Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. (dalej: WSA w W. lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 640/12 oddalił skargę J. B. na decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego (dalej: Prezes Agencji) z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] odmawiającą udzielenia wsparcia finansowego w sektorze owoców i warzyw.
Referując stan sprawy Sąd I instancji podał, że wnioskiem z dnia [...] października 2011 r. J. B. zwrócił się do Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w W. (dalej: OT Agencji) o udzielenie wsparcia w sektorze owoców i warzyw z tytułu kryzysu spowodowanego szczepem bakterii EHEC z powodu zrealizowania działania dotyczącego zbiorów zielonych ogórków. Do wniosku załączył oświadczenie o dokonaniu niezbierania w dniach 26 maja – 29 czerwca 2011 r.
Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] Dyrektor OT Agencji odmówił wnioskodawcy udzielenia wsparcia. Uznał bowiem, że wniosek złożony w dniu [...] października 2011 r. wpłynął z uchybieniem terminu, który wyznaczony był do dnia 11 lipca 2011 r.
Po rozpatrzeniu odwołania J. B. decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Prezes Agencji utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Uznał, że strona uchybiła terminowi do wniesienia wniosku, który miał charakter materialnoprawny, a więc nie podlega przywróceniu. W ocenie organu art. 8 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 585/2011 z dnia 17 czerwca 2011 r. ustanawiającego tymczasowe nadzwyczajne środki wspierania sektora owoców i warzyw (Dz. U. UE z dnia 18 czerwca 2011 r. L 160, s. 71 ze zm.), dalej: rozporządzenie Komisji (UE) nr 585/2011 wskazywał konkretną datę, do której można było skutecznie złożyć wniosek, czyli dzień 11 lipca 2011 r. Tymczasem wniosek wniesiono dopiero dnia [...] października 2011 r. Organ podkreślił przy tym, że powiadomienia składane przez wnioskodawcę w dniach 29 czerwca 2011 i 1 lipca 2011 r. wynikały z wymogu określonego w § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 czerwca 2011 r. w sprawie realizacji przez Agencję Rynku Rolnego zadań związanych z ustanowieniem tymczasowych nadzwyczajnych środków wspierania rynków owoców i warzyw (Dz. U. Nr 130, poz. 750 ze zm.) dalej: rozporządzenie RM z dnia 21 czerwca 2011 r. w zakresie przeprowadzania działań zielonych zbiorów i niezbierania w okresie od dnia 22 do dnia 30 czerwca 2011 r. Wnioskodawca wycofał się jednak w dniu 29 czerwca 2011 r. z działań, których dotyczyło to zawiadomienie.
Niemniej powiadomienie o zielonych zbiorach i niezbieraniu w związku z kryzysem spowodowanym szczepem bakterii EHEC nie mogło być utożsamione z wnioskiem o udzielenie wsparcia, ponieważ nie zawierało takiego żądania. Nie spełniało też określonego w § 5 rozporządzenia RM z dnia 21 czerwca 2011 r. trybu i formy wniosku o wsparcie. Ponadto wnioskodawca był informowany o kryteriach, jakie muszą spełnić producenci warzyw dla uzyskania takiego wsparcia.
W skardze do WSA w W. zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: art. 8 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 585/2011, § 5 rozporządzenia RM z dnia 21 czerwca 2011 r. oraz art. 80 i art. 136 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej: k.p.a.
W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji wniósł o jej oddalenie.
Powołanym na wstępie wyrokiem WSA w W. oddalił skargę uznając, że kontrolowane decyzje były zgodne z prawem.
Przedstawiając stan faktyczny sprawy Sąd podał, że w dniu 29 czerwca 2011 r. skarżący przekazał faksem do OT Agencji powiadomienie o zielonych zbiorach i niezbieraniu upraw w związku z kryzysem spowodowanym szczepem bakterii EHEC oraz oświadczenie o niezbieraniu zielonych plonów w związku z wystąpieniem kryzysu spowodowanego szczepem bakterii EHEC. W trakcie udokumentowanej notatką służbową rozmowy telefonicznej producent anulował swoje powiadomienie z uwagi na przeprowadzoną likwidację uprawy przed terminem złożenia powiadomienia. Został też poinformowany o konieczności pisemnego potwierdzenia anulowania powiadomienia i możliwości złożenia wniosku o wsparcie.
Następnie za pośrednictwem poczty elektronicznej w dniu 30 czerwca 2011 r. producent potwierdził informację o zniszczeniu plantacji w całości. W konsekwencji, przesyłką listową nadaną w dniu 1 lipca 2011 r. skarżący skierował do Centrali Agencji kserokopie powiadomienia o zielonych zbiorach w związku z kryzysem spowodowanym szczepem bakterii EHEC oraz oświadczenia o niezbieraniu i zielonych plonach w związku z wystąpieniem kryzysu spowodowanego szczepem bakterii EHEC. Nie złożył jednak wniosku. W dniu 16 września 2011 r. J. B. złożył w OT Agencji pismo o uwzględnienie jego wniosku w mechanizmie wsparcia w sektorze owoców i warzyw. W piśmie z dnia 23 września 2011 r. Dyrektor OT Agencji poinformował producenta, że nie ma możliwości udzielenia mu wsparcia z uwagi na brak złożenia stosownego wniosku w odpowiednim terminie. Kolejne pismo z prośbą o uwzględnienie gospodarstwa w mechanizmie wsparcia dla producentów warzyw i owoców wpłynęło do OT Agencji w dniu [...] października 2011 r. Do pisma tego dołączono m.in. kserokopię wniosku o przyznanie wsparcia, a w dniu 24 października 2011 r. do Centrali Agencji wpłynęła kserokopia pisma skierowanego do Dyrektora OT Agencji.
Następnie w piśmie z dnia 24 października 2011 r. Prezes Agencji poinformował skarżącego o zasadach ubiegania się o wsparcie, w tym o terminie do złożenia wniosku, który upłynął w dniu 11 lipca 2011 r., zgodnie z art. 8 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 585/2011. W dniu 14 listopada 2011 r. producent złożył oryginał wniosku wraz z oświadczeniem o niezbieraniu zielonych plonów w związku z wystąpieniem kryzysu spowodowanego szczepem bakterii EHEC. W świetle powyższego organy odmówiły udzielenia żądanego wsparcia. Skarżący zaś twierdził, że wniosek złożył do OT Agencji przed dniem 11 lipca 2011 r.
Mając na względzie powyższe Sąd I instancji uznał, że zgodnie z § 5 rozporządzenia RM z dnia 21 czerwca 2011 r. wsparcie jest udzielane na podstawie wniosku. Stosownie zaś do art. 8 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 585/2011 wniosek taki należało złożyć do dnia 11 lipca 2011 r. Tymczasem skarżący wniósł go dopiero w dniu [...] października 2011 r. W ocenie Sądu do wszczęcia takiego postępowania nie mogły także doprowadzić powiadomienia składane przez producenta na przełomie czerwca i lipca 2011 r. Powiadomienia składane w dniach 29 czerwca i 1 lipca 2011 r. wynikały z wymogu określonego § 4 ust. 2 rozporządzenia RM z dnia 21 czerwca 2011 r. w związku z prowadzeniem działań w zakresie zielonych zbiorów w okresie od dnia 22 do dnia 30 czerwca 2011 r., jednak producent w dniu 29 czerwca 2011 r. anulował to powiadomienie. Niemniej, powiadomienia tego i tak nie można było utożsamiać z wnioskiem o udzielenie wsparcia, gdyż nie zawierało takiego żądania. A zatem przedmiotowy wniosek nie został zgłoszony w przepisanym terminie.
Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 26 czerwca 2012 r. wniósł J. B., zaskarżając wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasadzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzucił naruszenie art. 8 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 585/2011, § 5 rozporządzenia RM z dnia 21 czerwca 2011 r., a także art. 80 i art. 136 k.p.a.
Skarżący kasacyjnie podał, że jako producent ogórków, w związku z kryzysem na unijnym rynku owoców i warzyw w 2011 r., poniósł stratę w wysokości około 150.000 zł. Wobec tego w dniu 1 lipca 2011 r. skierował drogą pocztową do Agencji wniosek o udzielenie wsparcia, sporządzony w sposób określony w § 5 rozporządzenia RM z dnia 21 czerwca 2011 r. wraz z kompletem załączników i oświadczenie o niezbieraniu zielonych plonów w związku z wystąpieniem kryzysu spowodowanego szczepem bakterii EHEC, które zostało przekazane do OT Agencji. Zaś dnia 29 czerwca 2011 r. przesłał faksem do OT Agencji powiadomienie w związku z kryzysem spowodowanym szczepem bakterii EHEC wraz z oświadczeniem. W tych okolicznościach telefonicznie został wezwany do sprecyzowania żądania przyznania wsparcia. W odpowiedzi anulował powiadomienie podtrzymując natomiast wniosek o udzielenie wsparcia. Zaś dnia 19 września 2011 r. złożył pismo o uwzględnienie jego wniosku w mechanizmie wsparcia w sektorze owoców i warzyw.
W otrzymanej odpowiedzi poinformowano go o niemożliwości przyznania wsparcia z powodu braku zgłoszenia wniosku w określonym terminie. Wobec tego dnia [...] października 2011 r. skierował do OT Agencji kolejne pismo wraz z kserokopią wniosku z dnia 1 lipca 2011 r., a w piśmie z dnia 24 października 2011 r. poinformowano go o zasadach ubiegania się o wsparcie. W dniu 14 listopada 2011 r. złożył ponownie wniosek o wsparcie, a właściwie duplikaty złożonych dokumentów dnia 1 lipca 2011 r. Pomimo tego odmówiono mu przyznania żądanej pomocy.
W ocenie skarżącego organy wadliwie ustaliły datę wniesienia przez niego wniosku o udzielenie wsparcia. Wskazał, że dnia 29 czerwca 2011 r. organ nie wezwał go do uzupełnienia braków formalnych wniosku, a ograniczył się jedynie do rozmowy telefonicznej. Notatka z tej rozmowy nie może mieć decydującego znaczenia dla oceny okoliczności, które z niej wynikają. Ponadto, Sąd I instancji nie ustosunkował się do zarzutów skargi, w tym dlaczego organy nie wezwały skarżącego do uzupełnienia wniosku, i czy notatka sporządzona w tydzień po odbytej rozmowie telefonicznej może być dowodem w sprawie, przede wszystkim co do treści tej rozmowy, a nie tylko faktu jej odbycia.
Prezes Agencji nie skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem istnieją podstawy do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.
Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej jego wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd II instancji rozpoznaje skargę kasacyjną tylko w zakresie jej zarzutów, przy czym w sytuacji, w której strona podnosi w skardze obie podstawy wskazane w treści art. 174 p.p.s.a. w pierwszej kolejności Sąd II instancji jest zobowiązany odnieść się do naruszeń prawa formalnego. Konieczność takiego działania wynika z relacji jaka zachodzi pomiędzy przepisami postępowania, a przepisami materialnymi. Ocena poprawności stosowania tych ostatnich przez Sąd I instancji jest możliwa wówczas, gdy zostanie stwierdzone, że Sąd I instancji poprawnie ustalił prawidłowość prowadzonego postępowania wyjaśniającego w postępowaniu przed organami administracji publicznej.
Skarga kasacyjna J. B. nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zarzut naruszenia przepisów postępowania, a więc art. 80 i 136 k.p.a. w postępowaniu przed WSA w W. nie został postawiony w sposób określony przepisami prawa. Strona skarżąca kasacyjnie w ogóle nie wskazuje przepisów, które naruszył swoim działaniem Sąd I instancji. Tak zbudowany zarzut jest wadliwy formalnie. Z treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna może wskazywać na naruszenie przepisów prawa formalnego, ale to oznacza, że taki zarzut musi spełniać warunki określone w ustawie, zatem ma odnosić się do konkretnych przepisów p.p.s.a., które naruszył Sąd I instancji, akceptując w prowadzonym przez siebie postępowaniu stan faktyczny sprawy administracyjnej ustalony przez organy administracji. Rozpoznawana skarga kasacyjna nie spełnia tego warunku, bo z jej treści, ani uzasadnienia nie można wywieść wniosku jakie przepisy p.p.s.a. kwestionuje skarżący, a więc w czym dopatruje się niezgodnego z prawem działania Sądu I instancji, a więc w jakim zakresie kwestionuje wyrok.
Wskazany brak formalny skargi może być sanowany w postępowaniu kasacyjnym, jednak Sąd II instancji ma w tym zakresie ograniczone możliwości, bo nie może wyjść poza granice wyznaczone skargą. Judykatura w takich sytuacjach przyjmuje, że możliwa do rozpoznania jest skarga kasacyjna, w której nie wskazano w petitum właściwych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, których naruszenia zarzuca się sądowi I instancji, o ile w uzasadnieniu skargi strona wskazała, bądź daje się z jego treści ustalić o jakie przepisy chodzi i w jaki sposób ich naruszenie wpłynęło w istotny sposób na rozstrzygnięcie objęte skargą kasacyjną (zob. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, publik. ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz. 1). Sformułowanie zarzutu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może być uznane za odpowiadające prawu tylko w przypadku, gdy skarżący kasacyjnie powoła, nawet wadliwie przepisy stosowane przez organ, wyliczając je w treści skargi lub uzasadnienia i wykaże, w jakim stopniu sąd I instancji pominął w swojej ocenie przypisywane organowi uchybienia oraz sprecyzuje, czy tego rodzaju naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy (zob. uchwała NSA z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05, publik.
PiP z 2006 r. z. 9, s. 127). Skarga kasacyjna J. B. tego warunku nie spełnia. Z jej petitum nie można ustalić, które przepisy p.p.s.a. skarżący kwestionuje, a uzasadnienie skargi stanowi opis postępowania przed organami Agencji z przedstawieniem ich chronologii, zasadniczo bez odniesień do działalności Sądu I instancji. W takiej sytuacji NSA nie może domniemywać naruszeń przepisów p.p.s.a. i z tej perspektywy dokonywać oceny skarżonego wyroku. Uzasadnienie skargi kasacyjnej tylko w krótkim, ostatnim akapicie odnosi się do Sądu I instancji, przy czym z jego treści można wnosić, że wadą orzeczenia Sądu I instancji jest brak ustosunkowania się przez WSA w W. do zarzutów skargi, szczególnie sposobu składania wniosku. Zarzut ten w ocenie NSA jest chybiony, gdyż temu problemowi Sąd I instancji poświęca uwagę w uzasadnieniu wyroku, a poza tym nie może on być łączony z art. 80 i art. 136 k.p.a. Wadliwość uzasadnienia polegająca na nie odniesieniu się do zarzutów skargi nie dotyczy ustaleń stanu faktycznego i wad postępowania wyjaśniającego, ale wadliwości uzasadnienia wyroku. Jednak kwestionowanie tych uchybień możliwe byłoby w ramach art. 141 § 4 p.p.s.a., a takiego zarzutu skarga kasacyjna nie podnosi.
Postępowanie kasacyjne charakteryzuje się tym, że strona nie może przed Sądem II instancji poszerzać zarzutów kasacyjnych albo powoływać nowych. Co najwyżej może przywoływać nową argumentację uzasadniającą zarzuty postawione w skardze. Z tego powodu NSA nie mógł przyjąć jako podstawy kontroli wyroku Sądu I instancji naruszenia art. 64 § 2 k.p.a. w zakresie wskazanym na rozprawie w dniu 11 marca 2014 r. Ten zarzut nie został sformułowany w skardze kasacyjnej, zatem na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a. nie mógł być przedmiotem oceny w postępowaniu kasacyjnym. Poza tym stwierdzić należy, że sformalizowanie wymagań jakie powinien spełniać wniosek w sprawie wsparcia finansowego w sektorze owoców i warzyw ma ten skutek, że wnioskiem jest tylko takie działanie, które spełnia prawem określone wymogi.
Zdaniem NSA nietrafny jest także zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego. Wnoszący skargę kasacyjną w ramach tego zarzutu powołuje art. 8 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 585/2011 i § 5 rozporządzenia RM z dnia 21 czerwca 2011 r. NSA wskazuje, że zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego ma wskazywać na czym to naruszenie polega; bądź na błędnej wykładni, bądź niewłaściwym zastosowaniu. W treści skargi przepisy objęte zarzutem zostały tylko wymienione, a w uzasadnieniu strona nie odniosła się w ogóle do charakteru ich naruszenia. W takiej sytuacji NSA nie może dokonać kontroli wyroku z punktu widzenia zasad właściwych dla postępowania kasacyjnego. Podkreślić należy, że i w tym przypadku nie ma żadnego powiązania tych przepisów z przepisami p.p.s.a., co również jest wadą formalną skargi.
Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. NSA orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.