczych karanego i adekwatną do rodzaju i stopnia naruszenia prawa.

Oczywiste jest, że kary administracyjnej nie można określić z matematyczną dokładnością, gdyż stopień naruszenia prawa stanowi wielkość ocenną. Przy konkretyzowaniu wysokości nałożonej kary organ administracji ma tzw. luz decyzyjny. Kontrola zgodności z prawem decyzji o nałożeniu kary polega na zbadaniu, czy organ poprawnie zrekonstruował treść normy prawnej zawierającej sankcję i dokonał indywidualizacji przesłanek tworzących hipotezę normy prawnej (por. Komentarz do ustawy o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych - pod red. T. Sójka; [w:] Prawo rynku kapitałowego. Komentarz; wyd. LEX 2015; v. komentarz do art. 96 ustawy o ofercie publicznej).

Wobec powyższego skład orzekający uznał, że kwestionowanie wysokości kary wymierzonej na podstawie art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie wyłącznie zarzutem błędnej wykładni art. 8 k.p.a. nie może być uznane za skuteczne.

Odnosząc się do dalej idących zarzutów naruszenia przepisów postępowania (pkt I lit. a podstaw kasacyjnych) i przepisów prawa materialnego (pkt II lit. a-e petitum skargi kasacyjnej) trzeba przypomnieć, że zarzut naruszenia przepisów postępowania wymaga wykazania, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej, nieprawidłowym odczytaniu normy zawartej w przepisach prawa materialnego, przy konstruowaniu materialnoprawnego wzorca kontroli rozstrzygnięcia organu administracji. Uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega zaś na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej (por. postanowienie SN z 15 października 2001 r. I CKN 102/99).

Prawidłowa - tzn. poddająca się kontroli kasacyjnej - konstrukcja zarzutu błędnej wykładni wymaga przeprowadzenia wywodu prawnego na temat naruszonego przepisu ze stanowiskiem, jak należy ten przepis rozumieć i dlaczego jego interpretacja, dokonana w zaskarżonym wyroku, jest błędna.

Zarzuty dotyczące niewłaściwego zastosowania prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny stanowiący podstawę wyroku został ustalony w sposób prawidłowy, jest niesporny lub nie został zarzutami naruszenia przepisów prawa procesowego - skutecznie - podważony.

Ocena prawidłowości ustaleń stanu faktycznego sprawy - przyjętych za podstawę wyrokowania - powinna mieć na uwadze, że konieczne w sprawie ustalenia dotyczyć muszą faktów prawotwórczych a więc mających wpływ na wynik sprawy. O tym, jakie fakty mają w sprawie znaczenie decyduje prawidłowo interpretowana norma prawa materialnego.

Mając powyższe na uwadze NSA uznał, za nieusprawiedliwiony zarzut błędnej wykładni przepisów wskazanych w pkt II. d petitum skargi kasacyjnej (tj. art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie w zw. z art. 56 ust. 1 pkt 2 lit a tej ustawy w zw. § 84 ust. 1 i § 86 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z 19 lutego 2009 r.) - co polegało na nietrafnym przyjęciu, iż powołane przez organ przepisy prawa materialnego stanowią podstawę do nałożenia przez KNF administracyjnej kary pieniężnej, mimo iż przepisy te mogą stanowić podstawę do nałożenia kary za nieprzekazanie lub nienależyte przekazanie informacji określonych w rozporządzeniu MF z 19 lutego 2009 r., natomiast nie mogą stanowić postawy do ukarania za przekazanie informacji w przepisanym terminie, ale o treści, co do której KNF ma zastrzeżenia.

Art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie stanowi (w zakresie istotnym dla sprawy), że w przypadku gdy emitent lub wprowadzający nie wykonuje albo wykonuje nienależycie obowiązki, o których mowa m.in. w art. 56 - Komisja może wydać decyzję o wykluczeniu, na czas określony lub bezterminowo, papierów wartościowych z obrotu na rynku regulowanym albo nałożyć, biorąc pod uwagę w szczególności sytuację finansową podmiotu, na który kara jest nakładana, karę pieniężną do wysokości 1 000 000 zł, albo zastosować obie sankcje łącznie.

Zgodnie z art. 56 ust 1 pkt 2 lit. a ustawy o ofercie, emitent papierów wartościowych dopuszczonych do obrotu na rynku regulowanym jest obowiązany /.../ do równoczesnego przekazywania Komisji, spółce prowadzącej ten rynek regulowany oraz do publicznej wiadomości: informacji bieżących i okresowych zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 60 ust. 2 - w przypadku emitentów papierów wartościowych dopuszczonych do obrotu na rynku oficjalnych notowań giełdowych w rozumieniu przepisów ustawy o obrocie instrumentami finansowymi lub na rynku regulowanym innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego,

Z zestawienia treści przytoczonych przepisów wynika zatem jednoznacznie, że nie tylko niewykonanie ale także nienależyte wykonanie obowiązków informacyjnych, o których mowa w art. 56 ustawy o ofercie, skutkuje nałożeniem sankcji przewidzianych art. 96 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, w tym nałożeniem kary pieniężnej.

W ocenie składu orzekającego NSA niezbędna jest uwaga, że tylko w razie należytego/prawidłowego wypełnienia obowiązków informacyjnych osiągnięty może być cel tych obowiązków - czyli przejrzystość rynku. Tak więc wyłącznie wówczas, gdy inwestorom umożliwi się dostęp do rzetelnie i zrozumiale przekazanych oraz jednoznacznych informacji można mówić o należytym wykonaniu obowiązków informacyjnych.

Rodzaj i sposób realizacji obowiązków informacyjnych określony w art. 56 ust. 1 pkt 2a ustawy o ofercie przesądza, że przekazywanie informacji - Komisji, spółce prowadzącej rynek regulowany oraz do publicznej widomości - musi być zgodne przepisami wydanymi na podstawie art. 60 ust. 2 ustawy o ofercie.

Przy interpretacji pojęcia należytego wykonania obowiązków informacyjnych nie można też pomijać faktu, że sankcje administracyjne uregulowane w ustawie o ofercie publicznej są środkiem służącym wykonywaniu nadzoru typu następczego, a więc powinny być wykorzystywane przez KNF do usunięcia rozbieżności między stanem rzeczywistym a postulowanym /deklarowanym w składanych informacjach.

Wobec tego - wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie - sam fakt przekazania w terminie informacji nie wyklucza możliwości zastosowania sankcji w postaci nałożenia kary na podstawie art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie, jeżeli obowiązek informacyjny, o którym mowa w art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a tej ustawy nie został wykonany należycie tzn. zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 60 ust. 2 ustawy o ofercie.

Zarzut błędnej wykładni art. 96 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o ofercie jest więc chybiony.

W podstawie kasacyjnej opartej na zarzucie błędnej wykładni (pkt II lit. d) wymieniono też na § 84 ust. 1 i § 86 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z 19 lutego 2009 r. - wydanego na podstawie art. 60 ust. 2 ustawy o ofercie.

Wg § 84 ust. 1 powołanego aktu wykonawczego, emitent z siedzibą lub miejscem sprawowania zarządu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej sporządza sprawozdania finansowe i dane porównywalne zgodnie z polskimi zasadami rachunkowości albo, po podjęciu przez organ zatwierdzający decyzji, o której mowa w ustawie o rachunkowości - zgodnie z MSR, a skonsolidowane sprawozdania finansowe i dane porównywalne zgodnie z MSR, z zastrzeżeniem ust. 2 i 5.

2. Emitent, o którym mowa w ust. 1, którego papiery wartościowe nie zostały dopuszczone do obrotu na rynku regulowanym na dzień bilansowy kończący dany rok obrotowy i który zobowiązany jest do przekazania skonsolidowanego raportu rocznego za ten rok, sporządza skonsolidowane sprawozdanie finansowe za ten rok obrotowy zgodnie z polskimi zasadami rachunkowości albo, po podjęciu przez organ zatwierdzający decyzji, o której mowa w ustawie o rachunkowości - zgodnie z MSR.

5. W przypadku gdy MSR nie mają zastosowania - sprawozdania finansowe i dane porównywalne sporządza się odpowiednio zgodnie z polskimi zasadami rachunkowości albo krajowymi przepisami o rachunkowości, dotyczącymi emitentów, których papiery wartościowe są dopuszczone do obrotu na rynku regulowanym.

Wg § 86 powołanego rozporządzenia: 1. Skrócone sprawozdania finansowe, kwartalne informacje finansowe i skrócone skonsolidowane sprawozdania finansowe, będące składnikami kwartalnych i półrocznych raportów oraz skonsolidowanych kwartalnych i półrocznych raportów, sporządza się zgodnie z obowiązującymi zasadami rachunkowości, mającymi zastosowanie przy sporządzaniu rocznego sprawozdania finansowego lub skonsolidowanego rocznego sprawozdania finansowego emitenta za rok obrotowy, którego dotyczą te śródroczne sprawozdania lub informacje finansowe.

1. 2. Do informacji zawartych w śródrocznych raportach zarządu ust. 1 stosuje się odpowiednio.

Z uwagi na brak wskazania w treści omawianego zarzutu, czy też w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w czym przejawia wadliwa interpretacja przytoczonych regulacji oraz jak prawidłowo przepisy te winny być interpretowane - zarzut nie poddaje się kontroli.

Nietrafne są też zarzuty z punktu II lit. a, b, c podstaw kasacyjnych, zmierzające do podważenia możliwości zastosowania - co do zasady - artykułów: 96 ust. 1 pkt 1, 56 ust. 1 pkt 2 lit. a oraz 60 ust. 2 ustawy o ofercie jak i § 84 ust. 1 i 86 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z 19 lutego 2009 r. - z uwagi na niekonstytucyjność powołanych przepisów rozporządzenia, w kontekście delegacji ustawowej z art. 60 ust. 2 ustawy o ofercie jak i wobec tego, że przepisy te - w ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną - nie spełniają wymogu określoności i przyzwoitej legislacji.

Art. 60 w ust. 2 ustawy o ofercie stanowi, że: minister właściwy do spraw instytucji finansowych określi, w drodze rozporządzenia: 1) rodzaj, zakres i formę informacji bieżących i okresowych przekazywanych przez emitentów papierów wartościowych, dla których Rzeczpospolita Polska jest państwem macierzystym, dopuszczonych do obrotu na rynku oficjalnych notowań giełdowych w rozumieniu przepisów ustawy o obrocie instrumentami finansowymi lub na rynku regulowanym innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego, oraz 2) częstotliwość i terminy przekazywania informacji, o których mowa w pkt 1, oraz 3) w przypadku emitentów z siedzibą w państwie niebędącym państwem członkowskim, dla których Rzeczpospolita Polska jest państwem macierzystym, których papiery wartościowe są dopuszczone do obrotu na rynku oficjalnych notowań giełdowych w rozumieniu przepisów ustawy o obrocie instrumentami finansowymi - warunki uznawania za równoważne informacji wymaganych przepisami prawa państwa siedziby emitenta do informacji, o których mowa w pkt 1

1. - przy uwzględnieniu regulacji w zakresie rachunkowości, na podstawie których mają być ujawniane dane finansowe, oraz zakresu ujawnianych danych finansowych, w sposób umożliwiający inwestorom ocenę sytuacji gospodarczej, majątkowej i finansowej emitenta.

Ocena przytoczonej regulacji potwierdza stanowisko Sądu pierwszej instancji, że zarzuty niekonstytucyjności aktu wykonawczego są chybione. W skardze kasacyjnej brak przekonujących argumentów, że delegacja ustawowa zawarta w art. 60 ust. 2 ustawy o ofercie nie odpowiada wymogom z art. 92 Konstytucji, czy też, że unormowania zawarte w § 84 i § 86 wydanego aktu wykonawczego naruszają art. 42 ust. 1 Konstytucji i czy zasadę wolności ustanowiona art. 31 ust. 1 ustawy zasadniczej. Zarzut, że Sąd pierwszej instancji wadliwie nie stwierdził, że wskazane przepisy nie spełniają wymogu określoności i przyzwoitej legislacji nie znajduje uzasadnienia.

NSA zauważa, że orzecznictwo i doktryna nie negują konstytucyjności rozporządzeń wydanych na podstawie art. 60 ust. 2 ustawy o ofercie. Prawidłowość upoważnienia nakazującego uwzględnić regulacje w zakresie rachunkowości nie jest kwestionowana. Zasadnie natomiast wskazuje się, że omawiany przepis (art. 60 ust. 2 ustawy o ofercie) stanowi umocowanie do uzupełnienia ram regulacji ustawowej, rozszerzając zakres normatywny regulacji na akty wykonawcze. To zjawisko jest stosunkowo częste, gdy ramy normatywne wymagają elastyczności w tworzeniu i potencjału dokonywania stosunkowo szybkiego rozwiązywania problemów natury bardziej operacyjnej. Cele te łatwiej jest realizować na poziomie rozporządzenia niż ustawy (por. Komentarz do ustawy o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych - j.w.; komentarz do art. 60 ustawy).

Z podanych względów zarzuty sformułowane w punkcie II lit. b i c skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał za chybione.

Ocena zasadności zastosowania w rozpoznawanej sprawie przepisów - wskazanych w punkcie II lit. a petitum skargi kasacyjnej - wymaga odniesienia się w pierwszym rzędzie do zarzutów ukierunkowanych na zakwestionowanie prawidłowości ustaleń faktycznych.

Poza sporem w myśl zasady prawdy obiektywnej w toku postępowania organy administracji publicznej z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.) obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), a ocena czy dana okoliczność została udowodniona dokonywana jest w granicach prawem przewidzianej swobody na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.).

Naruszenie powyższych zasad postępowania dowodowego - co do zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz dokonania oceny czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie niepełnego materiału dowodowego - strona skarżąca kasacyjnie upatruje w wadliwym stanowisku Sądu pierwszej instancji, że zachodziły uzasadnione podstawy do pominięciu zgłaszanych przez nią wniosków dowodowych - a to wniosku o przesłuchanie świadka i powołanie biegłego jak i wniosku o przeprowadzenie rozprawy.

Ocena tak stawianego zarzutu wymaga uwagi, że zgodnie z art. 78 § 1 k.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy.

Treść przepisu wskazuje zatem, że zadaniem przytoczonego przepisu jest stworzenie stronie możliwości spowodowania, aby organ administracji zebrał cały materiał dowodowy, zgodnie z dyspozycją art. 77 § 1 k.p.a. Organ administracji jest jednakże uprawniony do oceny potrzeby przeprowadzenia dowodu. Odmowa przeprowadzenia dowodu w sytuacji gdy z normy prawa materialnego wynika, że okoliczności, na które wnioskowany jest dowód, nie mają istotnego znaczenia dla sprawy.

W tym stanie rzeczy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w świetle regulacji zawartej w przepisach stanowiących materialnoprawną podstawę decyzji o nałożeniu kary pieniężnej - tj. art. 96 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o ofercie i w zw. § 84 ust. 1 i § 86 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z 19 lutego 2009 r. - wniosek o przesłuchanie świadka na okoliczność przyczyn naruszenia obowiązków informacyjnych nie dotyczył faktów prawotwórczych. Istotne były jedynie fakty nienależytego wykonania obowiązków informacyjnych nie zaś powody, motywy stwierdzonych nieprawidłowości.

W ocenie NSA Sąd pierwszej instancji nie miał też podstaw by stwierdzić naruszenie w postępowaniu administracyjnym art. 84 § 1 k.p.a. - na naruszenie którego wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W myśl powołanego przepisu gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii.

W orzecznictwie wskazuje się na brak obowiązku przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego nawet wówczas, gdy wyjaśnienie sprawy wymaga wiadomości szerszych niż przeciętne w danej dziedzinie (wyrok NSA z 26 października 2016 r., II OSK 950/15 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Skład orzekający w pełni podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, odwołujące się do judykatu NSA, że KNF jest wyspecjalizowanym organem powołanym do nadzoru nad rynkiem finansowym, zatem posiadającym w tym zakresie wiedzę specjalistyczną. Skarga kasacyjna nie zawiera argumentów potwierdzających, przekonujących o tezie strony skarżącej kasacyjnie, że w tej sprawie wymagane były wiadomości specjalne stąd konieczne było sięgnięcie do dowodu z opinii biegłego.

Podkreślenia wymaga też, że przesłanką skutecznego zaskarżenia decyzji do WSA nie może być jednak sam fakt niepowołania biegłego, ale wadliwe ustalenie stanu faktycznego będące następstwem niepowołania biegłego (por. wyrok NSA z 1 lutego 2006 r., II FSK 512/05 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Według Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji - w świetle argumentacji prezentowanej przez organ i skarżącą spółkę - nie miał podstaw by uznać, że gdyby dopuszczono dowód z opinii biegłego stan faktyczny odbiegałby od tego który ustalono w sprawie.

Skarga kasacyjna również nie wykazuje, że stan faktyczny sprawy ustalono wadliwie i to w następstwie niezastosowania art. 84 § 1 k.p.a. (niepowołania biegłego).

Stawiany Sądowi pierwszej instancji zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z niezasadnym nieuwzględnieniem przez organ wniosku o przeprowadzenie rozprawy – nie poddaje się kontroli. Zarzutu tego nie powiązano ze stosowanym przepisem prawa. Nie ma zatem pola do oceny, czy Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił w tej sprawie przesłanki przeprowadzenia rozprawy – określone w art. 89 k.p.a.

W tym stanie rzeczy - wobec niepodważonych ustaleń faktycznych, co do stwierdzonych przypadków naruszenia przez skarżącą kasacyjnie spółkę obowiązków informacyjnych przez ich nienależyte wykonanie - zarzut wadliwego zastosowania przepisów prawa materialnego - wskazanych w punkcie I lit. a petitum skargi kasacyjnej - jest niezasadny.

Za skuteczny nie mógł być też uznany zarzut naruszenia punktu 22 Międzynarodowych Standardów Rachunkowości nr 27 (Skonsolidowane i jednostkowe sprawozdania finansowe) poprzez błędne zastosowanie.

Przepis ten reguluje - uogólniając - procedury konsolidacyjne.

Przede wszystkim skarga kasacyjna nie precyzuje, której jednostki redakcyjnej tego przepisu - regulującego procedury konsolidacyjne - zarzut dotyczy.

Przypomnieć wypada też, że - jak już wskazano - błąd w subsumcji ma miejsce gdy stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej. Zarzutem naruszenia prawa materialnego - przez jego wadliwe zastosowanie/niezastosowanie - okoliczności faktycznych kwestionować nie można.

Dotychczasowe rozważania wykazały przy tym, że stan faktyczny sprawy - co do stwierdzonych naruszeń obowiązków informacyjnych - nie został żadnym z zarzutów naruszenia przepisów postępowania skutecznie podważony i uzasadniał zastosowanie przepisów wskazanych w podstawie materialnoprawnej decyzji.

Nietrafne - jak stwierdza skarżąca kasacyjnie spółka - przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że "mimo utworzenia spółki [A] w całości ze środków powierzonych przez Spółkę ([A]), Spółka [A] powinna była zostać objęta konsolidacją w sprawozdaniu finansowym" nie podważa powyższych rozważań i nie pozwala na stwierdzenie wadliwego niezastosowania punktu 22 Międzynarodowych Standardów Rachunkowości nr 27 (Skonsolidowane i jednostkowe sprawozdania finansowe). Brak ku temu przekonującej argumentacji, a w świetle zasady związania NSA granicami skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości, że brak uzasadnienia sformułowanego zarzutu kasacyjnego, a więc i argumentacji mającej wykazywać zasadność tego zarzutu, stanowi istotną wadę konstrukcyjną skargi kasacyjnej, która nie może być usunięta przez sąd kasacyjny w drodze dedukcji czy przypuszczenia, na czym to naruszenie mogło polegać i wyklucza wnikliwe odniesienie się do zarzutu.

Ponieważ żaden z zarzutów naruszenia prawa procesowego i materialnego nie okazał się trafny - za nieskuteczne uznać należało oparcie skargi kasacyjnej na podstawie art. 7 Konstytucji i art. 6 k.p.a.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna - nie mając usprawiedliwionych podstaw - podlegała oddaleniu.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.