Uzasadnienie
I
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., wyrokiem objętym skargą kasacyjną, oddalił skargę A. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na informację zawartą w piśmie Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 2014 r. w przedmiocie negatywnej oceny projektu.
Relacjonując stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że skarżąca spółka złożyła wniosek o dofinansowanie projektu w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka na lata 2007-20013. Celem projektu było wdrożenie technologii objętej patentem PL "[...]". W związku z jego negatywną oceną złożyła protest, który nie został uwzględniony.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 1744/14 oddalił skargę Spółki na negatywną ocenę projektu. Wyrok ten został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2014 r. sygn. akt II GSK 2688/14 i sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
Zaskarżonym obecnie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę. W uzasadnieniu wskazał, że stosownie do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.) sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Następnie uznał, że brak jest podstaw do zakwestionowania oceny kryterium "Innowacja produktowa stanowi innowację o znaczeniu światowym", gdyż wnioskodawca w sposób niespójny i niewystarczająco szczegółowy wykazał innowacyjność produktów w skali światowej. Cechy i właściwości produktu wskazane przez skarżącą są tak ogólnikowe, że uniemożliwiają przesądzenie, że produkt stanowi innowację o znaczeniu światowym.
W ocenie Sądu, trafnie również przyjęto, że projekt nie spełnia kryterium "Nowy lub zasadniczo ulepszony produkt będący wynikiem realizacji projektu będzie konkurencyjny na rynku europejskim lub międzynarodowym". Skarżąca dokonała bowiem pobieżnej analizy porównawczej nowego produktu z produktami konkurencji, wskazując ogólnie na jego przewagę w relacji do produktów wytwarzanych przez inne firmy, czego jednak nie udokumentowała. Ponadto uchyliła się od porównania nowych produktów z produktami stanowiącymi dla nich konkurencje w oparciu o parametry użytkowe i funkcjonalne, koncentrując się na opisie ofert konkurentów. Żadna część wniosku nie zawiera informacji o ile parametry charakteryzujące nowy produkt będą się różnić od parametrów produktów dostępnych na rynku.
W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 30c ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 ze zm.; dalej u.z.p.p.r. lub ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju).
II
Skargę kasacyjną wniosła A. Sp. z o.o. w K. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.:
- 1. prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647; dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 3 § 3 p.p.s.a., poprzez brak sprawowania właściwej kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nad działalnością administracji publicznej, poprzez brak wnikliwej analizy zarówno wniosku skarżącej, jak i dalszych pism w sprawie, w szczególności protestu, podczas gdy właściwa analiza treści dokumentacji konkursowej w korelacji z kryteriami oceny merytoryczno - obligatoryjnej prowadzi do wniosków, że skarżąca spełniła wszystkie wymagane w konkursie kryteria, a szczególnie kryteria: "Innowacja produktowa stanowi innowację o znaczeniu światowym"; "Nowy lub zasadniczo ulepszony produkt będący wynikiem realizacji projektu będzie konkurencyjny na rynku europejskim lub międzynarodowym";
- 2. przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik, tj. art. 30b ust. 9 u.z.p.p.r. oraz § 9 ust. 7 Procedury odwoławczej w ramach POIG oraz § 7 ust. 2 pkt 8 regulaminu konkursu, poprzez
- - niezapewnienie rzetelnej, bezstronnej i obiektywnej oceny projektu oraz analizy protestu Spółki,
- - nierozpatrzenie protestu w sposób wnikliwy i rzetelny, a w konsekwencji jego nieuwzględnienie, podczas gdy protest jako zasadny zasługiwał na uwzględnienie;
- 3. przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a, poprzez wadliwą kontrolę działalności organu i rozpoznanie sprawy ograniczające się do lakonicznej polemiki z argumentacją podniesioną w skardze, podczas gdy przepis ten zobowiązuje Sąd do rozstrzygnięcia sprawy, po wnikliwym zbadaniu całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych.
- 4. przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 190 p.p.s.a. poprzez dokonanie sprzecznej ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wykładni przepisów postępowania tj. art. art. 3 § 1 p.p.s.a., poprzez uznanie, że Sąd ponownie rozpatrując sprawę nie jest obligowany do odniesienia się do zaleceń Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, co do konieczności skontrolowania organu w zakresie czy wskazane przez skarżącą cechy produktu nadają im walor innowacji światowej;
- 5. przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 190 p.p.s.a poprzez dokonanie sprzecznej ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wykładni przepisów postępowania tj. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 30i pkt 2 u.z.p.p.r., poprzez uznanie, że Sąd ponownie rozpatrując sprawę nie jest zobligowany do odniesienia się do zaleceń Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, co do konieczności skontrolowania, czy w przedmiotowej sprawie wyczerpano środki finansowe na zawieranie umów o dofinansowanie projektów w działaniu 4.4 POIG.
Podnosząc te zarzuty skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości lub w części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Nietrafny jest pogląd strony skarżącej, że Sąd I instancji naruszył art. 1 § 1 i 2 ustawy ustrojowej i art. 3 § 3 p.p.s.a. poprzez "brak sprawowania właściwej kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nad działalnością administracji publicznej, poprzez brak wnikliwej analizy zarówno wniosku skarżącej, jak i dalszych pism w sprawie, w szczególności protestu".
Zgodnie z art. 1 § 1 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl natomiast art. 3 § 3 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.
Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że Sąd I instancji dokonał kontroli działalności organu administracji publicznej – Ministra Gospodarki - pod względem zgodności z przepisami prawa oraz z regulacjami zawartymi w systemie realizacji programu operacyjnego, określonymi przez instytucję zarządzającą, orzekając w sprawie na skutek skargi wniesionej przez skarżącą. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika jednoznacznie, że w wyniku przeprowadzonej kontroli Sąd, stosując ustawowe kryterium, stwierdził, że organ nie naruszył prawa. To natomiast, że autor skargi kasacyjnej nie podziela tej oceny, nie stanowi o naruszeniu podniesionych w ocenianym zarzucie przepisów ustrojowych i art. 3 § 3 p.p.s.a.
Kolejny zarzut skargi kasacyjnej obejmujący naruszenia art. 30b ust. 9 u.z.p.p.r. oraz § 9 ust. 7 Procedury odwoławczej w ramach POIG oraz § 7 ust. 2 pkt 8 regulaminu konkursu również nie mógł zostać uwzględniony. Po pierwsze, z petitum skargi kasacyjnej wynika, że w jego ramach autor skargi kasacyjnej zarzuca brak wnikliwości i rzetelności w rozpatrzeniu protestu, a zatem stoi na stanowisku, że Sąd I instancji powinien ocenić sposób rozpatrzenia protestu. Stanowisko to nie jest prawidłowe, gdyż z treści przepisu art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. wynika, że zakres rozpoznania skargi obejmuje ocenę projektu, a nie informację o rozstrzygnięciu protestu. Po wtóre, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie nawiązano do tego zarzutu, a zgodnie z art. 176 p.p.s.a. stosowanym w sprawie na podstawie art. 30e u.z.p.p.r. skarga kasacyjna powinna zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Wielokrotnie w orzecznictwie NSA podkreślano, że Sąd nie może domyślać się argumentacji, czy intencji strony skarżącej. Zatem obowiązek nałożony tym przepisem oznacza, że autor skargi kasacyjnej nie może ograniczyć się tylko do wskazania przepisu prawa, który w jego ocenie został naruszony, ale musi też uzasadnić w czym upatruje uchybienie wskazanej normie prawnej.
Zdaniem NSA za chybiony należy też uznać zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie można się zgodzić z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a., które - według pełnomocnika strony – zdaje się polega na uchybieniu zasadzie niezwiązania Sądu zarzutami skargi poprzez nieobjęcie oceną przez Sąd całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych sprawy.
Wskazać należy, iż przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd administracyjny orzekający w pierwszej instancji rozpoznaje sprawę w jej granicach, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną w niej podstawą prawną. Rozstrzyganie "w granicach danej sprawy" w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a. oznacza orzekanie przez sąd wyłącznie w zakresie wyznaczonym granicami sprawy, której dotyczy zaskarżony akt lub czynność organu administracji, a te granice wyznacza przedmiot rozstrzygnięcia, w tym wypadku – negatywna ocena projektu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. rozstrzygnął sprawę w granicach wyznaczonych zaskarżonym rozstrzygnięciem poprzez zbadanie, czy nie narusza ono prawa.
Natomiast "brak dokładnej analizy zawartych w proteście i skardze argumentów" nie może być skutecznie zwalczany przez zarzut naruszenia art.134 § 1 p.p.s.a.
Autor skargi kasacyjnej postawił również zarzut naruszenia art. 190 p.p.s.a, wskazując, że Sąd I instancji stanął na stanowisku, że ponownie rozpoznając sprawę "nie jest obligowany do odniesienia się do zaleceń Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, co do konieczności skontrolowania organu w zakresie czy wskazane przez skarżącą cechy produktu nadają im walor innowacji światowej". Podkreślenia zatem wymaga, że w poprzednim wyroku Naczelny Sąd Administracyjny uznał jedynie, że Sąd I instancji powinien był skontrolować " a czego w stopniu dostatecznym nie uczynił, czy w sprawie została dostatecznie wyjaśniona kwestia, czy cechy i właściwości omawianych produktów nadają im walor innowacyjności na poziomie światowym". Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji uznał, a skarżąca tego skutecznie nie podważyła, że "brak jest podstaw do zakwestionowania stanowiska Ministra Gospodarki, który stwierdził, że wnioskodawca w sposób niespójny i niewystarczająco szczegółowy wykazał innowacyjność produktów w skali światowej". To stanowisko Sądu zostało uzasadnione zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a.
Ponadto w oderwaniu od regulacji prawnych zawartych w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju skarżąca spółka prezentuje w uzasadnieniu zarzutu pogląd dotyczący konieczności dokonywania przez organ "ustaleń" co do braku na rynku porównywalnych produktów. Tymczasem to podmiot ubiegający się o dofinansowanie powinien wykazać, że oferowany przez niego projekt spełnia określone dla danego programu kryteria.
Ostatni zarzut skargi kasacyjnej (naruszenie art. 190 p.p.s.a. w zw. z art. 30i pkt 2 u.z.p.p.r.) również jest nieusprawiedliwiony. Zbadanie przez Sąd I instancji czy w sprawie wyczerpano środki finansowe na zawieranie umów o dofinansowanie projektów w działaniu 4.4 POIG byłoby konieczne gdyby Sąd uwzględnił skargę, na co wprost wskazuje treść art. 30 i pkt 2 u.z.p.p.r. Tak też należy odczytać odniesienie się NSA w poprzednim wyroku do informacji zawartej w odpowiedzi na skargę, o wyczerpaniu środków. W sytuacji oddalenia skargi badanie tej kwestii przez Sąd I instancji było zbędne.
Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. i art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 w związku z § 14 ust.2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 490) orzekł jak w sentencji.