Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 15 marca 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 1974/17 oddalił skargę S.S. (dalej: skarżący) na decyzję Ministra Środowiska z [...] lipca 2017 r. w przedmiocie wygaśnięcia koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Decyzją z [...] lipca 1994 r. Wojewoda Krakowski udzielił Sz.S. i T.S. koncesję na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "[...]", którą następnie zmieniono decyzjami z: [...] października 1997 r., [...] czerwca 2005 r. oraz [...] listopada 2014 r.
Pismem z 28 września 2015 r. skarżący wniósł do Marszałka Województwa Małopolskiego (dalej: Marszałek) o zmianę udzielonej koncesji z powodu śmierci ojca – T.S. Wskazał, że T.S. prowadził jednoosobową działalność gospodarczą pod nazwą: Żwirownia "[...]" w M. i w związku z dziedziczeniem po ojcu tego przedsiębiorstwa, skarżący wstąpił w ogół praw wynikających z koncesji.
Decyzją z [...] grudnia 2015 r. Marszałek, działając na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2016 r. poz. 1131 ze zm.; dalej: p.g.g.) stwierdził z urzędu wygaśnięcie udzielonej Sz.S. i T.S. koncesji oraz nałożył na skarżącego, jako następcę prawnego przedsiębiorcy, obowiązki dotyczące ochrony środowiska i likwidacji zakładu górniczego.
Minister Środowiska (dalej: organ odwoławczy) decyzją z [...] kwietnia 2016 r. uchylił w całości decyzję Marszałka wskazując, że jeśli po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ uzna, że należy wygasić koncesję, to powinien stwierdzić z urzędu wygaśnięcie koncesji z [...] lipca 1994 r. oraz kolejnych decyzji ją zmieniających.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Marszałek decyzją z [...] marca 2017 r. stwierdził wygaśnięcie koncesji z [...] lipca 1994 r. oraz decyzji ją zmieniających i nałożył na skarżącego, jako następcę prawnego, obowiązki dotyczące ochrony środowiska i likwidacji zakładu górniczego. W uzasadnieniu organ wskazał, że zmiana koncesji – zgodnie z wnioskiem strony – nie była możliwa, ponieważ nabycie majątku i firmy przedsiębiorcy w drodze dziedziczenia nie jest równoznaczne z nabyciem praw z koncesji. W przeciwieństwie do praw i obowiązków o charakterze cywilnoprawnym, których przejście na spadkobiercę z chwilą śmierci spadkodawcy jest regułą, dziedziczenie uprawnień wynikających z decyzji ma charakter wyjątkowy. Przyjmuje się bowiem, że prawa i obowiązki nabyte w drodze decyzji mają co do zasady charakter osobisty. Śmierć przedsiębiorcy będącego osobą fizyczną jest, stosownie do treści art. 38 ust. 1 p.g.g., obligatoryjną przesłanką wygaśnięcia koncesji i uznaniowość organu jest w tym przypadku wyłączona.
W ocenie organu zastosowania nie mógł mieć również art. 36 ust. 8 i 9 p.g.g., gdyż dotyczy przejmowania spółek handlowych w oparciu o przepisy ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1526; dalej: k.s.h.), a T.S. prowadził jednoosobową działalność gospodarczą.
Zaskarżoną decyzją Minister Środowiska, podzielając ustalenia faktyczne i ich ocenę prawną, utrzymał w mocy decyzję Marszałka z [...] marca 2017 r. Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazał, że dopuszczalność sukcesji w drodze dziedziczenia praw wynikających z koncesji na wydobycie musiałaby wprost wynikać z przepisów ustawy Prawo geologiczne i górnicze, na gruncie której nie przewidziano takiej możliwości, obligując organ koncesyjny – zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 3 p.g.g. – do wygaszenia koncesji w przypadku śmierci osoby fizycznej.
Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem skarżący wniósł skargę, w której domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji, umorzenia postępowania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
WSA w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę.
WSA wskazał, że w okolicznościach faktycznych sprawy zmarły koncesjonariusz, który prowadził działalność gospodarczą na własne nazwisko, pozostawił testament, mocą którego spadek po przedsiębiorcy nabył w całości skarżący. W akcie poświadczenia dziedziczenia wskazano, że w skład spadku wchodzi przedsiębiorstwo w rozumieniu art. 551 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm.; dalej: k.c.), w tym licencje i koncesje. W konsekwencji, zdaniem skarżącego, organy winny zastosować art. 552 k.c., z którego wynika, że czynność prawna mająca za przedmiot przedsiębiorstwo obejmuje wszystko, co wchodzi w skład przedsiębiorstwa, chyba że co innego wynika z treści czynności prawnej albo z przepisów szczególnych. Takimi przepisami szczególnymi w tym przypadku są – w ocenie skarżącego – art. 36 ust. 8 i 9 p.g.g.
Sąd pierwszej instancji nie zgodził się z tym stanowiskiem skarżącego wskazując, że koncesja na wydobywanie kopalin ze złóż – podobnie jak inne licencje, koncesje i zezwolenia o charakterze publicznoprawnym – jest uprawnieniem podmiotowym, tj. osobistym nierozerwalnie związanym z właściwościami podmiotu, któremu ją udzielono i w związku z tym – co do zasady – koncesja wyłączona jest z obrotu cywilnoprawnego. W konsekwencji wynikające z niej prawa nie mogły przejść na spadkobierców koncesjonariusza. Zgodnie bowiem z art. 922 § 2 k.c. nie należą do spadku prawa i obowiązki zmarłego ściśle związane z jego osobą.
WSA wskazał, że przepis art. 38 ust. 1 pkt 3 p.g.g. jednoznacznie określa skutek śmierci przedsiębiorcy będącego osobą fizyczną dla stosunków ukształtowanych wydaniem koncesji, przewidując, że w takim przypadku koncesja wygasa. Skutek wygaśnięcia koncesji następuje zatem z mocy prawa, z dniem zaistnienia określonego zdarzenia, a organ koncesyjny, w drodze decyzji, stwierdza wygaśnięcie koncesji. W ocenie sądu pierwszej instancji, decyzja, o której mowa w art. 38 ust. 2 p.g.g., musi być osadzona na gruncie konkretnych faktów, okoliczności, czy też zdarzeń, które ma potwierdzać, stąd też jej deklaratoryjny charakter. Decyzja ta nie kreuje nowych stanów prawnych, a tylko stwierdza stan prawny istniejący jeszcze przed jej wydaniem. Może być wydana w każdym czasie po zajściu zdarzenia, o którym mowa w art. 38 ust. 1 pkt 3 p.g.g. Bez względu bowiem na to, czy stwierdzono wygaśnięcie koncesji czy też nie, nie egzystuje ona już w obrocie prawnym i nie można np. dokonać jej zmiany, uchylenia, czy przeniesienia.
Zdaniem sądu, oceny tej nie może zmienić nałożenie na następcę prawnego obowiązków dotyczących ochrony środowiska i likwidacji zakładu górniczego. Rozstrzygnięcie organu ma swoje umocowanie wprost w art. 39 ust. 1 i 3 p.g.g., który stanowi, że cofnięcie koncesji, jej wygaśnięcie lub utrata jej mocy, bez względu na przyczynę, nie zwalnia dotychczasowego przedsiębiorcy z wykonania obowiązków dotyczących ochrony środowiska i likwidacji zakładu górniczego, z zastrzeżeniem art. 39a ust. 1.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych na rozprawie WSA wskazał, że skarżący na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia nie mógł nabyć uprawnień z koncesji udzielonej jego ojcu, tym samym nie mogło więc dojść do naruszenia przez organ praw nabytych. Gwarantowana w art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wolność gospodarcza w wymiarze prawnym nie ma charakteru zasady bezwzględnej, bowiem art. 22 Konstytucji RP dopuszcza możliwość ograniczenia wolności gospodarczej, choć tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.
Skargę kasacyjną wniósł S.S. zaskarżając powyższy wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o orzeczenie reformatoryjne tj. uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Środowiska i poprzedzającej ją decyzji Marszałka, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzupełnieniu skargi kasacyjnej skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- 1. art. 36 ust. 8 i 9 w związku z art. 36 ust. 11 pkt 3 p.g.g. oraz art. 552 k.c. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w realiach niniejszej sprawy przepisy te nie znajdują zastosowania;
- 2. art. 38 ust. 1 pkt 3 p.g.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie, że koncesja wygasła;
- 3. art. 21 ust. 1, art. 22, art. 64 ust. 2 i 3 oraz art. 74 ust. 2 i ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich niezastosowanie w związku z art. 32 ust. 3 Konstytucji RP.
W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie przedstawił argumenty mające świadczyć o trafności zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.
Skarżący kasacyjnie wniósł również o rozważenie przez sąd przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego dotyczącego zgodności przepisu art. 38 ust. 1 pkt 3 p.g.g. z art. 21 ust. 1, art. 22, art. 64 ust. 2 i 3, art. 74 ust. 2 i 4 Konstytucji RP w zakresie, w jakim nie uznaje praw następców prawnych zmarłego koncesjonariusza spełniających przesłanki pozytywne konieczne do uzyskania koncesji, do kontynuowania tej działalności w oparciu o koncesję poprzednika.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Pozostali uczestnicy postępowania nie zajęli stanowiska w sprawie.
Na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek skarżącego kasacyjnie z 21 marca 2022 r. o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd drugiej instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowoadministracyjnego, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.
Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna S.S. oparta została na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. W tych ramach strona zarzuciła sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów materialnych, a więc art. 36 ust. 8 i ust. 9 w związku z art. 36 ust. 11 pkt 3 p.g.g., polegające na ich błędną wykładni ze względu na treść art. 552 k.c. i przyjęcie, że koncesja zezwalająca na wydobywanie piasku i żwiru nie przechodzi na następcę prawnego, a więc spadkobiercę podmiotu prowadzącego zakład wydobywający kruszywo. Taki sposób wykładni wskazanych przepisów doprowadził do wadliwego –zdaniem skarżącego – zastosowania przez organy art. 38 ust. 1 pkt 3 p.g.g., a w konsekwencji do niezasadnego uznania, że na skutek śmierci ojca skarżącego kasacyjnie koncesja, przyznana dla niego w latach 90-tych dwudziestego wieku, wygasła jako prawo osobiste zmarłego. Zaaprobowanie takiego poglądu doprowadziło, zdaniem skarżącego kasacyjnie, do naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 21 ust. 1, art. 22, art. 64 ust. 2 i 3 oraz art. 74 ust. 2 i ust. 4 Konstytucji RP przez ich niezastosowanie.
Skarga kasacyjna jest niezasadna, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku.
Zdaniem NSA nietrafny jest pogląd tej skargi, który zakłada, że przejście w drodze dziedziczenia zakładu eksploatującego żwirowisko jest szczególną podstawą prawną, na którą wskazuje art. 36 ust. 8 p.g.g. i skutkuje tym, że skoro skarżący kasacyjnie nabył masę spadkową, obejmującą przedsiębiorstwo w rozumieniu art. 551 k.c., to tym samym uzyskał prawo korzystania z koncesji posiadanej przez zmarłego ojca. W tym zakresie przyjąć należy, że stanowisko sądu pierwszej instancji, wskazujące na wygaśnięcie koncesji z chwilą śmierci osoby prowadzącej działalność gospodarczą jest uzasadnione i znajduje oparcie w przepisach prawa. Z tego też powodu sposób wykładni przepisów przedstawiony przez skarżącego kasacyjnie należy uznać za nietrafny.
NSA zwraca uwagę, że przeniesienie uprawnień administracyjnych, szczególnie wynikających z koncesji, a więc konstytutywnej decyzji administracyjnej, jest możliwe tylko wówczas, gdy przepis szczególny tak stanowi. Przy czym możliwość taka musi być wprost wyrażona w przepisach prawa. Zasadniczo przepisami takimi nie powinny być przepisy prawa materialnego regulujące problematykę koncesji w ogólności, np. prawo przedsiębiorców lub przepisy szczegółowe reglamentujące konkretną działalność koncesjonowaną np. przepisy ustawy Prawo geologiczne i górnicze.
Odstępstwem od tych zasad może być regulacja objęta inną dziedziną prawa, jednak musi ona być wyraźnie powiązana z następstwem prawnym uprawnień publicznoprawnych. Wyjątkiem takim jest art. 494 § 2 k.s.h., który dopuszcza przejście (sukcesję) niektórych uprawnień publicznych w zakresie przekształceń spółek handlowych. W sytuacjach, gdy brak jest normatywnych jednoznacznych reguł przechodzenia uprawnień administracyjnoprawnych przyjąć należy, że są one nieprzenaszalne, bo taka jest natura uprawnień publicznych. Ten kontekst sprawy prawidłowo wyjaśnił sąd pierwszej instancji, a więc tę argumentację NSA w pełni podziela. Skutkiem tego musi być przyjęcie, że koncesja, obejmująca uprawnienie do wydobywania kruszywa, wydana ojcu skarżącego kasacyjnie, nie mogła przejść na syna (spadkobiercę) jako składnik masy majątkowej podlegającej dziedziczeniu na podstawie reguł ogólnych, wynikających z przepisów ustawy Kodeks cywilny, zwłaszcza z uzasadnieniem, że składnikiem tej masy jest przedsiębiorstwo w rozumieniu art. 551 k.c. Na przeszkodzie przejścia koncesji na skarżącego kasacyjnie stała treść art. 38 ust. 1 pkt 3 p.g.g. obowiązującego w dniu wydawania decyzji administracyjnej.
Zmiana tego przepisu na podstawie art. 112 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o zarządzie sukcesyjnym przedsiębiorstwem osoby fizycznej i innych ułatwieniach związanych z sukcesją przedsiębiorstw (Dz.U. z 2021 r. poz. 170; dalej: ustawa z dnia 5 lipca 2018 r.) nie może mieć znaczenia dla oceny legalności kontrolowanego wyroku, a pośrednio zaskarżonych decyzji, bowiem w dniu wydania tych wszystkich rozstrzygnięć art. 38 ust. 1 pkt 3 p.g.g. wprost stanowił, że koncesja wygasa w przypadku śmierci przedsiębiorcy będącego osobą fizyczną. Zatem ten przepis był przeszkodą do przyjęcia proponowanego przez skargę kasacyjną sposobu wykładni przepisów objętych rozpoznawanym zarzutem. Dodać również należy, że nawet na gruncie ustawy z dnia 5 lipca 2018 r., która m.in. wprowadziła ułatwienia związane z sukcesją przedsiębiorstw, stosowanie art. 112 tej ustawy, a więc regulacji uchylającej podstawę do wygaśnięcia koncesji, nie zostało odniesione do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie ustawy, a to tym bardziej oznacza, że w rozpoznawanej sprawie koncesja wygasła z chwilą śmierci ojca skarżącego kasacyjnie.
Z tych wszystkich powodów rozpoznawany zarzut należało uznać za niezasadny.
Konsekwencją uznania, że sąd pierwszej instancji nie naruszył reguł wykładni przepisów wskazanych w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej jest przyjęcie, że nietrafny jest również zarzut z pkt 2 tej skargi podnoszący naruszenie art. 38 ust. 1 pkt 3 p.g.g.
Zdaniem NSA nie zostały również naruszone przepisy Konstytucji RP objęte zarzutem z pkt 3 petitum skargi kasacyjnej. Zatem ten zarzut jest również niezasadny, przy czym dodatkowo podnieść należy, że jest on wadliwy formalnie, bowiem skarga kasacyjna nie wyjaśnia na czym dokładnie polegało naruszenie tych przepisów przez sąd pierwszej instancji.
Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Zasądzona kwota 360 zł stanowi zwrot kosztów za sporządzenie i wniesienie w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz udział w rozprawie przed NSA pełnomocnika organu, który występował przed sądem pierwszej instancji (pkt 2 sentencji).