Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 16 listopada 2016 r., sygn. akt III SA/Wr 1285/16 oddalił skargę F. N. G. na czynność Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia [...] września 2016 r. nr [...]w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnego wyniku oceny formalnej projektu.
Fundacja N. G. złożyła skargę kasacyjną, w której zaskarżyła wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej: p.p.s.a.) zarzucając:
I naruszenie prawa materialnego tj.:
- 1) art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 217), dalej: ustawa wdrożeniowa, w zw. z kryterium oceny formalnej "Poprawność wypełnienia złożonego wniosku" określonym w Kryteriach wyboru projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Dolnośląskiego 2014-2020, których wyciąg stanowi z kolei załącznik nr 3 do Regulaminu konkursu nr naboru [...] poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że błędy rachunkowe zawarte we wniosku o dofinansowanie obciążają wnioskodawcę nawet w sytuacji gdy wynikają z wadliwego, niezawinionego przez wnioskodawcę, działania Generatora Wniosków oraz, że to na Wnioskodawcy spoczywa ciężar podjęcia działań zmierzających do usunięcia skutków wadliwego działania Generatora Wniosków,
- 2) art. 37 ust. 2 ustawy wdrożeniowej w zw. z kryterium oceny formalnej "Poprawność wypełnienia złożonego wniosku" określonym w Kryteriach... oraz w zw. z pkt II.N. Wskazówek pomocnych Wnioskodawcy przy wypełnianiu formularza wniosku o dofinansowanie (dalej Wskazówki...) poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że wnioskodawca był zobligowany do wyodrębnienia kategorii kosztowej Infrastruktury towarzyszącej w sytuacji, w której wnioskodawca wyodrębnił już wydatki niekwalifikowane w Kategorii kosztów "Roboty i materiały budowlane",
- 3) art. 37 ust. 2 ustawy wdrożeniowej w zw. z kryterium oceny formalnej "Poprawność wypełnienia złożonego wniosku" określonym w Kryteriach oraz w zw. z pkt IIP Wskazówek poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że ocena formalna wniosku pod kątem spełnienia kryterium "Poprawności wypełnienia złożonego wniosku" obejmuje także merytoryczne badanie treści wniosku podczas gdy w ramach tej oceny sprawdza się jedynie czy Wnioskodawca wypełnił wniosek zgodnie z instrukcją, tj. wybrał jedną z dostępnych opcji formularza,
- 4) art. 6 ust. 2 ustawy wdrożeniowej poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że na podstawie tego przepisu Instytucja Pośrednicząca była uprawniona do żądania od Wnioskodawcy przedstawienia podpisanych załączników oraz kopii poświadczonych za zgodność z oryginałem, podczas gdy dokumentacja programowa, w szczególności Regulamin konkursu, nie wprowadzała takiego obowiązku, jak również nie zawierała odwołania do przepisów prawa powszechnie obowiązującego, które taki obowiązek by statuowały.
II naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów skarżącego dotyczących wprowadzenia go w błąd przez Instytucję Pośredniczącą co do konieczności i sposobu wyodrębnienia oddzielnych kategorii kosztowych.
Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym podtrzymano dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach z art. 174 p.p.s.a. tzn. naruszeniu prawa materialnego (przepisów wymienionych w petitum zarzutów) – poprzez błędną jego wykładnię oraz na naruszeniu prawa procesowego – art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu skarżącego.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w granicach związania podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, nie stwierdził nieważności i uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Zgodnie z treścią art. 193 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.
Rozpoczynając ocenę zarzutów od tego, dotyczącego naruszenia prawa procesowego, należy wskazać, że w przypadku oparcia zarzutów skargi kasacyjnej na podstawie – naruszenia przepisów postępowania – wymogiem ich skuteczności oprócz wskazania, w jaki sposób doszło do naruszenia konkretnie wyartykułowanych przepisów postępowania, jest także wykazanie istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik postępowania. Wpływ ten musi być "istotny", a więc skarżący musi wykazać, że " następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju, lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w skardze kasacyjnej orzeczenia" (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2004r., FSK 177/04, opubl.www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Autor skargi kasacyjnej w uzasadnieniu wskazał tylko, że Sąd I instancji w ogóle nie odniósł się do podnoszonej w skardze kwestii - wprowadzenia w błąd przez Instytucję Pośredniczącą co do konieczności i sposobu wyodrębnienia oddzielnych kategorii kosztowych, pomijając ją, a mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Należy w tym miejscu stwierdzić, że powtórzenie sformułowania ustawowego, bez wykazania konkretnego wpływu na wynik sprawy zaniechania Sądu I instancji odniesienia się do jednego z kilku zarzutów skargi, w sytuacji, w której o niespełnieniu kryterium formalnego, obligatoryjnego przesądzały inne jeszcze uchybienia w wypełnieniu wniosku, nie spełnia ustawowego wymogu wykazania istotnego wpływu zarzucanej wadliwości na wynik sprawy.
Jeśli natomiast chodzi o sam przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. – to przepis ten określa elementy uzasadnienia wyroku. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazanie co do dalszego postępowania.
W judykaturze prezentowany jest pogląd, że wskazany przepis może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (vide: uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r. II FPS 8/09). Taki stan rzeczy w sprawie nie występuje.
Ponadto o tym czy przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej czy też winien być powiązany z innymi uchybieniami sądu decyduje istota sformułowanych zarzutów. Jeśli zarzuty uzasadniają twierdzenie, że motywy zaskarżanego wyroku nie pozwalają stronie na skuteczne wdanie się w spór i uniemożliwiają dokonanie kontroli przez sąd kasacyjny, wystarczającym jest - w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania - oparcie skargi kasacyjnej na podstawie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Również taka sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie– strona sformułowała zarzuty skargi kasacyjnej i była w stanie wdać się w spór. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdza również, aby niemożliwa była kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku.
W tej sytuacji zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł okazać się skuteczny.
Przechodząc do rozpatrzenia zarzutów o charakterze materialnoprawnym, ich ocenę poprzedzić należy wskazaniem, że spór w sprawie dotyczy błędnej, zdaniem skarżącej, oceny jej wniosku, dokonanej przez Instytucję Pośredniczącą Aglomeracji Wałbrzyskiej oraz Instytucję Zarządzającą Regionalnym Programem Operacyjnym dla Województwa Dolnośląskiego na lata 2014 – 2020. Fundacja "N. G.", która zgłosiła swój udział w konkursie w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Dolnośląskiego 2014 – 2020, wnosząc o dofinansowanie projektu pod nazwą "Przebudowa i rozbudowa dawnej wilii G. w Ś. oraz zakup wyposażenia dla potrzeb niepublicznego przedszkola integracyjnego" kwestionuje przeprowadzoną ocenę formalną wniosku, która dała wynik negatywny, organ uznał bowiem, że wniosek skarżącej nie spełniał kryterium oceny formalnej pn. "Poprawność wypełnienia złożonego wniosku".
Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej konkurs jest przeprowadzany przez właściwą instytucję na podstawie określonego przez nią regulaminu, który określa m.in. kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia (art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej).
Zgodnie z załącznikiem nr 3 do Regulaminu konkursu, nr naboru [...], drugim z kryteriów formalnych ogólnych jest "Poprawność wypełnienia złożonego wniosku". W ramach tego kryterium weryfikowane jest, czy wszystkie pola we wniosku o dofinansowanie zostały wypełnione zgodnie z instrukcją wypełnienia wniosku o dofinansowanie oraz treścią regulaminu danego konkursu oraz czy załączniki do wniosku są aktualne i zostały wypełnione poprawnie. Jest to kryterium obligatoryjne (spełnienie jest niezbędne dla możliwości otrzymania dofinansowania). Jego niespełnienie oznacza odrzucenie wniosku. Jest możliwość dokonania jednorazowej korekty.
Z zapisów tych wynika zatem, że wszystkie pola wniosku muszą być wypełnione zgodnie z instrukcją oraz treścią regulaminu, a załączniki mają być aktualne i również wypełnione poprawnie, uchybienie chociaż jednemu z tych wymogów oznacza niespełnienie ww. kryterium formalnego, co prowadzi do odrzucenia wniosku.
Z niekwestionowanego w skardze kasacyjnej stanu faktycznego wynika, że po skorzystaniu przez organ z możliwości wezwania wnioskodawcy do jednorazowej korekty wniosku, w dalszym ciągu stwierdzano cztery grupy uchybień, które doprowadziły do uznania, że wniosek nie został wypełniony poprawnie, zatem ww. kryterium nie zostało spełnione. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji, który zaakceptował to stanowisko organu postąpił wadliwe. W sprawie dokonano błędnej wykładni art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej – w zw. z odpowiednimi zapisami Regulaminu konkursu i jego załącznika nr 3 oraz "Wskazówek pomocnych Wnioskodawcy przy wypełnianiu formularza wniosku o dofinansowanie", a także art. 6 ust. 2 ustawy, z których nie sposób wyciągnąć takich wniosków, jak uczynił to Sąd I instancji.
Stosownie do treści art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania, a projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, zatwierdzonych przez komitet monitorujący, zgodnych z warunkami określonymi w art. 125 ust. 3 lit. a rozporządzenia ogólnego.
W zakresie pierwszego z zarzutów o charakterze merytorycznym, mającego swe źródło w stwierdzeniu przy ocenie wniosku uchybienia polegającego na rozbieżności między kwotą dofinansowania wskazaną w pkt. III wniosku - Budżet projektu oraz pkt 6.9, N.2.5. i w analizie finansowej, autor skargi kasacyjnej wskazuje na niezgodne z art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej obciążanie go konsekwencjami wadliwości generatora wniosków.
Z zarzutem tym nie można się zgodzić. Autor skargi kasacyjnej konstruując ten zarzut przede wszystkim opiera go na założeniu, które nie wynika z przyjętego w sprawie stanu faktycznego, że za stwierdzone rozbieżności odpowiada wadliwie działający generator wniosków. Tymczasem z rozstrzygnięcia protestu wynika jednoznacznie, że "nie jest zgodny z prawdą podnoszony przez pełnomocnika Strony argument, zgodnie z którym kwoty w pkt III Budżet projektu są generowane automatycznie z pkt N Zakres Rzeczowo – finansowy wniosku o dofinansowanie, w związku z czym wnioskodawca nie ma wpływu na kwotę, jaką wygeneruje Generator. Podkreślenia wymaga fakt, iż Wnioskodawca poprzez wpisanie odpowiednich wartości we wszystkich polach N Zakres Rzeczowo – finansowy wniosku o dofinansowanie projektu ma wpływ na kwotę jaka się automatycznie wygeneruje. Jeżeli Wnioskodawca wprowadzi prawidłowe dane zostanie wygenerowana prawidłowa kwota, jeżeli popełni błędy – tak jak to miało miejsce w omawianym przypadku – wygenerowana zostanie kwota błędna." Sąd I instancji, odnosząc się do zarzutów skargi, wskazał, iż strona nie wykazała, aby zgłaszała w instytucji oceniającej wniosek problemy z generatorem wniosków, podkreślił również, że to wnioskodawca odpowiada za poprawność sporządzenia wniosku i za jego treść, powinien zatem dołożyć należytej staranności w jego wypełnieniu – a w przypadku błędów w działaniu generatora powinien podjąć wszelkie kroki w celu wyeliminowania zaistniałych przeszkód i rozwiązania problemu.
Ta wypowiedź Sądu nie świadczy jednak, że Sąd przerzucił odpowiedzialność za wadliwe działanie generatora wniosków na uczestnika konkursu ani, że przyznał, iż faktycznie za błędne wypełnienie wniosku odpowiada generator wniosków. Ustosunkowując się tyko do argumentów skargi zauważył, że to przede wszystkim na skarżącym ciąży odpowiedzialność za poprawne wypełnienie wniosku i podkreślił, że wnioskodawca nie wykazał, aby zarzucane przez siebie wadliwości w działaniu generatora zgłaszał we właściwej instytucji.
Dlatego też, zarzut ten, w istocie oparty na zakwestionowaniu przyjętego w sprawie stanu faktycznego, a sformułowany jako zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię nie mógł okazać się skuteczny.
Nie jest trafny również kolejny zarzut, w którym autor skargi kasacyjnej wskazuje, że błędnie przyjęto, iż był on zobligowany do wyodrębnienia kategorii kosztowej infrastruktury towarzyszącej, w sytuacji, w której wyodrębnił już wydatki niekwalifikowane w kategorii kosztów "Roboty i materiały budowlane".
Wbrew twierdzeniom kasatora wyodrębnienie osobnej kategorii kosztów "Infrastruktura towarzysząca", o co zwracała się wyraźnie Instytucja Pośrednicząca w piśmie z dnia [...] maja 2016r. stanowiącym wezwanie do dokonania korekty wniosku, znajduje oparcie w pkt N "Wskazówek pomocnych Wnioskodawcy przy wypełnianiu formularza wniosku o dofinansowanie" (dokument ten stanowił załącznik nr 1 do Regulaminu konkursu i pełnił funkcję instrukcji wypełniania wniosku).
Wskazano tam: "W ramach poszczególnych zadań, należy przyporządkować kategorie kosztów. Poprzez Kategorię kosztów rozumiemy wyodrębniony, jednorodny rodzaj wydatków, określający zakres rzeczowy o znacznym udziale procentowym w projekcie. Kategorie kosztów są zdefiniowane w liście, z której należy wybrać odpowiednie: (...)
Roboty i materiały budowlane
Infrastruktura towarzysząca
Termomodernizacja
Zakup placów zabaw (...)."
Słusznie wskazał Sąd I instancji, iż nie można było zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej, że zamieszczenie w opisie kategorii kosztu 1.1."Roboty i materiały budowlane " (część N. 1 wniosku) informacji, że "zostaną wykonane roboty budowlane zgodnie z dokumentacją projektową" było równoznaczne z twierdzeniem, że będą wykonane prace z zakresu zagospodarowania terenu/infrastruktury towarzyszącej. Twierdzenie "zgodnie z dokumentacją projektową" było niewystarczające, gdyż nie mając dostępu do dokumentacji budowlanej organ nie miał możliwości stwierdzenia poprawności wypełnienia danych. Ponowne wzywanie do uzupełniania dokumentacji – tym razem o dokumentację projektową byłoby niedopuszczalne, strona została dokładnie poinformowana o konieczności korekty wniosku, a kolejne wezwania nie miałyby podstawy prawnej
Z tych wszystkich względów zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 37 ust. 2 w zw. z pkt N "wskazówek pomocnych Wnioskodawcy przy wypełnianiu formularza wniosku o dofinansowanie " zawarty w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej również nie mógł zostać uznany za trafny.
Bezzasadny jest także kolejny zarzut – dotyczący błędnej wykładni art. 37 ust. 2 ustawy wdrożeniowej w zw. z pkt II P "Wskazówek..." poprzez przyjęcie, że ocena formalna wniosku pod kątem spełnienia kryterium "Poprawność wypełnienia złożonego wniosku" obejmuje też merytoryczne badanie wniosku, podczas, gdy w ramach tej oceny sprawdza się jedynie, czy wnioskodawca wybrał jedną z dostępnych opcji formularza. Stwierdzić trzeba, że również i w wypadku formułowania tego zarzutu autor skargi kasacyjnej uczynił nieuprawnione założenie, niemające oparcia w realiach sprawy, iż ocena ww. kryterium formalnego obejmowała "merytoryczne badanie wniosku".
Stosownie do pkt P " Wskazówek..." (str. 32 i nast.) przy wypełnianiu części P wniosku "Gotowość projektu do realizacji" - należało wybrać jedną z czterech opcji określonych we wniosku, która odpowiada stopniowi zaawansowania realizacji projektu. Z instrukcji wynikał w dalszym ciągu sposób postępowania, w zależności od wybranej opcji.
Zgodzić się należało z Sądem I instancji, że prawidłowość wypełnienia punktu P i tym samym posiadania wszystkich wymaganych pozwoleń na budowę jest objęta kryterium formalnym "Poprawność wypełnienia złożonego wniosku". Nie można bowiem uznać, że zakreślenie przez wnioskodawcę opcji "Projekt wymaga uzyskania decyzji budowlanych i posiada wszystkie decyzje budowlane dla całego zakresu inwestycji" podczas, gdy już tylko z danych zawartych we wniosku wynika, że wnioskodawca nie posiada wszystkich decyzji, jest poprawnym wypełnieniem wniosku – zgodnie z instrukcją. Nie zasługuje więc na uwzględnienie stanowisko skarżącego kasacyjnie, iż w istocie dokonano oceny merytorycznej. Na etapie tej ostatniej oceny przyznawane są już bowiem punkty za odpowiedni stopień zaawansowania realizacji projektu (kryterium nr 9 oceny merytorycznej), przy czym dla opcji wybranej przez skarżącego przewidziano najwyższą ilość punktów.
Wreszcie nie okazał się skuteczny i nie mógł doprowadzić do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia również ostatni zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego. Także i w tym wypadku miało oparcie w prawie stanowisko zajęte w sprawie, a dotyczące dopuszczenia się przez skarżącego uchybień w postaci nieuzupełnienia wniosku i niepodpisania załączników. Zgodnie ze "Wskazówkami..." wymienione załączniki są integralną częścią wniosku o dofinansowanie, służą do uzupełnienia danych opisywanych we wniosku bądź ich uwiarygodnienia i umożliwienia weryfikacji (str. 55 " Wskazówek..."), a skoro tak, to tak jak wniosek powinny być podpisane. Wobec tego nie naruszono w sprawie art. 6 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, gdyż żądanie podpisania załączników miało oparcie w dokumentach systemu realizacji programu operacyjnego.
Przyznać natomiast na koniec należało rację autorowi skargi kasacyjnej, że trudno było doszukać się takich podstaw w odniesieniu do domagania się od skarżącego poświadczenia jednego z załączników za zgodny z oryginałem. Sąd I instancji źródła możliwości zażądania takiego uwierzytelnienia upatruje w piśmie Instytucji Pośredniczącej z [...] maja 2016r., co w świetle treści art. 6 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, nie stanowiło wystarczającej podstawy. Częściowa trafność tego zarzutu skargi kasacyjnej nie świadczy jednak o zasadności całej skargi.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.