Uzasadnienie
Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 13 maja 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 293/11, wydanego w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia egzaminu wstępnego na aplikację notarialną, uchylono zaskarżoną decyzję.
W świetle ustaleń Sądu pierwszej instancji uchwałą Komisji Egzaminacyjnej do spraw aplikacji notarialnej przy Ministrze Sprawiedliwości nr [...] z dnia [...] września 2010 r. ustalono dla J. S., zwanej "skarżącą", negatywny wynik egzaminu na wspomnianą aplikację, gdyż skarżąca uzyskała z testu 98 punktów, podczas gdy zgodnie z treścią art. 71j § 3 ustawy - Prawo o notariacie (Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158, z zm.) pozytywny wynik z egzaminu wstępnego uzyskuje kandydat, który uzyskał z testu co najmniej 100 punków.
W następstwie odwołania skarżącej Minister Sprawiedliwości, po uznaniu za poprawną odpowiedzi na pytanie nr 113, co jednakże jest niewystarczające dla pozytywnego wyniku egzaminu, decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], utrzymał w mocy uchwałę Komisji Egzaminacyjnej do spraw aplikacji notarialnej przy Ministrze Sprawiedliwości nr [...] z dnia [...] września 2010 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., rozpoznając skargę wniesioną przez skarżącą na powyższą decyzję, wspomnianym na wstępie wyrokiem uchylił tę decyzję.
Według Sądu pierwszej instancji skarżąca udzieliła prawidłowej odpowiedzi na pytanie nr 35, a tym samym uzyskała wymagane minimum dla pozytywnego wyniku egzaminu, wynoszące 100 punktów.
Pytanie nr 35 miało następujące brzmienie:
"Zgodnie z ustawą o księgach wieczystych i hipotece, przedmiotem hipoteki może być także:
A. spółdzielcze prawo do miejsca postojowego, dla którego to prawa założona jest księga wieczysta,
B. prawo do domu jednorodzinnego w spółdzielni mieszkaniowej,
C. wierzytelność zabezpieczona zastawem na spółdzielczym własnościowym prawie do lokalu ".
W ocenie komisji konkursowej, uznanej za poprawną przez Ministra Sprawiedliwości, prawidłową odpowiedzią na to pytanie jest odpowiedź "B", oparta na art. 65 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. Nr 124. poz. 1361 ze zm.). W myśl tego przepisu "Przedmiotem hipoteki mogą być także: prawo do domu jednorodzinnego w spółdzielni mieszkaniowej". Natomiast skarżąca udzieliła odpowiedzi "A".
Sąd pierwszej instancji przypomniał stanowisko skarżącej, według której, zgodnie z obowiązującym stanem prawnym, pytanie nr 35 posiada dwie prawidłowe odpowiedzi "A" i "B". Pomysłodawca pytania w wykazie odpowiedzi odwołuje się wyłącznie do art. 65 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, podczas gdy nie dostrzegł innych unormowań szczególnych. I tak, stosowanie do art. 10 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 172, poz. 1804) istniejące w dniu 14 stycznia 2003 r. własnościowe spółdzielcze prawa do lokalu mieszkalnego, spółdzielcze prawa do lokalu użytkowego, w tym garażu, stały się spółdzielczymi własnościowymi prawami do lokalu, o których mowa w ustawie z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 ze zm.).
Natomiast w myśl ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych regulacje dotyczące własnościowego prawa do lokalu stosuje się odpowiednio do miejsc postojowych w garażach wielostanowiskowych i garaży wolnostojących. Ponadto, zgodnie z art. 45 ust. 1 tej ustawy, z chwilą zawarcia umowy przeniesienia własności lokalu, do którego członkowi albo osobie niebędącej członkiem przysługiwało spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego lub spółdzielcze prawo do lokalu użytkowego, w tym spółdzielcze prawo do garażu, hipoteki ustanowione na tych ograniczonych prawach rzeczowych obciążają nieruchomości powstałe w wyniku zawarcia umowy przeniesienia własności lokalu. Jak zauważyła skarżąca, na co wskazał Sąd pierwszej instancji, istnieją wątpliwości, czy dla prawa do miejsca postojowego może być prowadzona księga wieczysta. Nie jest ono w szczególności wymienione jako ograniczone prawo rzeczowe w art. 244 § 2 k.c., który odsyła do innych przepisów jedynie w odniesieniu do własnościowego spółdzielczego prawa do lokalu mieszkalnego, spółdzielczego prawa do lokalu użytkowego, prawa do domu jednorodzinnego w spółdzielni mieszkaniowej oraz hipoteki, co wykluczałoby uznanie praw do miejsca postojowego za ograniczone prawo rzeczowe.
Jednocześnie jednak ustawa każe do niego odpowiednio stosować przepisy o spółdzielczym własnościowym prawie do lokalu. To ostatnie odesłanie stało się przyczyną wątpliwości, czy dla takiego prawa może być prowadzona odrębna księga wieczysta. Jednak w praktyce księgi takie są zakładane i prowadzone, albowiem przemawiają za tym względy wykładni celowościowej. Skoro w omawianym pytaniu zostało wyraźnie zaznaczone, że księga dla takiego prawa jest prowadzona, zatem pomysłodawca pytania opowiedział się za poglądem o rzeczowych charakterze tego prawa. Na potwierdzenie powyższego wywodu skarżąca załączyła dwa wydruki ksiąg wieczystych założonych dla miejsc postojowych na podstawie powołanej ustawy. Tym samym w praktyce sądu wieczystoksięgowego dla takiego prawa może zostać założona księga, a co za tym idzie może ono zostać obciążone hipoteką.
Przychylając się do stanowiska skarżącej w kwestii poprawnej odpowiedzi na pytanie nr 34 Sąd pierwszej instancji przypomniał również przywołane przez skarżącą postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 27 października 2004 r., sygn. akt IV CK 271/04, w świetle którego prawo do miejsca postojowego w garażu wielostanowiskowym jest ograniczonym prawem rzeczowym (art. 244 k.c. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 11 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych). Jak wskazano w uzasadnieniu tego postanowienia ustanowienie własnościowego prawa do miejsca postojowego w garażu wielostanowiskowym otwiera możliwość ujawnienia takiego prawa w księdze wieczystej. Na takich prawach może być także ustanowiona hipoteka (art. 65 ust. 4 ustawy o księgach wieczystych).
Również, zdaniem Sądu pierwszej instancji, na poprawność stanowiska skarżącej wskazują poglądy autorów komentarza pod red. J. Pisulińskiego (Hipoteka po nowelizacji. Komentarz., wyd. 1, LexisNexis, Warszawa 2011, str. 101). W świetle zajętego tam stanowiska spółdzielcze prawo do miejsca postojowego w garażu wielostanowiskowym może być przedmiotem hipoteki.
W rezultacie, jak wskazał Sąd pierwszej instancji, zasadne jest stwierdzenie skarżącej, że zgodnie z obowiązującym stanem prawnym na kwestionowane pytanie nr 35 możliwe są dwie prawidłowe odpowiedzi "A" i "B". Z tych względów pytanie to zostało zbudowane niezgodnie ze standardami obowiązującymi przy formułowaniu pytań w testach zawierających po 3 propozycje odpowiedzi, z których tylko jedna jest prawidłowa. Został więc naruszony przepis art. 71j § 1 ustawy - Prawo o notariacie. Sąd pierwszej instancji zgodził się również ze skarżącą, co do naruszenia przez organ przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 k.p.a., a to w związku ze skrótowym i pobieżnym wyjaśnieniem stanu faktycznego, a także jednostronnym i nieobiektywnym rozpatrzeniem sprawy, bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącej przy rozstrzyganiu na niekorzyść skarżącej wątpliwości jakie rodziło pytanie nr 35.
Minister Sprawiedliwości złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.
Skarga kasacyjna zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 71j § 1 ustawy Prawo o notariacie, przez przyjęcie, że pytanie nr 35 testu konkursowego na aplikację notarialną sformułowane było w sposób niezgodny z ww. przepisami ustawowymi, gdyż zawierało dwie poprawne odpowiedzi "A" i "B", w sytuacji, gdy zgodnie z przepisem pytanie winno zawierać tylko jedną prawidłową odpowiedź, podczas gdy treść pytania z propozycjami odpowiedzi w pełni zgodna była z przywołanymi normami ustawy Prawo o notariacie i tylko jedna na nie odpowiedź wskazana w punkcie "B" jest prawidłowa,
Skarga kasacyjna zarzuciła także naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na zapadłe rozstrzygnięcie, tj. art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez przyjęcie, że miało miejsce skrótowe i pobieżne wyjaśnienie stanu faktycznego, jednostronne i nieobiektywne rozpatrzenie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącej i rozstrzyganie wątpliwości na niekorzyść skarżącej, w sytuacji gdy w rzeczywistości przeprowadzone postępowanie i podjęta decyzja w pełni realizowała zasady wynikające z przywołanych norm Kodeksu postępowania administracyjnego.
W świetle uzasadnienia skargi kasacyjnej sporne pytanie nr 35 zostało sformułowane na gruncie ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. Nr 124 poz. 1361 ze zm.). Przepis art. 65 ust. 4 pkt 2 tej ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dniu egzaminu) wymienia enumeratywnie katalog praw podlegających obciążeniu hipoteką, wśród których nie ma spółdzielczego prawa do miejsca postojowego. Poprawna więc była tylko odpowiedź "B". Natomiast, co akcentuje skarga kasacyjna, pytanie nr 35 nie dawało podstaw dla poszukiwania odpowiedzi na nie w oparciu o regulacje szczególne. Z tego względu nieprawidłowe jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, wywiedzione z innych przepisów niż wspomniana ustawa o księgach wieczystych i hipotece, dla uzasadnienia poprawności odpowiedzi "A" na wspomniane pytanie.
Ponadto, jak wskazuje skarga kasacyjna, stanowisko zajęte w postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 27 października 2004 r., sygn. akt IV CK 271/04, do którego nawiązał Sąd pierwszej instancji, spotkało się z krytyką w piśmiennictwie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie niniejszych rozważań podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji.
W świetle art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawowanie przez sądy administracyjne wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej dokonywane jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Innymi słowy kontrola ta ogranicza się do zbadania, czy organy administracji publicznej w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Oparcie tej kontroli na innych kryteriach, np. celowości, jest niedopuszczalne, jeżeli ustawa szczególna nie stanowi inaczej. Odnosi się to także do kontroli sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, przy czym, jak to już wskazano, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej.
W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jako pierwszy należało poddać ocenie zarzut naruszenia przepisów postępowania.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w zaskarżonym wyroku nie dopuszczono się do naruszenia przepisów postępowania w zakresie wskazanym w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Stan faktyczny sprawy, ustalony zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym, a w szczególności dotyczącego pytania nr 35, jest bezsporny. Dlatego nie zachodzi potrzeba prowadzenia postępowania dla ustalenia istotnych okoliczności mogących mieć wpływ na wynik sprawy.
Natomiast podzielić należy stanowisko skargi kasacyjnej o dopuszczeniu się przez Sąd pierwszej instancji naruszenia prawa materialnego, jakim jest przepis art. 71j § 1 powołanej ustawy o notariacie, wskazujący na wymóg tylko jednej trafnej odpowiedzi z zestawu trzech propozycji. Pytanie nr 35, zredagowane na gruncie omawianej ustawy o księgach wieczystych i hipotece, a w szczególności uwzględniające treść art. 65 ust. 4 pkt 2 tej ustawy, wskazuje, iż przedmiotem hipoteki może być prawo do domu jednorodzinnego w spółdzielni mieszkaniowej, co objęte jest odpowiedzią "B". Zarazem na gruncie ustawy o księgach wieczystych i hipotece brak jest regulacji wskazującej na dopuszczalność ustanowienia hipoteki na objętym pytaniem "A" spółdzielczym prawie do miejsca postojowego, a także brak jest możliwości ustanowienia hipoteki dla wierzytelności zabezpieczonej zastawem na spółdzielczym własnościowym prawie do lokalu (odpowiedź "C").
Sąd pierwszej instancji naruszył więc przepis art. 71j § 1 ustawy o notariacie, wskazując na istnienie dwóch prawidłowych odpowiedzi na omawiane pytanie nr 35, podczas gdy na gruncie ustawy o księgach wieczystych i hipotece, do której odsyłało to pytanie, prawidłowa była tylko jedna odpowiedź "B", której skarżąca nie zakreśliła. Tym samym w świetle zebranego materiału dowodowego skarżąca nie uzyskała wymaganego minimum 100 punktów dla pozytywnego wyniku egzaminu.
W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do przepisu art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.
O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.