Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 1409/16, oddalił skargę H. G. i Z. S. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:
W dniu 21 stycznia 2016 r. (a także 28 stycznia 2016 r., 1-5 lutego 2016 r., 9-10 lutego 2016 r., 16 lutego 2016 r., 19 lutego 2016 r. – 11 dni) podczas kontrolnego objazdu dróg prowadzonego przez służbę liniową Obwodu Drogowego w W. stwierdzono umieszczenie w pasie drogowym drogi krajowej [...] w km 21+310 (obręb węzła drogowego stanowiącego skrzyżowanie drogi ekspresowej [...] z ul. B.) w K., mobilnej reklamy przestrzennej o treści "[...]" o całkowitej powierzchni 25,23 m2. Na miejscu została sporządzona dokumentacja fotograficzna. Dokonano również pomiaru powierzchni reklamy mobilnej, która miała kształt bryły. Zamieszczone na niej treści reklamowe znajdowały się na każdej z czterech jej stron. Wymiary reklamy wyniosły: długość – 5,00 m, szerokość – 2,40 m. Natomiast boczna długość reklamy wyniosła 0,56 m x 2,2 m (szerokość). Dokonano ponadto pomiaru odległości krawędzi zewnętrznej reklamy mobilnej od krawędzi jezdni, która wyniosła 12,30 m, co odnotowano w sporządzonym protokole. Następnie ustalono, że przedmiotowa reklama jest usytuowana na dz. nr [...] w K., obręb D. oraz że jej właścicielem są skarżący.
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: GDDKiA) decyzją z dnia [...] marca 2016 r., działając na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 oraz ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz.U. z 2015 r. poz. 460 ze zm.; dalej: u.d.p.) i § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (j.t. Dz.U. Nr 148 poz. 886 ze zm.) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.) obciążył H. G. i Z. S. (dalej: skarżący) prowadzących działalność gospodarczą pod firmą PHU "[...]" s.c. z siedzibą w K. karą pieniężną za zajęcie pasa drogi krajowej [...] w km 21+310 – obręb węzła drogowego, stanowiącego skrzyżowanie drogi ekspresowej [...] z ul. B. w K. (dz. nr [...], obr.
D.) bez zezwolenia zarządcy drogi, poprzez usytuowanie mobilnej reklamy przestrzennej o całkowitej powierzchni 25,23 m2 i treści: "[...]" w dniach 21 stycznia 2016 r., 28 stycznia 2016 r., 1-5 lutego 2016 r., 9-10 lutego 2016 r., 16 lutego 2016 r., 19 lutego 2016 r. w wysokości: 10x4,00 [zł/m2/dzień] x 25,23 m2 x 11 dni = 11.101,20 złotych.
W wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, GDDKiA decyzją z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], utrzymał w mocy uprzednio wydane rozstrzygnięcie wskazując, że równocześnie prowadził postępowanie analogicznej sprawy H. G., który wraz ze wspólnikiem bez zgody zarządcy drogi, łącznie przez 25 dni, zamieszczał reklamę mobilną o treści "[...]" w pasie drogowym drogi ekspresowej [...] w km 21+310 (obręb węzła drogowego stanowiącego skrzyżowanie drogi ekspresowej [...] z ul. B. w K.). Organ wskazał między innymi, że w oparciu o obowiązujące przepisy, a w szczególności treść art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3 oraz ust. 3 u.d.p. umieszczenie w pasie drogowym urządzenia reklamowego wymaga uprzedniego zezwolenia zarządcy drogi wydanego w drodze decyzji administracyjnej na wniosek zainteresowanego podmiotu, a za zajęcie pasa drogowego pobierana jest opłata. Jeżeli tablica umieszczona na samochodzie stanowiącym w rzeczywistości jej element konstrukcyjny, a zajmująca pas drogowy, stanowi dla jej odbiorców informację o rodzaju działalności gospodarczej i miejscu jej wykonywania, to ma na celu rozpowszechnianie danego produktu i tym samym zwiększenie liczby odbiorców.
Tak więc, jak podał GDDKiA, stosownie do przepisu art. 4 pkt 23 u.d.p. tablica ta będzie stanowiła reklamę i jej właściciel obowiązany będzie uzyskać zezwolenie, jak wymaga tego art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.d.p.
Organ wskazał, że w powyższej sytuacji zgodnie z treścią art. 40 ust. 12 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi – zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 u.d.p. W niniejszej sprawie zaistniała sytuacja, o której mowa w art. 40 ust. 12 u.d.p., tj. zajęcie pasa drogowego drogi ekspresowej [...] przez umieszczenie urządzenia reklamowego bez zezwolenia zarządcy drogi.
Wobec powyższego stanu faktycznego, w myśl ww. przepisu zarządca drogi jest zobowiązany do wymierzenia w drodze decyzji administracyjnej kary pieniężnej za cały okres zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Zdaniem organu przepis ten nie stwarza żadnych możliwości odstąpienia od wymierzenia kary, w sytuacji gdy podmiot zajmujący pas drogowy nie legitymuje się zezwoleniem na dysponowanie pasem drogowym.
GDDKiA wyjaśnił, że reklama w rozumieniu ustawy o drogach publicznych to bryła, na którą składają się: zmaterializowany nośnik informacji wizualnej, elementy konstrukcyjne i zamocowania. Zmiany któregokolwiek z tych elementów powodują powstanie innej bryły, to jest nowej reklamy, a w konsekwencji umieszczenie jej w pasie drogowym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia 24 marca 2009 r., sygn. akt. II GSK 812/08). Odnośnie zarzutu skarżących dotyczącego sposobu stwierdzania obecności reklamy we wskazanej lokalizacji GDDKiA poinformował, że daty zajęcia pasa drogowego przez ww. reklamę zostały ustalone na podstawie codziennych objazdów S-86 i zostały one potwierdzone przez pracowników Obwodu Drogowego w W.w dołączonym do sprawy protokole kontroli tej reklamy.
Następnie wskazał, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie obejmuje okres faktycznej ekspozycji reklamy w km 21+310 drogi krajowej [...], począwszy od dnia, w którym stwierdzono jej umieszczenie w pasie drogowym do dnia trwałego usunięcia reklamy, co we wspomnianym protokole znajduje odbicie w formie tabelarycznej. GDDKiA podkreślił, że strona została obciążona karą pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi za wszystkie dni, w których przedmiotowa reklama znajdowała się w pasie drogowym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę na powyższą decyzję, podzielił ustalenia faktyczne poprzedzające wydanie decyzji, w tym wynikające z akt administracyjnych oraz ich kwalifikację prawną. Sąd I instancji wskazał, że w sprawie bezsporne jest, że w pasie drogowym drogi krajowej [...] km 21+310 (obręb węzła drogowego stanowiącego skrzyżowanie drogi ekspresowej [...] z ul. B.) w K. w dniach 21 stycznia 2016 r., 28 stycznia 2016 r., 1-5 lutego 2016 r., 9-10 lutego 2016 r., 16 lutego 2016 r., 19 lutego 2016 r. parkowała przyczepa z reklamą o treści wskazanej przez organ. Ww. treść stanowiła reklamę w rozumieniu art. 4 pkt 23 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
Dalej Sąd wyjaśnił, że w myśl art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych zezwolenia zarządcy drogi wymaga umieszczenie w pasie drogowym – poza obiektami budowlanymi niezwiązanymi z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego – również reklamy, a co stanowi reklamę w rozumieniu tego przepisu – wskazuje art. 4 pkt 23 ustawy. Zgodnie z nim, reklama to nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. W niniejszej sprawie reklamę stanowiła osadzona na przyczepie bryła, na której znajdowała się treść reklamowa, na każdej z czterech stron tej bryły, stanowiąca nośnik informacji wizualnej. Znajdujące się na niej napisy niewątpliwie służyły upublicznieniu treści na niej widniejącej.
Zasadniczą kwestią dla niniejszej sprawy jest, jak wskazał Sąd I instancji, ustalenie, czy znajdująca się na przyczepie reklama została umieszczona w pasie drogi publicznej, a następnie ustalenie ilości dni zajęcia tego pasa, rodzące konieczność poniesienia kary pieniężnej za umieszczenie w pasie drogowym reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi. Ze złożonego do akt szkicu, niekwestionowanego przez skarżących wynika, że przyczepa, na której umieszczono reklamę znajdowała się na terenie wyznaczonym liniami granicznymi drogi publicznej.
Następnie Sąd I instancji wyjaśnił, że ustawa o drogach publicznych reglamentuje możliwość podejmowania działań w obszarze pasa drogowego. W szczególności art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 u.d.p. mówi, że umieszczanie reklam w pasie drogowym wymaga zezwolenia zarządcy drogi. Uznanie przez GDDKiA, że powyższa bryła umieszczona na przyczepie zawierającą opisaną w decyzji informację stanowi reklamę, która ze względu na jej postawienie na terenie wyznaczonym granicami pasa drogowego, wymagała zezwolenia zarządcy drogi, nie narusza przepisów ustawy o drogach publicznych. Powyższe uzasadniało nałożenie w drodze decyzji administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 10-krotności opłaty należnej z tytułu zezwolenia na zajęcie pasa (art. 40 ust. 12 u.d.p.). Sposób ustalenia opłaty regulują przepisy art. 40 ust. 4-6. W przypadku reklamy oblicza się ją jako iloczyn liczby metrów kwadratowych reklamy, liczby dni zajmowanego pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego.
Zdaniem Sądu nie doszło do naruszenia przez organ zasad postępowania administracyjnego, mogącego mieć wpływ na wynik sprawy, co jest warunkiem dopuszczalności uchylenia decyzji. Organ należycie uzasadnił stwierdzone w toku kontroli drogowej zajęcie pasa drogowego przez reklamę, przez określoną w uzasadnieniu decyzji ilość dni. Karę obliczono zatem uwzględniając tylko dni, w których stwierdzono fakt ekspozycji reklamy, tj. za 11 dni. GDDKiA, w ocenie Sądu, wykazał fakt postoju przyczepy z umieszczoną na niej reklamą (vide: protokół pomiaru reklamy sporządzony przez służbę liniową Obwodu Drogowego w W. oraz wykaz dni zajęcia pasa drogowego przez reklamę sporządzony w formie tabeli w oparciu dziennik objazdu).
Jednocześnie, adresatem decyzji nakładającej karę za zajęcie pasa drogowego był podmiot dokonujący faktycznego zajęcia pasa drogowego z tego względu, że jego reklama była zamocowana na przyczepie. Odnosząc się do zarzutu skarżących co do prowadzenia postępowania po dniu 21 stycznia 2016 r., Sąd I instancji wskazał, że w tym dniu stwierdzono pierwsze zajęcie pasa drogowego we wskazanej wyżej lokalizacji bez zezwolenia zarządcy drogi. Kolejne kontrole natomiast wykazały dalsze zajęcie tego pasa, a czynności podjęte w tym zakresie przez służby liniowe Obwodu Drogowego w W. znalazły odzwierciedlenie w zgromadzonym w niniejszej sprawie materiale dowodowym.
Sąd podkreślił, że kontrole drogowe miały charakter rutynowy, a zatem nie stanowiły czynności podejmowanych w toku postępowania administracyjnego, co oznacza, że skarżący nie musieli i nie mogli być o nich powiadamiani. Zostali natomiast zawiadomieni o fakcie zebrania dowodów w sprawie (vide: pismo z dnia [...] lutego 2016 r.), możliwości zapoznania się z nimi i złożenia oświadczeń. Sąd I instancji wskazał, że podmiot dokonujący zajęcia pasa drogowego pod nośnik reklamy bez zezwolenia powinien był liczyć się z konsekwencjami takiego zajęcia i być przygotowany na uiszczenie kary pieniężnej w wysokości wynikającej z iloczynu metrów kwadratowych powierzchni reklamy, liczby dni zajętości pasa drogowego stawki opłaty za 1 m2 zajęcia pasa drogowego, która to stawka, w niniejszej sprawie, zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wynosiła 4 złote.
Reasumując, WSA w Warszawie uznał, że organ dokonał prawidłowej oceny całego zebranego materiału dowodowego. Ocena ta znalazła odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji organu. W związku z powyższym w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli H. G. i Z. S., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.; dalej: p.u.s.a.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a) poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych przez skarżących w skardze zarzutów naruszenia "art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności pobieżne odniesienie się do zarzutów postawionych przez skarżących, ograniczające się w głównej mierze do potwierdzenia czynności i twierdzeń organu I instancji" oraz "naruszenie art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji o naliczeniu kary pieniężnej w kwocie 11.101,20 zł za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie reklamy bez wymaganego zezwolenia", a także nieskonfrontowanie ww. zarzutów ze stanowiskiem organu oraz zgromadzonym materiałem dowodowym;
- b) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 7, 8 oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów II instancji, pomimo iż nie zebrano i rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym nie wyjaśniono czy przyczepa z reklamą faktycznie znajdowała się na pasie drogowym we wszystkich dniach wskazanych w decyzji, co skutkowało nienależytym i nie wyczerpującym wyjaśnieniem skarżącym w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mających wpływ na ustalenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.
Ponadto skarżący, na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. wnieśli o wstrzymanie wykonania w całości zaskarżonej decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2016 roku nr [...] gdyż, w ich ocenie, zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie zarzutów.
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie skorzystał z możliwości złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Skarżący pismem z 19 kwietnia 2017r. zrzekli się przeprowadzenia rozprawy, a organ w przepisanym terminie nie zażądał jej przeprowadzenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Sąd II instancji rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W rozpoznawanej sprawie wnoszący skargę kasacyjną zgłosili zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a.
Przed przystąpieniem do oceny zasadności powyższych zarzutów przypomnieć należy, że w ramach podstawy kasacyjnej, określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skarżący winien wykazać, że naruszenie tych przepisów prawa miało istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Podkreślić bowiem należy, że zamierzony skutek skarga kasacyjna może odnieść tylko wówczas, gdy wykazane zostanie takie naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Oznacza to, że niezależnie od wskazania istoty zarzutu, autor skargi kasacyjnej winien przeprowadzić argumentację, w której wykaże wpływ tego naruszenia na treść orzeczenia oraz wykaże, że wpływ ten mógł być istotny dla zaskarżonego rozstrzygnięcia Sądu I instancji.
W rozpoznawanej sprawie, jak wynika to z uzasadnienia zaskarżonej do WSA decyzji, stwierdzenie, że doszło do zajęcia pasa drogowego w rozumieniu art. 40 ust. 12 u.d.p. oparto na ustaleniach dokonanych w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, a to na podstawie protokołów sporządzonych przez pracowników zarządcy drogi, dokumentacji zdjęciowej. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji ustalenia te uznał za prawidłowe, stwierdzając, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania. Organ bowiem, jak podkreślił Sąd orzekający należycie uzasadnił stwierdzone w toku kontroli drogowej zajęcie pasa drogowego przez reklamę, w określonej w uzasadnieniu decyzji liczbie dni.
W ocenie Sądu I instancji bezspornie wykazano fakt postoju przyczepy z umieszczoną na niej reklamą na podstawie protokół pomiaru reklamy sporządzonego przez służbę liniową Obwodu Drogowego w W. oraz wykazu dni zajęcia pasa drogowego przez reklamę – sporządzonego w formie tabeli, w oparciu o dziennik objazdu. Jednocześnie, jak wskazano, adresatem decyzji nakładającej karę za zajęcie pasa drogowego był podmiot dokonujący faktycznego zajęcia pasa drogowego z tego względu, że jego reklama była zamocowana na przyczepie. Sąd I instancji odniósł się również do zarzutu prowadzenia postępowania po dniu 21 stycznia 2016 r., podkreślając, że w tym dniu stwierdzono pierwsze zajęcie pasa drogowego we wskazanej wyżej lokalizacji bez zezwolenia zarządcy drogi. Kolejne kontrole natomiast wykazały dalsze zajęcie tego pasa, a czynności podjęte w tym zakresie przez służby Obwodu Drogowego w W. znalazły odzwierciedlenie w zgromadzonym w niniejszej sprawie materiale dowodowym.
W ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną naruszenie art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 7, 8 oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegało na oddaleniu skargi zamiast jej uwzględnieniu skargi, pomimo iż nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego, w tym nie wyjaśniono, czy przyczepa z reklamą faktycznie znajdowała się na pasie drogowym we wszystkich dniach wskazanych w decyzji. Powyższe, zdaniem skarżących skutkowało nienależytym i niewyczerpującym wyjaśnieniem w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mających wpływ na ustalenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty te nie okazały się zasadne. Zgodnie z objętym tym zarzutem art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na gruncie tego przepisu trafnie podnosi się, że niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma nie tylko prawo ale i obowiązek dokonania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Powyższe wiąże się z powinnością przeprowadzenia kontroli legalności z zaskarżonego aktu w sposób pełny i wnikliwy. Związanie sądu dotyczy zaś tylko granic sprawy, w której skarga została wniesiona co oznacza, że sąd nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych.
Zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a nie uzasadnia wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku. Prawidłowość wskazania przez Sąd I instancji stanu faktycznego przyjętego przy orzekaniu i brak możliwości czynienia własnych ustaleń jest kwestią odrębną od zasady niezwiązania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Co do prawidłowości kontroli zaskarżonej decyzji z punktu widzenia zgodności z przepisami postępowania, w ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organy administracji publicznej przeprowadziły postępowanie odpowiadające kryteriom przepisów art. 7, art. 77, art. 75 § 1 k.p.a., a zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja pierwszoinstancyjna czynią zadość wymaganiom art. 107 § 3 k.p.a.
W sprawie bowiem prawidłowo przyjęto, iż doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi poprzez usytuowanie mobilnej reklamy przestrzennej w dniach wskazanych decyzją organu. Stwierdzenie obecności reklamy we wskazanej lokalizacji i daty zajęcia pasa drogowego przez przedmiotową reklamę zostały, jak zasadnie przyjął Sąd I instancji ustalone prawidłowo, na podstawie codziennych objazdów drogi S-86 i zostały potwierdzone przez pracowników Obwodu Drogowego w dołączonym do sprawy protokole kontroli reklamy. Wyjaśnić wypada, że postępowanie administracyjne w tej sprawie obejmowało okres faktycznej ekspozycji reklamy, począwszy od dnia 21 stycznia 2016 r., co potwierdza dokumentacja fotograficzna, protokół obmiaru – do dnia trwałego usunięcia reklamy. Powyższe znajduje odzwierciedlenie w protokole codziennych objazdów, co w trakcie postępowania administracyjnego nie zostało przez skarżących skutecznie zakwestionowane.
Podnoszone natomiast przez skarżących wątpliwości czy w określonych decyzją dniach ekspozycji reklamy po 21 stycznia 2016 r. reklama ta była usytuowana w tym samym miejscu, które obrazuje dokumentacja fotograficzna z dnia 21 stycznia 2016 r. nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym. Skarżący bowiem nie przedstawili by okoliczności sprawy były inne, żadnego obiektywnego dowodu. Wobec tego uprawniony był wniosek organu, że w stwierdzonych po 21 stycznia 2016 r. dniach reklama funkcjonowała w pasie drogi. Jest to bowiem logiczny wniosek wynikający z dokumentów sprawy.
Tym samym, w ocenie składu orzekającego, nie budzi wątpliwości że Sąd ten uznał materiał zgromadzony w sprawie za kompletny (w rozumieniu art. 7 i art. 77 §1 k.p.a.) i mogący być – przy dokonywaniu ustaleń faktycznych – przedmiotem swobodnej oceny (art. 80 k.p.a.). W skardze kasacyjnej – co istotne zarzutu uchybienia art. 80 k.p.a. nie sformułowano.
Nieuzasadnione okazały się też zarzuty naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie naruszenie wskazanych wyżej przepisów upatruje w nienależytym sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku, polegającym na braku rozpoznania i dokonania oceny podniesionych w skardze zarzutów naruszenia art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji o naliczeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie reklamy bez wymaganego zezwolenia, a także poprzez nieskonfrontowanie ww. zarzutów ze stanowiskiem organu oraz zgromadzonym materiałem dowodowym.
W tym miejscu należy zauważyć, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy uzasadnienia wyroku. W judykaturze przyjmuje się, że aczkolwiek uzasadnienie sporządzane jest po wydaniu orzeczenia, sporządzenie go z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1868/06, LEX nr 417759). Taka sytuacja występuje przede wszystkim wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia sporządzone jest w sposób uniemożliwiający jego kontrolę instancyjną, w szczególności skutkiem braku wymaganych przez ustawodawcę elementów konstrukcyjnych (por. wyroki NSA: z dnia 27 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1771/06, z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt I GSK 1185/07, z dnia 17 lipca 2009 r., sygn. akt II FSK 592/08, z dnia 10 października 2007 r., sygn. akt II GSK 204/07).
W świetle stanowiska wyrażonego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010/3/39, ZNSA 2010/2/122), które podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, powołany wyżej przepis może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Powyższe nie zmienia jednak faktu, że nie każde uchybienie wymogom uzasadnienia, w tym co do prawidłowości przytoczenia stanu faktycznego musi skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a – jako przepisu postępowania może być bowiem skuteczny, jak już wyżej wskazano tylko jeżeli to uchybienie w okolicznościach konkretnej sprawy mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Taka sytuacja nie ma jednakże miejsca w okolicznościach sprawy.
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera zasadniczo wszystkie elementy wymagane od wyroku. Przedstawia bowiem stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Co prawda Sąd I instancji w części poświęconej rozważaniom ograniczył się do stwierdzenia, że bezsporny stan faktyczny ustalono, nie naruszając przepisów postępowania, jednak zdaniem NSA nie można przyjąć, by mimo to przyjęty przy wyrokowaniu stan faktyczny nie był jednoznaczny, a zatem by uchybienia uzasadnienia w tym zakresie rodziły trudności w sformułowaniu zarzutów kasacyjnych, by uniemożliwiały kontrolę instancyjną i aby mogły mieć wpływ na wynik sprawy.
Natomiast, czego nie bierze pod uwagę skarga kasacyjna, ta część uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego nie powinna łączyć się z oceną pod względem zgodności z prawem rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 119/09; LEX nr 590810). Toteż zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest usprawiedliwioną podstawą dla czynienia zaskarżonemu wyrokowi zarzutu dokonania błędnych ustaleń faktycznych, czy też błędnego rozstrzygnięcia sprawy.
Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej połączył z zarzutem naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. W przepisie tym określono właściwość rzeczową sądów administracyjnych i przewidziano w ramach kontroli stosowanie ustawowych środków. Naruszenie powołanego przepisu mogłoby zatem polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowanie środka nieznanego ustawie, a taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Sąd I instancji rozpoznał skargę i skontrolował, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa oraz władczo rozstrzygnął spór co do treści stosunku publicznoprawnego. Zarzut naruszenia powyższego przepisu nie może być zatem uznany za usprawiedliwiony (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 2687/14). Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. nie stanowi bowiem podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy.
Co istotne w sprawie niniejszej skarżący, jak już wyżej wskazano, skutecznie nie podważyli wnioskowań organu i jak też nie przedstawili żadnych dowodów na okoliczności przeciwne niż zaprezentowane przez organ. Kwestionowanie poczynionych przez organ ustaleń zaakceptowanych przez Sąd I instancji stanowiło bowiem w istocie polemikę z prawidłowo ustalonym stanem faktycznym sprawy.
Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi wydanego w drodze administracyjnej. Natomiast w myśl art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy – zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.
W analizowanej sprawie, w oparciu o przedstawione dowody, zasadnie Sąd I instancji przyjął, że organy administracji w sposób prawidłowy ustaliły wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności skutkujące wymierzeniem skarżącej przewidzianej w art. 40 ust. 12 u.d.p. kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, a mianowicie fakt zajęcia pasa drogowego, powierzchnię zajęcia, okres zajęcia i podmiot, który zajął pas drogowy.
Skoro skarżący w skardze kasacyjnej skutecznie nie podnieśli zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tym samym stan faktyczny sprawy przyjęty do oceny zastosowanych przepisów prawa materialnego nie został zakwestionowany. Stwierdzenie przez organ administracji stanu faktycznego polegającego na zajęciu pasa drogowego bez wymaganego prawem zezwolenia zarządcy drogi jest elementem koniecznym, a zarazem wystarczającym do zastosowania dyspozycji art. 40 ust. 12 u.d.p. Przepis ten o nałożeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Odpowiedzialność określona w art. 40 ust. 12 u.d.p. jest obiektywna, niezależna od sprawcy naruszenia. Uzależniona jest od stwierdzenia określonego przepisem stanu faktycznego w konkretnym przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Dokonując tego ustalenia, organ nie bada przyczyny, dla której nastąpił stan nieakceptowalny przez obowiązujące przepisy, poza jego zainteresowaniem pozostaje też stopień winy strony przy zajęciu pasa drogowego, nie ma też możliwości miarkowania kary pieniężnej (wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2008r. II GSK 68/08 LEX nr 489107).
Konkludując, z przedstawionych wyżej przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za bezzasadną i na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Natomiast zawarty w skardze kasacyjnej wniosek, oparty na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. o wstrzymanie wykonania w całości zaskarżonej decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] maja 2016 roku nr [...], wobec rozpoznania skargi kasacyjnej i wyniku tego postępowania, okazał się bezprzedmiotowy.