Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. wyrokiem z 1 czerwca 2011 r. sygn. akt III SA/Wr 157/11 oddalił skargę I. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 24 stycznia 2011 r. nr [...] odmawiającą wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży zawierających powyżej 18 % alkoholu
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
- I. S. wystąpiła do Prezydenta Miasta L. z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w placówce gastronomicznej usytuowanej przy ul. W. 58 w L. Prezydent Miasta L. decyzją z 30 listopada 2010 r. nr [...] odmówił I. S. wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży zawierających powyżej 18% alkoholu. W uzasadnieniu organ stwierdził, że wnioskodawczyni nie spełniła warunku określonego w art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. Nr 70, poz. 473 ze zm.) tj. nie przedstawiła pisemnej zgody właściciela budynku na sprzedaż napojów alkoholowych. Uchwała Wspólnoty Mieszkaniowej z 9 lutego 2009 r. nr[...], którą odmówiono wyrażenia zgody na sprzedaż napojów alkoholowych została wprawdzie uchylona wyrokiem Sądu Okręgowego w L. z 14 stycznia 2010 r. (sygn. akt II Ca 636/09), jednak nie jest to tożsame ze zgodą Wspólnoty, o której mowa w art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Prezydent Miasta L. podniósł, że z kolejnej uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej z 24 czerwca 2010 r. wynika, że nadal nie wyraża ona zgody na sprzedaż napojów alkoholowych w placówce gastronomicznej przy ul. W.58 w L..
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., orzekające w sprawie na skutek odwołania I. S., decyzją z 24 stycznia 2011 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że zgoda na sprzedaż alkoholu w budynku winna być wyrażona w uchwale podjętej przez właścicieli – wspólnotę mieszkaniową, gdyż wspólnota mieszkaniowa sprawująca zarząd budynkiem wielorodzinnym jest podmiotem uprawnionym do ewentualnego udzielenia zgody na sprzedaż alkoholu w lokalu użytkowym będącym w posiadaniu strony ubiegającej się o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Uchwała Wspólnoty Mieszkaniowej nr [...] z dnia 24 czerwca 2010 r. odmawiająca wyrażenia zgody na sprzedaż napojów alkoholowych w placówce gastronomicznej przy ul. W. 58 w L. nie została uchylona, co oznacza, że wiąże ona organy administracji publicznej, które nie mają kompetencji do badania jej zgodności z prawem.
W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., uchylenie przez Sąd Okręgowy uchwały Wspólnoty nr [...] z dnia 9 lutego 2009 z powodu jej niezgodności z prawem, nie stanowi podstawy do przyjęcia, że także kolejna uchwała podjęta w tej sprawie narusza prawo.
I. S. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. Sąd pierwszej instancji oddalił skargę uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd podniósł, że zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży. Stosownie do art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy do wniosku o wydanie zezwolenia należy dołączyć pisemną zgodę właściciela, użytkownika, zarządcy lub administratora budynku, jeżeli punkt sprzedaży będzie zlokalizowany w budynku mieszkalnym wielorodzinnym. Z powołanego przepisu jednoznacznie wynika, że brak wspomnianej zgody wyłącza wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych.
W ocenie Sądu pierwszej instancji art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nakłada na organ administracji publicznej jedynie obowiązek sprawdzenia, czy do wniosku o wydanie zezwolenia dołączono zgodę pochodzącą do podmiotu legitymującego się statusem: właściciela, użytkownika, zarządcy lub administratora budynku. Organ, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie jest natomiast uprawniony do badania zgodności z prawem przedłożonego dokumentu. Sąd stwierdził, że skarżąca przedstawiła uchwałę, z której wynikało, że Wspólnota Mieszkaniowa budynku przy ul. W. 58 nie wyraziła zgody na sprzedaż napojów alkoholowych, a w związku z tym brak było podstaw do przyjęcia, że uchylenie przez Sąd Okręgowy w L. wcześniejszej uchwały tej Wspólnoty odmawiającej zgody na sprzedaż napojów alkoholowych z uwagi na jej niezgodność z przepisami prawa, należało uznać za równoznaczne z udzieleniem zgody przez tę Wspólnotę.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organy administracji prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, zgodnie z regułami postępowania dowodowego określonymi w art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a.
I. S. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się jego uchylenia lub zmiany "(...) poprzez przyznanie skarżącej prawa do sprzedaży napojów alkoholowych zgodnie ze złożonymi wnioskami (...)". Skarżąca, na podstawie art. 174 pkt i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.), zarzuciła naruszenie:
1) art. 1, art. 3 § 1 w związku z art. 2 p.p.s.a. przez uznanie przez WSA, że zasady określone w tych przepisach nie uprawniały do wyeliminowania zaskarżonej decyzji administracyjnej, która naruszała przepisy prawa materialnego oraz art. 6 i art. 7 k.p.a.;
2) art. 18 ust.1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości przeciwdziałaniu alkoholizmowi, poprzez przyjęcie przez WSA, że decyzja Prezydenta Miasta L. utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w przedmiocie odmowy udzielenia zgody na sprzedaż napojów alkoholowych znajduje podstawę materialnoprawną w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi poprzez fakt, że jedyną okolicznością jest uporczywy brak zgody Wspólnoty Mieszkaniowej na prowadzenie działalności gospodarczej w lokalu przy ul. W. 58 i że brak tej zgody stanowi przeszkodę do udzielenia zezwolenia;
3) art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez przyjęcie przez WSA, że nie jest on władny do interpretacji przepisów prawa obowiązującego w tym zakresie oraz badania zgodności z prawem wydanych przez Prezydenta Miasta L. decyzji dotyczącej przesłanek udzielenia zezwolenia i nieprzeprowadzenia w tym zakresie żadnego postępowania dowodowego utrzymując w mocy w tym zakresie decyzję SKO oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta L., mimo, że zgodnie z art. 1 i art. 3 p.p.s.a. sądy administracyjne zawsze są uprawnione do badania zgodności decyzji administracyjnych nie tylko w zakresie szczegółowej zgodności z konkretnym przepisem ustawy ale do legalności i zgodności z ogólnie obowiązującym systemem prawnym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła między innymi, że Sąd Okręgowy w L. wyrokiem z 14 stycznia 2010 r. uchylił wcześniejszą uchwałę Wspólnoty Mieszkaniowej o odmowie wyrażenia zgody na sprzedaż napojów alkoholowych. Według skarżącej wspomniany wyrok należało potraktować jako zgodę Wspólnoty na sprzedaż napojów alkoholowych. Właściwy organ administracji (Prezydent Miasta L.) powinien był w tej sytuacji wydać decyzję zezwalającą na sprzedaż napojów alkoholowych. Ewentualna luka prawna w tym zakresie winna być rozstrzygnięta przez organ administracji w oparciu o ogólne zasady Kodeksu postępowania administracyjnego, z uwzględnieniem słusznego interesu stron i obywateli.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego określenia podstaw kasacyjnych, co zgodnie z art. 176 p.p.s.a. oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienie ich naruszenia.
Stosownie do art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumcji). Podkreślenia wymaga, że sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem, na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu.
Mimo że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej (por. wyroki NSA z: 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r. sygn. akt GSK 1423/04 Lex nr 186863; 10 maja 2005 r. sygn. akt FSK 1657/04 Lex nr 238595; 12 października 2005 r. sygn. akt I FSK 155/05 Lex nr 173263; 23 maja 2006 r. sygn. akt II GSK 18/06 Lex nr 236385; 4 października 2006 r. sygn. akt I OSK 459/06 Lex nr 281385).
Poczynienie powyższych uwag o charakterze ogólnym było konieczne z uwagi na sposób w jaki została zredagowana skarga kasacyjna. Zastrzeżenia budzi zarówno sformułowanie zarzutów jak i ich uzasadnienie. Skarżąca podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania (pkt 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej) posłużyła się zwrotem "a w szczególności", co może sugerować, że w jej ocenie doszło do naruszenia także innych przepisów, które nie zostały wyraźnie wskazane. Mając na uwadze wskazane wyżej wymagania jakie powinna spełniać skarga kasacyjna stwierdzić należy, że rozpoznaniu podlegać mogą tylko te zarzuty, które zostały jednoznacznie określone. Dodać należy, że skarżąca nie wskazała także formy naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów wymienionych w skardze kasacyjnej, co z punktu widzenia oceny zasadności podniesionych zarzutów ma istotne znaczenie. Wymienionych mankamentów nie usuwa lektura uzasadnienia skargi kasacyjnej, które w znacznej części stanowi przytoczenie motywów zaskarżonego wyroku, zaś argumentacja skarżącej w zasadzie nie nawiązuje do podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów.
Pierwszy zarzut dotyczył naruszenia art. 1, art. 3 § 1 w związku z art. 2 p.p.s.a. przez uznanie przez WSA, że zasady określone w tych przepisach nie uprawniały do wyeliminowania zaskarżonej decyzji administracyjnej, która naruszała przepisy prawa materialnego oraz art. 6 i art. 7 k.p.a. W tym miejscu należy zauważyć, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ogóle nie odwoływał się do art. 1 i art. 2 p.p.s.a., zatem nie mógł naruszyć wymienionych przepisów w sposób określony przez skarżącą. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. przypomnieć wypada, że powołany przepis stanowi, iż sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i określa formę sprawowania tej kontroli poprzez stosowanie środków określonych w ustawie. Podkreślenia w związku z tym wymaga, że jeżeli kontrola administracji publicznej następuje w przewidzianej ustawą formie, to nie dochodzi do naruszenia powołanego przepisu.
W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji nie uchylił się od kontroli legalności zaskarżonej decyzji i dokonał jej w przewidzianej ustawą formie. Okoliczność, że skarżąca nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia powołanego przepisu. W związku z tym zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. należało uznać za bezzasadny, zwłaszcza, że nie powiązano go z innymi przepisami procedury sądowoadministracyjnej.
W ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a., a więc przepisów normujących postępowanie przed organami administracji publicznej. W związku z tym podkreślenia wymaga, że zarzut naruszenia przepisów postępowania powinien nawiązywać do przepisów regulujących postępowanie przed sądami administracyjnymi. Odstępstwo od tej reguły jest dopuszczalne, ale jedynie wyjątkowo.
Naczelny Sąd Administracyjny w pełnym składzie w uchwale z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSA i WSA 2010 r., nr 1, poz.
1) wyjaśnił, że w przypadku gdy wnoszący skargę kasacyjną poprzestanie na wskazaniu podstawy kasacyjnej obejmującej swym zakresem wyłącznie normy wynikające z przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, dla zachowania rygorów właściwych dla środka odwoławczego, którym jest skarga kasacyjna, niezbędne będzie jeszcze określenie, czy i w jakim stopniu sąd pominął w swojej ocenie przypisywane organowi administracji uchybienie, oraz sprecyzowanie, czy tak pojmowane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (s. 22 i 23 uzasadnienia).
Podzielając powyższe stanowisko trzeba podkreślić, że strona wnosząca skargę kasacyjną, ograniczając się do wskazania jako naruszonych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, uchyliła się od określenia, czy i w jakim stopniu Sąd pierwszej instancji pominął w swojej ocenie uchybienie jakiego dopuścił się organ administracji oraz jaki miało to wpływ na wynik sprawy. Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej nie pozwala na stwierdzenie, że podniesiony w niej zarzut nawiązuje do oceny kwestionowanej decyzji przedstawionej w zaskarżonym wyroku i mimo niepełnego wskazania podstawy kasacyjnej, stanowi dostateczną podstawę do identyfikacji zarzutu. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że omawiany zarzut nie stanowi usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej.
W skardze kasacyjnej podniesiono także zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 18 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi poprzez wadliwe przyjęcie, że odmowa udzielenia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych znajduje podstawę materialnoprawną w powołanej ustawie, w sytuacji gdy jedyną przyczyną takiego rozstrzygnięcia jest brak zgody Wspólnoty Mieszkaniowej na prowadzenie sprzedaży napojów alkoholowych. Skarżąca nie wyjaśniła przy tym, czy Sąd pierwszej instancji naruszył art. 18 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi przez jego błędną wykładnię, czy też niewłaściwe zastosowanie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest bezzasadny. W myśl art. 18 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży. Powołany przepis nie nawiązuje zatem do warunków jakie muszą być spełnione przez podmiot ubiegający się o udzielenie zezwolenia. Warunki te zostały określone między innymi w art. 18 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W okolicznościach sprawy istotne znaczenie miał wymóg przedstawienia pisemnej zgody właściciela, użytkownika, zarządcy lub administratora budynku, jeżeli punkt sprzedaży będzie zlokalizowany w budynku mieszkalnym wielorodzinnym (art. 18 ust. 6 pkt 3).
Skarżąca kwestionując stanowisko Sądu pierwszej instancji, że zgoda, o której mowa w art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi jest warunkiem wstępnym i koniecznym, jaki musi spełnić podmiot ubiegający się o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych, nie postawiła zarzutu naruszenia omawianego przepisu. Tymczasem istota problemu występującego w sprawie dotyczyła właśnie wykładni i stosowania art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W związku z tym stwierdzić należy, że w omawianym zarzucie skarżąca nie powiązała opisanego naruszenia z adekwatnym przepisem ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Podkreślenia przy tym wymaga, że uzasadnienie skargi kasacyjnej w żadnym stopniu nie nawiązuje do zarzutu naruszenia art. 18 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, zaś wywody skarżącej koncentrują się wokół spełnienia warunku uzyskania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych określonego w art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy.
Mają powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.