Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 2 września 2016 r., sygn. akt II GSK 193/15

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 26 września 2014 r. (sygn. akt V SA/Wa 966/14) oddalił skargę N. D. na informację zawartą w piśmie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych.

Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjęto następujące ustalenia:

N. D. złożył [...] stycznia 2013 r. wniosek o przyznanie pomocy – w ramach działania 413 "Wdrażanie lokalnych strategii rozwoju" dla operacji, które odpowiadają warunkom przyznania pomocy w ramach działania 312 "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" – dla operacji polegającej na budowie hostelu w celu rozwinięcia działalności gospodarczej na terenach wiejskich.

Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej także: ARiMR lub Agencja) pismem z [...] lutego 2013 r. poinformowała wnioskodawcę, że jego wniosek wymaga uzupełnienia, złożenia poprawnych dokumentów oraz wyjaśnień. W piśmie wskazano, w jakich punktach wniosek został błędnie wypełniony, jak również wymieniono brakujące załączniki i dokumenty, które należy uzupełnić w terminie 21 dni kalendarzowych. W punkcie nr 14 pisma stwierdzono, że analiza dokumentów złożonych przez wnioskodawcę (znak sprawy [...]) oraz przez T. D. (znak sprawy [...]) wykazuje pewne zależności między sobą, w związku z czym zwrócono się do skarżącego o wyjaśnienia w zakresie powiązań osobowych oraz biznesowych między nim a T. D., jak również o szczegółową dokumentację funkcjonalno-przestrzenną dla działek, na których mają być realizowane obie inwestycje.

Wnioskodawca [...] marca 2013 r. złożył stosowne dokumenty oraz wystąpił z wnioskiem o wydłużenie terminu na uzupełnienie wniosku o 4 miesiące, z uwagi na trwające postępowanie w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę. ARiMR wyraziła zgodę na przedłużenie terminu.

Następnie w toku postępowania, do ARiMR wpłynęło pismo Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w T. z [...] lipca 2013 r., informujące o podpisaniu ze skarżącym umowy o dofinansowanie projektu pod tytułem "Uruchomienie ośrodka SPA w [...] dzięki inwestycji w środki trwałe".

Agencja pismem z [...] lipca 2014 r. ponownie poinformowała wnioskodawcę, że wniosek wymaga uzupełnienia, złożenia poprawnych dokumentów, a także złożenia wyjaśnień w terminie 21 dni kalendarzowych. Ponowiono pytanie zawarte w piśmie z [...] lutego 2013 r. oraz wyjaśniono, że działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania pomocy lub wycofania korzyści.

Skarżący w odpowiedzi złożył [...] października 2013 r. uzupełnienia oraz wyjaśnienia do wniosku, a także żądane dokumenty. Jednocześnie, nadesłał pismo z [...] września 2013 r., sporządzone przez pełnomocnika, w którym podniósł, że rozważania organu w zakresie sztucznego tworzenia warunków otrzymania płatności są bezzasadne i bezpodstawne. W jego ocenie, zgłoszony projekt jest niezależny od realizacji innej działalności i jest to samodzielny projekt inwestycyjny skarżącego.

Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa pismem z [...] listopada 2013 r. nr [...], odmówiła przyznania pomocy z uwagi na niespełnienie warunków określonych w § 10 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 lipca 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój miktroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 139, poz. 883 ze zm.; dalej: rozporządzenie z dnia 17 lipca 2008 r.) (w świetle § 34 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Wdrażanie lokalnych strategii rozwoju" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013; Dz. U. Nr 138, poz. 868 ze zm.; dalej: rozporządzenie z dnia [...] lipca 2008 r.), w związku z art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011z dnia 27 stycznia 2011 r., ustanawiające szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz.

UE. L 25/8 z dnia 28.1.2011; dalej: rozporządzenie nr 65/2011) oraz art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L.1995.312.1; dalej: rozporządzeniem nr 2988/95).

W uzasadnieniu Agencja podniosła, że podczas naboru wniosków w ramach działania 413 "Wdrażanie lokalnych strategii rozwoju" na rok 2013, z wnioskiem o przyznanie pomocy wystąpił nie tylko skarżący – N. D. – jako osoba rozwijająca działalność o nową branżę, ale również jego matka – T. D. – jako osoba podejmująca działalność gospodarczą. Ustalono, że ich działalność ma być prowadzona na sąsiednich działkach o numerach: [...] i [...], które powstały w wyniku podzielenia, na potrzeby realizacji operacji, jednej działki o numerze 106/2. Przedmiotem operacji N. D. jest budowa hostelu wraz z zakupem wyposażenia, zaś przedmiotem operacji T. D. jest budowa gościńca wraz z wyposażeniem.

W ocenie organu, mimo złożenia przez dwóch różnych wnioskodawców, dwóch różnych wniosków, w istocie każdy z nich dotyczy jednej i tej samej operacji związanej z budową kompleksu wypoczynkowego. Świadczy o tym zarówno funkcjonalne połączenie wszystkich przedsięwzięć, jak i ich położenie. Zwrócono również uwagę, że dla każdego z wnioskodawców działalność gospodarcza będzie działalnością komplementarną a nie konkurencyjną. Agencja podniosła przy tym, że w sytuacji gdy operacje podejmowane są przez członków najbliższej rodziny, w bardzo bliskich terminach czasowych, dotyczą sąsiednich rynków, a świadczone usługi mogą się wzajemnie uzupełniać i stanowić komplementarną usługę, nadto operacje są zlokalizowane w bezpośrednim sąsiedztwie, to w świetle wskazań Komisji UE, jak również orzecznictwa ETS, okoliczności te przesądzają o konieczności uznania, że sztucznie stworzone zostały warunki celem uzyskania wsparcia.

Zdaniem organu, wniosek został złożony w celu uzyskania nienależnego wsparcia, w wyniku obejścia kryteriów dostępu do pomocy w ramach Programu w zakresie maksymalnego limitu pomocy dla jednego wnioskodawcy. Powoduje to odmowę przyznania pomocy finansowej na wniosek złożony przez N. D. Skarżący, po bezskutecznym wezwaniu ARiMR do usunięcia naruszenia prawa, wniósł skargę na informację zawartą w piśmie Agencji z [...] listopada 2013 r..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. opisanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że w prawie krajowym zasady przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wdrażanie lokalnych strategii rozwoju" reguluje rozporządzenie z dnia [...] lipca 2008 r., wydane na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 29 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (t. j. Dz. z 2013 r., poz. 173, dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich). Według § 34 rozporządzenia z dnia [...] lipca 2008 r., w zakresie w nim nieuregulowanym do przyznawania i wypłaty pomocy na operacje, które odpowiadają warunkom przyznania pomocy w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" stosuje się przepisy rozporządzenia z dnia 17 lipca 2008 r. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia wydanego w trybie art. 22 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, stanowił § 10 ust. 1 pkt 2 w związku z § 12 rozporządzenia z dnia 17 lipca 2008 r. w związku z art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 oraz w związku z art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95. W ocenie Sądu ARiMR prawidłowo zastosował wymienione przepisy.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że pomoc finansowa w ramach działania "Wdrażanie lokalnych strategii rozwoju" dla operacji, które odpowiadają warunkom przyznania pomocy w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw", sprowadza się do dofinansowania, głównie ze środków unijnych projektu, który w swej istocie prowadziłby do bezpośredniego osiągnięcia szczegółowego celu w nim określonego i jednocześnie przyczyniał się do realizacji jednego lub więcej celów określonych w rozporządzeniu nr 1698/2005, a także aktach normatywnych wydanych w trybie tego rozporządzenia. Celem działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" jest wsparcie przedsiębiorczości i rozwijania struktury gospodarczej na obszarach wiejskich. Wniosek taki wynika z art. 2 lit. c) w związku z art. 4 w związku z art. 52 rozporządzenia nr 1698/2005, które stanowią, że celem wsparcia rozwoju obszarów wiejskich jest między innymi różnicowanie działalności nierolniczej na obszarach wiejskich, prowadzącej do poprawy jakości życia na tych obszarach, wzrostu zatrudnienia i konkurencyjności gospodarczej.

W § 12 rozporządzenia z dnia 17 lipca 2008 r. przewidziano kwotę 300.000 zł jako górną granicę pomocy przyznawanej na jeden projekt. Stanowi ona zobiektywizowaną okoliczność równej pomocy na realizację jednego, pod względem gospodarczym, projektu.

Następnie Sąd stwierdził, że skoro jeden zgłaszany do pomocy projekt ma być projektem różnicującym działalność gospodarczą na danym obszarze, ma być projektem gospodarczo konkurencyjnym na obszarze wiejskim, to logicznym jest, że powinien to być projekt jednego zgłaszającego. Projekt stanowiący pewną zamkniętą całość gospodarczą przedsiębiorcy. Przepisy nie wykluczają podmiotu grupowego, ale musi to być podmiot prowadzący wspólną działalność gospodarczą, podmiot ubiegający się o dofinansowanie na podstawie jednego wniosku pomocowego w działaniu o określonym limicie dopuszczalnej pomocy. W przeciwnym razie nie zostałby spełniony element różnicowania działalności gospodarczej w warunkach jej konkurencyjności.

Sytuacja, w której ubiegałoby się o pomoc dwóch lub więcej jej beneficjentów na działalność, która w rzeczywistości stanowi jedną całość gospodarczą, stanowi jeden zamknięty, kompletny projekt oferowany na rynku w ramach komplementarnych usług, byłaby działaniem zagrażającym konkurencyjności. Takie działanie, mające na celu uzyskanie podwójnego (lub większego) dofinansowania do jednego projektu, z założenia zmierzałoby do uzyskania, na starcie, lepszej pozycji finansowej w prowadzeniu działalności w warunkach konkurujących ze sobą podmiotów.

W ocenie WSA założenie ustawodawcy regulującego omawiane wsparcie w żadnym razie nie miało na celu umożliwienie wybranym podmiotom uzyskania silniejszej pozycji rynkowej w porównaniu do innych powstających bądź już działających podmiotów na tym rynku. Ustawodawca przewidując limit dofinansowania wskazuje na obiektywnie jednakowe możliwości uzyskania pomocy dla jednego gospodarczego projektu.

Oceny co do jedności projektu nie może zmienić okoliczność, że formalnie projekt jest przedstawiany w odrębnych wnioskach, przez odrębne podmioty wskazujące na samodzielność w prowadzeniu działalności gospodarczej i w sporządzeniu formalnie własnego projektu zgłoszonego do dofinansowania. W związku z tym ocena dokonanych zgłoszeń, w tym przypadku zgłoszeń wniesionych przez skarżącego oraz przez jego matkę T. D., musi uwzględniać wszystkie okoliczności związane z przedstawianą inwestycją, w tym realność funkcjonowania gospodarczego inwestycji po jej zrealizowaniu z pieniędzy publicznych przyznanych w ramach omawianego dofinansowania. Taka ocena jest dokonywana na użytek udzielenia wnioskowanej pomocy i wbrew sugestii skarżącego, nie ma nic wspólnego z utrudnianiem, czy uniemożliwianiem swobody w prowadzeniu działalności gospodarczej na rynku krajowym. W ramach swobody gospodarczej można prowadzić działalność gospodarczą w przedmiotach dozwolonych prawem.

Organ rozstrzygający wniosek skarżącego nie zabrania skarżącemu ani nie uniemożliwia mu prowadzenia takiej działalność. Jest to możliwe pod warunkiem, że działalność ta będzie finansowana, przez prowadzącego działalność gospodarczą, ze środków własnych lub kredytowych. W przypadku natomiast wystąpienia o środki publiczne taki podmiot musi spełniać wszystkie warunki przewidziane przepisami regulującymi to dofinansowanie. Nie jest tak, że samo zgłoszenie wniosku o pomoc wypełnia przesłanki jej udzielenia.

WSA podniósł, że zarówno prawodawca unijny jak i krajowy przewidział możliwość dofinansowania, w określonej górnej kwocie, jednego gospodarczego projektu oferowanego na rynku w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw". Musi to być projekt, który spowoduje zróżnicowanie działalności gospodarczej na wsi i zostanie zgłoszony do pomocy przy spełnieniu warunków jednakowo oferowanych wszystkim zainteresowanym. Formalne zgłoszenie przez dwa różne podmioty gospodarcze, dwóch projektów, nie zawsze stanowi o ich odrębności gospodarczej. Zdaniem Sądu taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Ocena czy w konkretnym przypadku chodzi o jeden, spójny, gospodarczy projekt inwestycyjny pozostawiona jest organowi. Organy państwa członkowskiego mają obowiązek dbania o to, aby przy realizacji prawa do omawianej pomocy nie doszło w wyniku sztucznie stworzonych warunków do uzyskania korzyści sprzecznej z celami dofinansowania (art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 oraz art. 4 ust.3 rozporządzenia nr 2988/95).

W ocenie Sądu pierwszej instancji organ prawidłowo uznał, że przedstawiony przez skarżącego projekt jest elementem jednej większej inwestycji zmierzającej wraz z projektem T. D. do powstania zaplecza do prowadzenia działalności gospodarczej oferującej kompleksową usługę wypoczynkowo-rekreacyjną z bazą gastronomiczną. Świadczy o tym: 1) funkcjonalne połączenie budynków (na trzech poziomach), mimo ich umiejscowienia na odrębnych działkach będących własnością jednego podmiotu (Chorągwi [...] ZHP), działkach wydzierżawionych przez skarżącego i jego matkę na ten sam okres, 2) uzupełniający charakter usług a nie ich jednakowość i tym samym konkurencyjność gospodarcza (hostel i usługi SPA oraz gościniec w celu świadczenia usług gastronomicznych), 3) świadomość skarżącego o komplementarności tych usług wskazywana przez niego w postępowaniu o udzielenie mu pomocy na "uruchomienie ośrodka SPA w [...] dzięki inwestycji w środki trwałe".

Potwierdza to również pokrewieństwo i współpraca między skarżącym i T. D. oraz okoliczność powstania (wydzielenia) z jednego projektu budowlanego, projektów budowlanych przedłożonych, zdaniem Sądu, na użytek prowadzonego postępowania oraz postępowania z wniosku o dofinansowanie T. D. Tej oceny nie zmienia okoliczność wydania dwóch decyzji administracyjnych zatwierdzających projekty budowlane i udzielających pozwoleń na budowę połączonych budynków wskazanym podmiotom. Taka możliwość wynika z przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz.1409). To względy konstrukcyjne budynków i prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (również prawo zależne) będą przedmiotem badania w postępowaniu zakończonym pozwoleniem budowlanym, a nie samodzielność wykorzystania budynku. W przepisach obowiązującego prawa budowlanego istnieje możliwość uzyskania odrębnych decyzji co do pozwolenia na budowę połączonych budynków, budowania ich etapami bądź w oparciu o odrębne projekty do poszczególnych części budynków.

W konkluzji Sąd stwierdził, że ustalenia organu znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym w sprawie. Ocena tego materiału jest prawidłowa i logiczna. W sprawie nie wystąpiło przekroczenie granic swobodnej oceny materiału dowodowego. Nie ma też nieuprawnionych wniosków wypływających z oceny.

N. D. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W..

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. 1. Naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:
2. - art. 22 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwój obszarów wiejskich w związku z §10 ust. 1 pkt 2 w związku z §12 rozporządzenia z dnia 17 lipca 2008 r., poprzez ich błędne zastosowanie, które w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. stanowić miały materialnoprawną podstawę odmowy przyznania pomocy skarżącemu,
3. - art. 12 ust. 1 ppkt a) ustawy o wspieraniu rozwój obszarów wiejskich, poprzez brak jego zastosowania w sytuacji kiedy operacja określona w wniosku N. D. spełniała wymagania określonym w art. 64 ust. 4 rozporządzenia nr 65/2011 oraz została uznana za spełniająca warunki do przyznania dofinansowania przez Lokalną Grupę D.,
4. - art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, poprzez przyjęcie, iż przepis ten pozwala na odmowę przyznania dofinansowania w sytuacji dwóch formalnie zgłoszonych projektów realizowanych oddzielnie przez dwóch wnioskodawców zamierzających świadczyć usługi, które mogą stanowić działalność komplementarną,
5. - art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 poprzez jego bezzasadne zastosowanie albowiem jego zastosowanie wyklucza art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011.
6. 2. Naruszenie przepisów postępowania:
7. - art. 3 §1 w związku z art. 146 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z § 34 ust. 3 ppkt a) oraz § 34 pkt 4 rozporządzenia z dnia [...] lipca 2008 r., poprzez oddalenie skargi na zaskarżony akt administracji w wyniku okoliczności domniemanych określonych w sposób sprzeczny z dowodami zebranymi w aktach sprawy oraz uchwałą Lokalnej Grupy D. w sprawie wyboru operacji wybranych do realizacji spełniających warunki dofinansowania,
8. - art. 106 § 3 p.p.s.a., poprzez brak wezwania organu administracji do uzupełnienia akt niniejszego postępowania i przeprowadzenie dowodów z dokumentów określających przebieg posiedzenia Lokalnej Grupy D.i motywów podjęcia uchwały w sprawie wyboru do realizacji operacji zgłoszonej we wniosku N. D.,
9. - naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyjaśnienia motywów skutkujących odmową zgłoszonego wniosku dowodowego oraz wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, a także całkowitym pominięciem wniosku o zastosowanie środka tymczasowego zgłoszonego na podstawie art. 278 i art. 279 TFUE.

Jednocześnie skarżący z uwagi na ograniczenia regulacji procesowej art. 22 ust. 2 i art. 21 ust. 2 i 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich oraz potrzebę wykładni przepisów art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 wniósł o wystąpienie przez Naczelny Sąd Administracyjny z pytaniem prawnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sprawie wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, tj. rozstrzygnięcia przez Trybunał:

1. - czy przepis ten określa kompetencję organu administracji do samodzielnego wyznaczania uprawnień procesowych tego organu w zakresie podejmowanych czynności postępowania administracyjnego w sprawie pomocy finansowanej z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), w szczególności oceny mocy i wiarygodności zebranych dokumentów, stosowania domniemań faktycznych w zakresie podejmowanych czynności dowodowych i ustalanych faktów, czy też organ ten jest związany w tym zakresie przepisami prawa krajowego w ramach zasady autonomii proceduralnej państwa członkowskiego wynikającej z przepisów Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej,
2. - czy przepis ten określa kompetencję podmiotu wdrażającego w rozumieniu art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich orzekającego w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie pomocy PROW 2007-2013 według uznania administracyjnego, czy też organ ten jest związany przepisami prawa,
3. - określenie "przepisów szczególnych" w nim powołanych, które limitują zakres zastosowania tego przepisu,
4. - czy przepis ten dotyczy etapu rozpoznawania wniosku o przyznanie pomocy PROW 2007-2013 finansowanego z EFRROW, czy jedynie etapu rozliczania operacji po jej zrealizowaniu, kiedy według prawa krajowego realizowana jest płatność tego programu na rzecz jego beneficjenta przez agencję płatniczą w rozumieniu art. 74 ust. 2 pkt b rozporządzenia nr 1698/2005 oraz art. 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz. Urz. UE.L 2005 Nr 209, str. 1), która na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich została wyznaczona Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

1. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła.

Granice skargi są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne, niż podniesione przez skarżącego naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego określenia podstaw kasacyjnych, co zgodnie z art. 176 p.p.s.a. oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienie ich naruszenia.

Jeżeli chodzi o formułowanie zarzutów skargi kasacyjnej podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenia przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mimo że przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej (por. wyroki NSA: z 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; z 9 marca 2005 r. sygn. akt GSK 1423/04; z 10 maja 2005 r. sygn. akt FSK 1657/04; z 12 października 2005 r. sygn. akt I FSK 155/05; z 23 maja 2006 r. sygn. akt II GSK 18/06; z 4 października 2006 r. sygn. akt I OSK 459/06).

Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i nie budzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony.

Poczynienie powyższych uwag o charakterze ogólnym było konieczne z uwagi na sposób w jaki została zredagowana skarga kasacyjna.

Na wstępie należy zauważyć, że w skardze kasacyjnej nie został podważony stan faktyczny przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia oraz jego ocena dokonana przez Agencję i zaakceptowana przez Sąd pierwszej instancji. Co prawda w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jej autor sporo uwagi poświęcił kwestii postępowania przeprowadzonego przez ARiMR, zebranym dowodom, ich ocenie, a także dokonanym ustaleniom oraz uznaniu przez Sąd tych działań za zgodne z prawem, lecz te wywody nie przybrały formy zarzutu naruszenia konkretnych przepisów prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny, jak już wspomniano, nie jest uprawniony do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej, bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny (por. wyrok NSA z 16 listopada 2011 r., sygn. akt II FSK 861/10 – opublikowany na www.orzeczenia.nsa.gov.pl – i powołane tam orzecznictwo). Wadliwość zgłoszonej podstawy kasacyjnej jest czasami możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma jednak obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej.

Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (art. 176 p.p.s.a.). Opisanych komplikacji można byłoby uniknąć, gdyby strona wnosząca skargę kasacyjną zastosowała się do wymogów konstruowania podstaw kasacyjnych oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej, o których mowa w art. 174 i art. 176 p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można dopatrzeć się konkretyzacji zastrzeżeń strony odnośnie do wymienionych kwestii w zarzucie naruszenia art. 3 § 1 w związku z art. 146 § 1 p.p.s.a. w związku z § 34 pkt 3 lit. a) oraz § 34 pkt 4 rozporządzenia z dnia [...] lipca 2008 r. poprzez oddalenie skargi na zaskarżony akt w wyniku okoliczności domniemanych określonych w sposób sprzeczny z dowodami zebranymi w aktach sprawy oraz uchwałą Lokalnej Grupy D. w sprawie wyboru operacji wybranych do realizacji spełniających warunki dofinansowania. Żaden z przepisów wymienionych w tym zarzucie nie odnosi się bowiem do kwestii procesowych, które autor skargi kasacyjnej porusza w jej uzasadnieniu (s. 10-16).

W tym miejscu należy zauważyć, że przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Naruszenie omawianego przepisu można byłoby zatem zarzucić, jeśli sąd nie przeprowadziłby kontroli zaskarżonego aktu, co w sprawie nie miało miejsca. Z kolei w art. 146 § 1 p.p.s.a. określona została treść orzeczenia uwzględniającego skargę na akt lub czynność. Powołany przepis, co jest oczywiste, nie był w sprawie stosowany, wobec stwierdzenia przez WSA, że zaskarżony akt nie narusza prawa. Autor skargi kasacyjnej wymienił jako naruszone także § 34 pkt 3 lit. a) i § 34 pkt 4 rozporządzenia z dnia [...] lipca 2008 r. Pierwszy z powołanych przepisów stanowi, że w zakresie nieuregulowanym w rozporządzeniu do przyznawania i wypłaty pomocy na operacje, o których mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, stosuje się przepisy wydane na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 tej ustawy określające szczegółowe warunki i tryb przyznawania pomocy finansowej w ramach odpowiednich działań, z tym że Lokalna Grupa Działania (LGD) dokonuje wyboru operacji zgodnie z § 9 i § 10 rozporządzenia, zaś zgodnie z § 34 pkt 4 pomoc przysługuje według kolejności na liście operacji wybranych przez LGD, a termin rozpatrywania wniosku o przyznanie pomocy biegnie od dnia przekazania tego wniosku przez LGD do właściwego podmiotu wdrażającego.

W świetle powołanych przepisów należy stwierdzić, że nawet gdyby doszło do ich naruszenia, to nie mogłoby ono polegać na oddaleniu skargi na zaskarżony akt "(...) w wyniku okoliczności domniemanych określonych w sposób sprzeczny z dowodami zebranymi w aktach spraw (...)".

Wobec powyższego należało uznać za wiążący w sprawie stan faktyczny przyjęty przez Sąd pierwszej instancji i uwzględnić go przy ocenie zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie.

W skardze kasacyjnej podniesiony został zarzut naruszenia art. 22 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w związku z § 10 ust. 1 pkt 2 i § 12 rozporządzenia z dnia 17 lipca 2008 r. poprzez błędne zastosowanie przepisów, które w ocenie WSA stanowiły materialnoprawną podstawę odmowy przyznania skarżącemu pomocy. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu należy zauważyć, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd, podając podstawę prawną zaskarżonego aktu przyjętą przez Agencję powołał między innymi § 10 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 17 lipca 2008 r., a następnie wskazał, że podstawę tę stanowił § 10 ust. 1 pkt 2 tego rozporządzenia.

Skarżący budując omawiany zarzut przyjął, że podstawę materialnoprawną zaskarżonego aktu, wskazaną przez WSA stanowił § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 17 lipca 2008 r. Według strony wnoszącej skargę kasacyjną ten powołany ostatnio przepis, zgodnie z którym pomoc jest przyznawana na operację, która nie jest finansowana ze środków publicznych, nie mógł stanowić podstawy prawnej zaskarżonego aktu, gdyż przesłanka podwójnego dotowania nie wynika z materiału dowodowego oraz poczynionych na jego podstawie ustaleń faktycznych. Stanowisko strony skarżącej należy w pełni podzielić. Trzeba jednak zauważyć, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd rozważał podstawy odmowy udzielenia skarżącemu pomocy, z punktu widzenia pierwotnie powołanego w motywach orzeczenia § 10 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 17 lipca 2008 r. Przepis ten stanowi, że pomoc jest przyznawana, jeżeli zostały spełnione warunki określone w rozporządzeniu oraz przepisach odrębnych, których regulacje dotyczą realizacji operacji. Sąd pierwszej instancji uznał, że nie zostały spełnione warunki udzielenia pomocy w zakresie osiągnięcia celu działania

"Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" jakim jest różnicowanie działalności nierolniczej na obszarach wiejskich prowadzącej, do poprawy jakości życia na tych obszarach, wzrostu zatrudnienia i konkurencyjności gospodarczej.

Trzeba dodać, że stosownie do § 10 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 17 lipca 2008 r. pomoc jest przyznawana na operację spełniającą wymogi określone w Programie Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, w szczególności uzasadnioną ekonomicznie, w tym pod względem jej kosztów, oraz zapewniającą osiągnięcie i zachowanie celu działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw". W związku z tym stwierdzić trzeba, że osiągnięcie celu wsparcia jest istotną przesłanką udzielenia pomocy. Stwierdzenie przez organ, że cel wsparcia nie zostanie osiągnięty uzasadnia więc odmowę przyznania pomocy.

W rozpoznawanej sprawie Agencja uznała, że poprzez sztuczne stworzenie warunków przyznania wsparcia na jedną operację zostałaby przyznana pomoc w wysokości przekraczającej maksymalną kwotę określoną w § 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 17 lipca 2008 r. W ten sposób doszłoby do naruszenia zasady równego dostępu do uzyskania pomocy przez jednego beneficjenta w okresie realizacji Programu. Z omawianą kwestią łączy się ściśle zasadniczy problem w sprawie jakim jest sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.

Kwestia skutku sztucznego tworzenia warunków uprawniających do otrzymania płatności przez beneficjentów została uregulowana w art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, który stanowi: "Nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.".

Warto również podkreślić, że środki pomocowe przeznaczone na finansowanie płatności w ramach Wspólnej Polityki Rolnej wypłacane są z budżetu Unii Europejskiej, a w związku z tym podlegają ochronie zgodnie z rozporządzeniem 2988/95. Stosownie do art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego, mającymi zastosowanie w danym przypadku, przez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. W orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wskazuje się, że obejście prawa dotyczy sytuacji, gdy działanie danej osoby zmierza do innego niż typowe w danych okolicznościach, wynikających z przepisów prawa, ukształtowania stosunków faktycznych lub prawnych po to tylko, by osiągnąć zamierzony przez taką osobę skutek prawny. Obejście prawa czy też jego nadużycie nie może skutkować ochroną prawną podmiotu, który sztucznie kreuje okoliczności uzasadniające stosowanie danej normy przyznającej określoną korzyść finansową i wiąże się to z sankcją wykluczenia możliwości skorzystania z tego prawa przez ten podmiot (pkt 52-53 wyroku ETS z 16 marca 2006 r. sygn. C-94/05 Emsland-Stärke GmbH przeciwko Landwirtschaftskammer Hannover).

Należy zauważyć, że przepisy rozporządzenia nr 65/2011 nie precyzują, na czym może polegać sztuczne stworzenie warunków wymaganych do uzyskania płatności, pozostawiając tym samym rozstrzygnięcie tej kwestii organom stosującym prawo.

Próba interpretacji przepisu art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 została podjęta przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) w wyroku z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12 Słynczewa siła EOOD przeciwko Izpylnitelen direktor na Dyrżawen fond "Zemedelie" - Razplasztatelna agencja (www.eur-lex.europa.eu). Trybunał wyjaśnił, że dowód w zakresie praktyki stanowiącej nadużycie ze strony potencjalnego beneficjenta takiego wsparcia wymaga, po pierwsze, zaistnienia ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty, a po drugie, wystąpienia subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek. TSUE stwierdził, że do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia, ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu.

W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.

Jak wynika z art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, a także wykładni dokonanej w wyroku TSUE z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12, pozbawienie danego podmiotu płatności jest możliwe w przypadku ustalenia przez organ zaistnienia trzech przesłanek: po pierwsze stwierdzenia sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności, po drugie wykazania celu w postaci osiągnięcia korzyści wynikających z uregulowań, a więc subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania takich korzyści i po trzecie wykazania sprzeczności tych korzyści z celami systemu wsparcia.

Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając w tym kontekście zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, uznał za nietrafne stanowisko skarżącego co do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 oraz art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95. Skarżący niesłusznie zarzucił, że wymienione przepisy nie mogą być stosowane łącznie. Jak już wcześniej wspomniano środki pomocowe przeznaczone na finansowanie płatności w ramach Wspólnej Polityki Rolnej wypłacane są z budżetu Unii Europejskiej, a w związku z tym podlegają ochronie zgodnie z art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95.

Przez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności należy rozumieć sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych, czy też manipulowanie nimi tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale przepisowi dla autora tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu (por. M. Godlewska, Pojęcie nadużycia prawa w prawie UE (cz. I), "Europejski Przegląd Sądowy" 2011, nr 6(69), s. 25-26).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie doszło do sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania pomocy w podanym wyżej znaczeniu. Z ustaleń dokonanych przez ARiMR i zaakceptowanych przez WSA, a które nie zostały podważone przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną wynika, że skarżący ubiegał się o pomoc na rozwinięcie prowadzonej działalności gospodarczej, zaś planowana operacja obejmowała budowę budynku przeznaczonego na hotel oraz ośrodek SPA. T. D. - matka skarżącego - złożyła wniosek o przyznanie pomocy w ramach tego samego naboru, a planowana przez nią operacja dotyczyła budowy gościńca, w którym miały być organizowane imprezy okolicznościowe. N. D. i T. D. ubiegali się o maksymalną kwotę pomocy tj. o 300.000 zł każde z nich.

Ponadto w sprawie ustalono, że: operacje realizowane będą na bezpośrednio sąsiadujących ze sobą działkach, powstałych w wyniku podziału jednej działki należącej do Chorągwi [...] ZHP, przy czym działki te zostały wydzierżawione przez N. D. i T. D. na ten sam okres; projekty budowlane hotelu i gościńca powstały w wyniku przeróbki gotowego projektu budowlanego domu jednorodzinnego, który został podzielony i w ten sposób powstały dwa odrębne budynki, usytuowane na odrębnych działkach, pomimo tej odrębności budynki są wewnętrznie połączone na każdej kondygnacji, co oznacza, że między nimi istnieją przejścia pozwalające na przemieszczanie się między budynkami hostelu i gościńca bez potrzeby wychodzenia na zewnątrz.

Wobec powyższego Agencja uznała, a WSA podzielił jej stanowisko, że wspomniane budynki tworzą jeden kompleks rekreacyjno-wypoczynkowy z bazą gastronomiczną (hostel ze SPA i gościniec). Pomimo formalnej odrębności operacji, których dotyczą wnioski N. D. i T. D., w istocie ich zamiarem była realizacja jednej operacji polegającej na budowie kompleksu wypoczynkowego. Operacje te, z uwagi na charakter świadczonych usług, nie są wobec siebie konkurencyjne, lecz uzupełniają się wzajemnie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględniając powyższe ustalenia należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął za Agencją, że N. D. i T. D. sztucznie stworzyli warunki w celu uzyskania pomocy. Podkreślenia wymaga, że podział operacji polegającej na budowie kompleksu wypoczynkowego na dwie operacje, umożliwił każdemu z wnioskodawców ubieganie się o pomoc w maksymalnej wysokości, a więc uzyskanie jej w podwójnej wysokości na realizację w istocie jednej operacji. Takie działanie stanowiło obejście § 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 17 lipca 2008 r., którego celem jest umożliwienie uzyskania środków pomocowych jak największej liczbie wnioskodawców, którzy spełniają wymagane prawem warunki.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieusprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 12 ust. 1 lit. a) ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich poprzez brak jego zastosowania w sytuacji kiedy operacja określona we wniosku N. D. spełniała wymagania określone w art. 64 ust. 4 rozporządzenia nr 65/2011 oraz została uznana za spełniającą warunki do przyznania dofinansowania przez LGD. W związku z tak sformułowanym zarzutem podnieść należy, że w rozporządzeniu nr 65/11 nie ma jednostki redakcyjnej wskazanej w omawianym zarzucie. Wspomniane rozporządzenie zawiera jedynie 35 artykułów.

Mając na uwadze, że autor w petitum skargi kasacyjnej i jej uzasadnieniu odwołuje się do nieistniejącego przepisu prawa nie jest możliwe ustalenie istoty postawionego zarzutu i jej rozpoznanie. Dodać także należy, że niezależnie od wskazanej wady omawianego zarzutu, kwestia uznania przez LGD, że operacja objęta wnioskiem N. D. spełnia warunki do przyznania dofinansowania nie miała w sprawie istotnego znaczenia. Przyjęcie, że w sprawie sztucznie stworzono warunki wymagane do uzyskania pomocy, wykluczało przyznanie skarżącemu pomocy niezależnie od tego jak jego operacja została oceniona przez LGD. Z tej przyczyny niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 3 § 1 w związku z art. 146 § 1 p.p.s.a. w związku z § 34 pkt 3 lit. a) oraz § 34 pkt 4 rozporządzenia z dnia [...] lipca 2008 r. poprzez oddalenie skargi na zaskarżony akt w wyniku okoliczności domniemanych określonych w sposób sprzeczny z uchwałą LGD w sprawie wyboru operacji wybranych do realizacji spełniających warunki dofinansowania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego chybiony jest także zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. W tym miejscu należy zauważyć, że zgodnie z powołanym ostatnio przepisem sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Cel powołanej regulacji wyraża się w tym, że uzupełniające postępowania dowodowego z dokumentu, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. będzie dopuszczalne tylko w sytuacji, gdy wnioskowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu. Celem postępowania uzupełniającego nie jest bowiem ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie, czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń (por. wyrok NSA z 6 października 2005 r., sygn. akt II GSK 164/05; A. Hanusz Dowód z dokumentu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Państwo i Prawo 2009 z. 2, s. 49 - 51).

Postępowanie dowodowe, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., realizuje cel, któremu służy całe postępowanie sądowoadministracyjne - kontrolę działalności administracji publicznej (por. np. wyrok NSA z 4 lutego 2011 r., sygn. akt II FSK 1788/09).

Z akt sprawy wynika, że Sąd pierwszej instancji nie prowadził postępowania, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. W orzecznictwie przyjmuje się, że "Dopuszczenie nowego dowodu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Nawet w sytuacji, gdyby dowód taki był oferowany przez stronę w postępowaniu sądowoadministracyjnym, to jego nieprzeprowadzenie przez sąd, nie mogłoby być jednoznacznie oceniane jako naruszające prawo procesowe i to naruszenie istotne, mające wpływ na wynik sprawy." Sąd bowiem nie ma obowiązku zbierania dalszych dowodów, jeśli materiał zgromadzony w sprawie jest wystarczający do jej rozstrzygnięcia (wyrok NSA z 5 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 782/10). Naczelny Sąd Administracyjny w obecny składzie w pełni podziela ten pogląd.

Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za zasadne stanowisko skarżącego odnośnie do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku istotnie brak jest wyjaśnienia przyczyn nieuwzględnienia wniosku zgłoszonego na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz wniosku o wystąpienie z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Sąd pierwszej instancji w żaden sposób nie odniósł się także do wniosku skarżącego o zastosowanie środka tymczasowego na podstawie art. 278 i art. 279 TFUE. Wymienione wady uzasadnienia zaskarżonego wyroku w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie miały jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, a w każdym razie skarżący, wbrew treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a., takiego wpływu nie wykazał. Wobec powyższego nie było możliwe przyjęcie, że omawiany zarzut jest usprawiedliwiony.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie był zasadny zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o wystąpienie z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Przesłanki dopuszczalności pytania prejudycjalnego zostały określone w art. 267 TFUE. Są one następujące: pytanie prawne musi dotyczyć wykładni lub/i ważności przepisów prawa wspólnotowego, kwestia wykładni lub/i obowiązywania prawa wspólnotowego została podniesiona przed sądem lub trybunałem państwa członkowskiego oraz rozstrzygnięcie tej kwestii jest niezbędne do wydania przez sąd lub trybunał orzeczenia. Z użytego w art. 267 TFUE pojęcia "niezbędne" należy wnioskować, że ostatnio wymieniona przesłanka nie zachodzi w sytuacjach, gdy odpowiedź na pytanie prawne w żaden sposób nie wpłynie na wynik sprawy lub gdy wykładnia prawa wspólnotowego nie ma odniesienia do istoty sprawy lub przedmiotu skargi. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pojęcie "niezbędne" należy odnosić do wynikającego z art. 183 § 1 p.p.s.a. związania tego Sądu granicami skargi kasacyjnej.

Na ogół przyjmuje się, że przedstawienie pytania prawnego do Trybunału Sprawiedliwości należy do uznania sądu państwa członkowskiego. Uznanie to przysługuje sądom niższej instancji, które w przeciwieństwie do sądów najwyższych nie są obowiązane, lecz jedynie uprawnione do przedstawienia takiego pytania.

Trybunał Sprawiedliwości jest właściwy do orzekania w trybie prejudycjalnym o wykładni traktatów oraz o ważności i wykładni aktów przyjętych przez instytucje, organy lub jednostki organizacyjne Unii.

Analiza zaproponowanych przez skarżącego pytań prowadzi do wniosku, że żadne z nich nie spełnia warunków koniecznych do przedstawienia Trybunałowi Sprawiedliwości pytania prejudycjalnego. Podkreślenia wymaga, że pytania te albo odnoszą się do przepisów prawa, których naruszenia skarżący nie zarzucił w skardze kasacyjnej, bądź w istocie zmierzają do wykładni przepisów prawa krajowego, co nie mieści się w kompetencji Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 490).