Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 2652/10, po rozpoznaniu skargi J. G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2010 r. w przedmiocie kary pieniężnej uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu oraz zasądził od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania, z następującym uzasadnieniem.
W dniu 14 maja 2009 r. na ulicy Emilii Plater w W. do kontroli zatrzymany został pojazd marki Toyota o nr rej. [...] będący w posiadaniu J. G. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą "G." (dalej: skarżąca). W trakcie kontroli kierowca P. N. okazał dowód rejestracyjny pojazdu, prawo jazdy, wypis z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób udzielonej skarżącej. W toku przeprowadzonych czynności kontrolnych oraz oględzin pojazdu stwierdzono, że na jego obu bokach oraz tylnej szybie umieszczono trwale napis o treści "www.[...].pl".
Z telefonu służbowego inspektora Inspekcji Transportu Drogowego wykonano połączenie z numerem [...]. Z wykonanej czynności sporządzono notatkę służbową, w której wskazano, iż po uzyskaniu połączenia inspektor wykonujący telefon usłyszał "[...] Taxi słucham". Inspektor zapytał, czy może zamówić przewóz osób. W odpowiedzi usłyszał "Proszę o numer telefonu i adres". Inspektor podał fikcyjny numer telefonu, po czym przerwał połączenie, gdyż – jak wskazał w notatce służbowej – uzyskał potwierdzenie, że jest to numer telefonu do skarżącej.
Na prośbę kontrolującego kierowca wydrukował z taksometru "raport fiskalny dobowy" za dzień 14 maja 2009 r. Wykonano również dokumentację fotograficzną pojazdu oraz jego oznaczeń. Przesłuchano w charakterze świadka kierowcę kontrolowanego pojazdu, który zeznał, iż w dniu 15 maja 2009 r. wykonywał przewóz osób, podczas którego został zatrzymany do kontroli drogowej. Za wykonany przewóz osób wystawił paragon fiskalny na kwotę 40 zł.
Decyzją z dnia [...] października 2009 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącą karę pieniężną w kwocie 5.000 zł za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy.
Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Decyzja ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., który wyrokiem z dnia 31 maja 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 632/10, uchylił powyższą decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Sąd nie podzielił wniosków organu wysnutych z ustaleń poczynionych w trakcie kontroli z dnia 14 maja 2009 r. Sąd stwierdził, że organ nie dokonał dalszych ustaleń potwierdzających, iż pod podanym numerem telefonu można zamówić usługę przewozu osób świadczonych przez tego przedsiębiorcę, jak i przez skarżącą. Sąd wskazał, że na błędy w ustaleniach faktycznych sprawy skarżąca zwracała uwagę w toku postępowania podnosząc, iż napis "www.[...].pl" jest nazwą domeny internetowej należącej do firmy "[...]-TAXI" A. G. i załączyła na potwierdzenie kopię certyfikatu rejestracji ww. domeny internetowej na jego rzecz.
Sąd przyjął, że z załączonych do skargi dokumentów bezspornie wynika to, że "[...]-TAXI" jest nazwą innego przedsiębiorcy.
W ocenie Sądu w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego organy nie ustaliły prawidłowo stanu faktycznego sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego [Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: k.p.a.]) w zakresie naruszenia przez skarżącą art. 18 ust. 5 lit b) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874, ze zm., dalej: u.t.d.). Zdaniem Sądu organy nie ustaliły jaki związek zachodzi pomiędzy skarżącą a firmą "[...]-TAXI" A. G., a w szczególności, czy przy użyciu wskazanego numeru telefonu, którym posługuje się skarżąca w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą może pozyskiwać klientów.
Sąd zobowiązał organ do uzupełnienia materiału dowodowego i wyjaśnienia wskazanych powyżej okoliczności.
Główny Inspektor Transportu Drogowego, w wyniku ponownej analizy materiału dowodowego sprawy, w decyzji z dnia [...] października 2010 r. potwierdził ustalenia dokonane podczas kontroli drogowej w dniu 14 maja 2009 r., w tym ustalenie, iż przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą był wykonywany na rzecz skarżącej, zaś na boku zatrzymanego pojazdu umieszczono numer telefonu zawarty w adresie internetowym "www.[...].pl". Jako wystarczające uznał ustalenia z notatki służbowej, z której wynikało, iż kontrolujący zadzwonił na umieszczony na pojeździe numer telefonu i po uzyskaniu połączenia usłyszał "[...] TAXI słucham".
Zdaniem organu odwoławczego, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostawał fakt, że został numer telefonu "ubrany" w dodatkowe znaki graficzne ("www." i "pl"), które razem z nim tworzą adres strony internetowej. W toku kontroli jednoznacznie wykazano także, że pod numerem telefonu umieszczonym na pojeździe możliwe było zamówienie usługi przewozu osób.
W opinii organu okoliczność, że umowa o świadczenie telefonicznych usług powszechnych została zawarta pomiędzy T. S.A. a A. G. prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą "[...] TAXI" z siedzibą w W. oraz fakt, iż certyfikat rejestracji domeny internetowej "[...].pl" został również wydany dla A. G. świadczy jedynie o tym, iż skarżąca korzystała z numeru telefonu "[...]" w ten sposób, że jej klienci mogli pod tym numerem zamówić usługę przewozu. Organ odwoławczy zauważył, że po otwarciu strony internetowej "www.[...].pl" wyświetlają się napisy "Przewóz Osób" i "www.[...].pl", co wskazuje, że istnieje możliwość zamówienia usługi przewozowej.
Uwzględniając skargę na zaskarżoną decyzję Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego jest wiążąca w sprawie, zarówno gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego.
W ocenie Sądu, organ orzekający nie uwzględnił wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Sądu. Notatka służbowa wskazująca, że kontrolujący dodzwonił się do "[...]-TAXI" nie świadczyła, że mógł zamówić usługę, wykonaną przez skarżącą, tym bardziej, że A. G. "[...]-TAXI" także ma zarejestrowaną działalność w zakresie transportu lądowego pasażerskiego, działalność taksówek osobowych. Wydruk ze strony internetowej (dołączony do akt dopiero na rozprawie sądowej) także nie potwierdzał stanowiska organu.
W ocenie Sądu organ odwoławczy nie przeprowadził postępowania dowodowego we wskazanym zakresie. Uzupełnił – co prawda – swoje rozważania o treść dokumentów zawartych w aktach administracyjnych, w tym o umowę o świadczenie telefonicznych usług powszechnych zawartą pomiędzy T. S.A. a A. G. prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą "[...]-TAXI" z siedzibą w W. oraz powołanie się na certyfikat rejestracji domeny internetowej "[...].pl" wydany na rzecz A. G.. Jednakże nie było to wystarczające do wykazania, że wyodrębniony z adresu internetowego numer telefonu rzeczywiście pozwalał na pozyskiwanie przez skarżącą klientów. Organ, powołując się znajomość treści strony internetowej, która wyświetliła się po wpisaniu adresu internetowego, przyjął, że pojawiający się napis "Przewóz Osób" oraz napis "www.[...].pl" bezwzględnie oznaczają, że potencjalny klient ma możliwość zamówienia usługi przewozowej, która będzie świadczona przez skarżącą.
Wnioski organu odwoławczego w tym zakresie były nieuzasadnione, nie znajdowały oparcia w ocenianym materiale dowodowym. Kwestią zasadniczą, która nie została przez organ rozstrzygnięta pozostało ustalenie relacji, jakie zachodziły pomiędzy skarżącą, a firmą "[...]-TAXI A. G. odnośnie przekazywania przez nią zleceń na przewóz osób przedsiębiorcy "[...]" J. G. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego wydana wskutek uchylenia przez Sąd decyzji tegoż organu z dnia [...] stycznia 2010 r. nadal nie zawiera rozstrzygnięcia we wskazanym zakresie. Organ nie wykonał więc zaleceń Sądu, dopuszczając się tym samym naruszenia art. 153 p.p.s.a.
Skargą kasacyjną Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżył powyższe orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Wyrokowi zarzucono naruszenie prawa przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż w przedmiotowym postępowaniu Główny Inspektor Transportu Drogowego nie przeprowadził postępowania dowodowego we wskazanym przez Sąd w wyroku z dnia 31 maja 2010 r. zakresie, celem ustalenia związku jaki zachodzi pomiędzy skarżącą a firmą "[...]-TAXI" A. G., w szczególności poprzez wyjaśnienie, czy przy użyciu telefonu zawartego w adresie internetowym umieszczonym na drzwiach kontrolowanego pojazdu, którym posługuje się skarżąca w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą może ona pozyskiwać klientów.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku o braku udowodnienia przez organ II instancji zasadniczej kwestii jakie relacje zachodziły pomiędzy skarżącą, a firmą "[...]-TAXI A. G." odnośnie do przekazywania przez nią zleceń na przewóz osób przedsiębiorcy "[...]" J. G. jest nietrafna. W treści uchylonej przez decyzji z dnia [...] października 2010 r. J. G. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. G. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i jako taka podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występowała. Wynik postępowania kasacyjnego był zatem rezultatem oceny zarzutów zgłoszonych w rozpoznawanym środku odwoławczym.
Zgodnie z przepisem art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
Konstrukcja ostatniej z przytoczonych norm prawnych wskazuje zatem jednoznacznie na to, że decydując się na posłużenie się tą podstawą kasacyjną nie wystarczy jedynie wskazać przepisy postępowania, które w ocenie strony skarżącej naruszył Sąd I instancji, ale należy także uprawdopodobnić istnienie potencjalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. Należy zaznaczyć, że to uchybienie może podobnie jak przy podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. polegać bądź na błędnej wykładni przepisu postępowania, bądź na jego niewłaściwym zastosowaniu.
W świetle treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie może budzić wątpliwości również to, że chodzi w nim o naruszenie przepisów postępowania, które były stosowane przez wojewódzki sąd administracyjny, lub które powinny być stosowane w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a sąd I instancji zaniechał ich zastosowania.
Dodać należy, że zgodnie z art. 176 p.p.s.a. wnoszący skargę kasacyjną obowiązany jest przytoczyć nie tylko podstawy kasacyjne ale i ich uzasadnienie.
W skardze kasacyjnej opartej na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. strona skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a.
Tymczasem przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Jak już wyżej wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, naruszenie prawa materialnego może polegać na błędnej jego wykładni lub zastosowaniu do ustalonego stanu faktycznego sprawy przepisu, który nie może mieć do niego zastosowania. Istotne przy tym jest, aby istniał związek przyczynowy między naruszeniem prawa materialnego a treścią rozstrzygnięcia, polegający na tym, że gdyby nie było stwierdzonego przez sąd uchybienia, to treść rozstrzygnięcia administracyjnego byłaby inna. W takim przypadku skarżący w ramach podstawy kasacyjnej z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. zobligowany jest wskazać konkretny przepis prawa materialnego, który został naruszony przez Sąd I instancji przy kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, a także określić jedną z podstaw naruszenia prawa materialnego określoną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Kasator powołując w podstawie skargi kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. nie wskazał żadnego przepisu prawa materialnego, który został przez Sąd I instancji naruszony.
Autor skargi kasacyjnej formułując powyższy zarzut wskazał, że jego naruszenie jest konsekwencją naruszenia art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. Powołane przepisy dotyczą procedury administracyjnej i zostały uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego. Przepis art. 7 k.p.a. wprowadza zasady kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa; prawdy obiektywnej, uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Z kolei przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego.
Wobec tego, że przepisy te regulują określone w nich kwestie procedury administracyjnej stosowanej przez organy administracji publicznej, nie sposób uznać, że stanowią one normy o charakterze materialnoprawnym. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. należy uznać za nieskuteczny.
Z treści skargi kasacyjnej wynika jednakże, że jej autor zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przy pomocy jedynie zarzutu naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. chce podważyć stanowisko Sądu I instancji, iż organ odwoławczy nie przeprowadził postępowania dowodowego we wskazanym przez Sąd w wyroku z dnia 31 maja 2010 r., zakresie.
Wobec tak postawionych zarzutów, na wstępie należy przypomnieć, że zaskarżony wyrok został wydany na skutek ponownego rozpoznania sprawy przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Bowiem poprzednim wyrokiem w tej sprawie z dnia 31 maja 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 632/10, WSA w W. uchylił decyzję organu II instancji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej i organ ten miał obowiązek rozpatrzyć ponownie odwołanie od decyzji organu I instancji z dnia [...] października 2009 r. Należy podkreślić, że WSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 31 maja 2010 r. wskazał, że organ odwoławczy ustalił stan faktyczny w zakresie naruszenia art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d. nieprawidłowo (z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) gdyż nie ustalił, że umieszczony na pojeździe napis stanowi numer telefonu, pod którym można zamówić usługę przewozu osób świadczoną przez skarżącą. W wyroku tym Sąd podkreślił, że dla zaistnienia deliktu administracyjnego określonego w art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d. wystarczy, że ziści się tylko jedna z wymienionych w tym przepisie sytuacji, a mianowicie na pojeździe umieszczona jest nazwa przedsiębiorcy albo adres albo telefon przedsiębiorcy.
Przy czym posługiwanie się numerem telefonu umieszczonym na pojeździe nie musi oznaczać, że rejestracja określonego numeru telefonicznego musi być dokonana na rzecz podmiotu wykonującego przewozy okazjonalne. Wystarczy, że wzmiankowany numer pozwala na pozyskiwanie klientów przez podmiot wykonujący przewóz okazjonalny. Sąd nakazał organowi odwoławczemu by ponownie rozpoznając sprawę z uwzględnieniem dokonanej wykładni art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d., uzupełnił we wskazanym zakresie materiał dowodowy.
Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji stwierdził, że Główny Inspektor Transportu Drogowego nie wykonał wskazań co do dalszego postępowania, bowiem nie przeprowadził postępowania dowodowego we wskazanym przez Sąd zakresie. Zdaniem Sądu I instancji decyzja wydana po ponownym rozpoznaniu sprawy nadal nie zawierała rozstrzygnięcia czy numer telefonu zawarty w adresie internetowym umieszczonym na kontrolowanym pojeździe rzeczywiście pozwalał na pozyskiwanie przez skarżącą klientów na usługi przewozowe. Sąd podkreślił, że kwestią zasadniczą, która nie została wyjaśniona, było ustalenie relacji pomiędzy skarżącą a firmą "[...] Taxi – A. G." odnośnie przekazywania przez nią zleceń na przewóz osób firmie skarżącej.
Tym samym zdaniem Sądu I instancji, organ dopuścił się naruszenia art. 153 p.p.s.a. Zaś naruszenie postanowień art. 153 p.p.s.a. spowodowało po myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylenie decyzji wydanej po ponownym rozpoznaniu sprawy.
Należy zauważyć, że autor skargi kasacyjnej stawiając zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., w jego ramach wskazał jedynie, że ze stanowiskiem Sądu I instancji nie można się zgodzić, gdyż organ w treści uchylonej decyzji wykazał możliwość zamówienia usług na przewóz osób u przedsiębiorcy "[...]" J. G. Ponadto zarówno organ I i II instancji właściwe zebrał materiał dowodowy i dokonał jego subsumcji do obowiązujących regulacji prawnych.
Zatem mimo, że podstawą zaskarżonego wyroku był art. 153 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. sąd administracyjny uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy (w niniejszej sprawie Sąd I instancji uznał za naruszony art. 153 p.p.s.a.), strona skarżąca nie sformułowała zarzutów opartych o treść tych przepisów.
Kwestionowanie orzeczenia sądowego wydanego na podstawie art. 153 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., powinno opierać się nie tylko na wskazaniu podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. ale i na uzasadnionym poglądzie, że doszło do naruszenia przez Sąd art. 153 p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednim przepisem prawa materialnego lub procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść wyroku. Zarzut taki byłby skuteczny wtedy, gdyby kasator wykazał, że w postępowaniu administracyjnym w ogóle nie doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a. Jednak tego rodzaju zarzut nie został postawiony w skardze kasacyjnej, a jedynie samoistny zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., co jest nie wystarczające dla zakwestionowania wyroku wydanego w oparciu o art. 153 p.p.s.a.
Bez postawienia zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma możliwości przeprowadzenia kontroli instancyjnej trafności wyroku Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.