Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 19/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę E. K. na decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...] grudnia 2011 r. w przedmiocie cofnięcia kwoty indywidualnej dostaw mleka.
Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w G. cofnął E. K. kwotę indywidualną dostaw w wysokości 38.469 kg o referencyjnej zawartości tłuszczu 37,584 g/kg. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 32 ust. 2 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 50), dalej: "ustawa o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych". Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, iż skarżący w roku kwotowym 2010/2011 nie wprowadził do obrotu mleka lub przetworów mlecznych w ramach posiadanej kwoty indywidualnej dostaw.
W odwołaniu z dnia [...] września 2011 r. skarżący podniósł, że informował Dyrektora Oddziału o sytuacji panującej w jego gospodarstwie i przyczynach niemożliwości wywiązania się z dostaw w wysokości przyznanej kwoty, jednakże wyjaśnienia te okazały się dla organu niewystarczające. Do odwołania załączono m.in. kopię pisma z dnia [...] lipca 2011 r. skierowanego do Dyrektora Oddziału, a także załącznik do zaświadczenia lekarza weterynarii z dnia [...] września 2011 r.
Pismem z dnia [...] września 2011 r. Dyrektor Oddziału zwrócił się do skarżącego o doprecyzowanie przedstawionego zaświadczenia lekarza weterynarii w zakresie numerów kolczyków krów dotkniętych problemem zdrowotnym, okresu leczenia krów, okresów karencji na mleko z powodu stosowanych leków, a także wyraźnego zaznaczenia czy nastąpiła konieczność eliminacji chorych krów ze stada. Nadto zwrócono się o wyjaśnienie powodów nierealizowania dostaw mleka do OSM w N. D. G. od lipca 2009 r.
W odpowiedzi, pismem z dnia [...] listopada 2011 r. skarżący wyjaśnił, iż pomimo leczenia krów mleko zostało ocenione w II klasie, co spowodowało, że nie zostało skupione, zaś OSM wypowiedziała mu umowę. Wskazał również, iż nie otrzymał kredytu na zakup nowego stada, rozwój produkcji mleka oraz oddłużenie. Do pisma załączył kserokopię zaświadczenia urzędowego lekarza weterynarii z dnia [...] listopada 2011 r. oraz kserokopię zeszytu leczenia.
Po rozpatrzeniu odwołania, Prezes ARR zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. utrzymał w mocy decyzję wydaną przez organ I instancji. W uzasadnieniu podał, że z informacji zawartych w rejestrze producentów prowadzonym przez Dyrektora Oddziału wynika, że w okresie od dnia [...] kwietnia 2010 r. do dnia [...] marca 2011 r. skarżący nie sprzedawał mleka do podmiotu skupującego. Powołując się na art. 32 ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych wyjaśnił, że w przypadku gdy producent nie wprowadził do obrotu w roku kwotowym mleka i przetworów mlecznych w ramach kwoty indywidualnej przysługującej temu producentowi na dzień 1 kwietnia danego roku kwotowego, właściwy miejscowo dyrektor oddziału terenowego Agencji cofa, w drodze decyzji, kwotę indywidualną. Wskazał też, że art. 72 ust. 3 rozporządzenia Rady nr 1234/2007 z dnia 22 października 2007 r. ustanawiającego wspólną organizację rynków rolnych oraz przepisy szczegółowe dotyczące niektórych produktów rolnych - (Dz.U.
UE.L. 07.299.1, dalej: "rozporządzenie nr 1234/2007"), wylicza sytuacje, kiedy cofnięcie kwoty indywidualnej nie nastąpi. Są to przypadki siły wyższej oraz należycie uzasadnione przypadki mające tymczasowy wpływ na zdolność produkcyjną gospodarstwa rolnego. Przypadki siły wyższej wyliczone zostały w art. 31 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz. Urz. L 030, 31.01.2009, dalej: "rozporządzenie nr 73/2009"). Są to między innymi śmierć rolnika, długookresowa niezdolność rolnika do pracy, poważna klęska żywiołowa w dużym stopniu dotykająca grunty rolne gospodarstwa, wypadek powodujący zniszczenie w gospodarstwie budynków dla zwierząt gospodarskich, choroba epizootyczna dotykająca wszystkie zwierzęta gospodarskie rolnika lub części tych zwierząt. Siłą wyższą jest zdarzenie zewnętrzne, niemożliwe do przewidzenia i niemożliwe do zapobieżenia. Wystąpienie siły wyższej powinno być stwierdzone przez uprawniony organ i szczegółowo udokumentowane.
Zważywszy na powyższe organ zauważył, iż z dokumentów dotyczących leczenia krów w gospodarstwie skarżącego wynika, że w okresie od 2007 r. do października 2009 r. leczono 9 szt. krów i 2 szt. bydła młodego, w różnych terminach i z różną częstotliwością. Podkreślił przy tym, iż leczenie krów nie dotyczyło roku kwotowego będącego przedmiotem rozliczenia, zatem nie można mówić o działaniu siły wyższej. Wskazał również, iż spośród leczonych krów, 5 szt. bydła przebywało w gospodarstwie skarżącego co najmniej do września 2011 r., pomimo zaleceń lekarza, co do eliminacji tych zwierząt ze stada.
W świetle powyższych ustaleń organ uznał ponadto, że starania skarżącego o uzyskanie dofinansowania na zakup nowej obsady bydła nie mogą być wzięte pod uwagę, jako należycie uzasadniony przypadek tłumaczący niewykorzystanie Ki w roku kwotowym 2010/11 ze względu na fakt, iż przy rozliczaniu poprzedniego roku kwotowego 2009/2010 Dyrektor Oddziału wziął pod uwagę tożsamą argumentację strony i nie dokonał wówczas zmniejszenia kwoty indywidualnej (pomimo zaledwie 4% wykorzystania Ki). Ponadto skarżący nie zrobił nic w kierunku wewnętrznego rozrodu krów i nie wykorzystał posiadanej infrastruktury, tj. zmodernizowanej obory z zapleczem paszowym do produkcji mlecznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę E. K. na powyższą decyzję, uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odpowiadają prawu.
Sąd I instancji wywiódł, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 32 ust. 2 ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych, co oznacza, że w sprawach należało brać pod uwagę dany rok kwotowy, a więc okres od 1 kwietnia do 31 marca i przysługującą w tym okresie producentowi kwotę indywidualną. Poza sporem w niniejszej sprawie jest to, że skarżący w roku kwotowym 2010/2011 nie sprzedawał mleka do podmiotu skupującego, a co za tym idzie nie wykorzystał w ogóle kwoty indywidualnej dostaw. Powyższe uzasadniało zastosowanie w sprawie przez organ art. 32 ust. 2 ww. ustawy.
Sąd wskazał, że organ trafnie uznał, iż przedstawione przez skarżącego okoliczności nie mogły być uznane za przypadki określone w art. 72 ust. 3 rozporządzenia nr 1234/2007, które uprawniają do odstąpienia od zastosowania sankcji przewidzianej w art. 32 ust. 2 ustawy o organizacji runku mleka i przetworów mlecznych. W rozumieniu art. 72 ust. 3 rozporządzenia nr 1234/2007 chodzi o wystąpienie zdarzeń, które można uznać za przypadki działania siły wyższej lub inne należycie uzasadnione i uznane przez właściwy organ okoliczności o charakterze nadzwyczajnym oraz zdarzenia te muszą mieć bezpośredni wpływ na zdolność produkcyjną danego producenta rolnego w roku kwotowym, który podlega rozliczeniu. Siła wyższa, to zdarzenie zewnętrzne, niemożliwe do przewidzenia i zapobieżenia, a jej wystąpienie powinno być stwierdzone przez uprawniony organ i szczegółowo udokumentowane, co w ocenie Sądu I instancji, w niniejszej sprawie nie nastąpiło.
Przedstawione przez skarżącego dokumenty dotyczące procesu leczenia zwierząt nie dotyczą bowiem tego roku kwotowego, który był przedmiotem rozliczenia. Dlatego według Sądu I instancji nie można przyjąć, że stado skarżącego zostało dotknięte zdarzeniem nagłym, którego nie można było przewidzieć.
Zdaniem Sądu I instancji za uwzględnieniem skargi nie mogły przemawiać również argumenty skarżącego dotyczące nieuzyskania dofinansowania na zakup nowego stada, które były już przez organ brane pod uwagę w latach wcześniejszych. Oznacza to, że w stanie faktycznym sprawy nie zaistniały inne okoliczności o charakterze nadzwyczajnym (aniżeli działanie siły wyższej), zatem organy były obowiązane zastosować wobec producenta sankcje w postaci cofnięcia kwoty indywidualnej dostaw.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł E. K., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, to jest art. 72 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1234/2007 z dnia 22 października 2007 r. ustanawiającego wspólną organizację rynków rolnych oraz przepisów szczegółowych dotyczących niektórych produktów rolnych poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, w ślad za organem II instancji, iż nieuzyskanie dofinansowania przez skarżącego E. K. na zakup nowego stada bydła mlecznego w roku kwotowym 2010/2011 nie stanowi należycie uzasadnionego i uznanego przez właściwy organ przypadku tymczasowo wpływającego na zdolność produkcyjną pozwalającego na odstąpienie od zastosowania sankcji w postaci cofnięcia kwoty indywidualnej dostawy.
W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie w zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podkreślił, że przepisy prawa materialnego nie zawierają definicji pojęcia: "należycie uzasadnionego przypadku tymczasowo wpływającego na zdolność produkcyjną gospodarstwa rolnego", a zatem wykładnia tego pojęcia należy do organów orzekających i Sądu I instancji. W niniejszej sprawie prawidłowa wykładnia art. 72 ust. 3 rozporządzenia nr 1234/2007 powinna polegać na uznaniu, iż należycie uzasadniony przypadek tymczasowo wpływający na zdolność produkcyjną gospodarstwa rolnego E. K. w postaci niemożności uzyskania kredytu na zakup krów mlecznych występował nie tylko w roku kwotowym 2009/2010, ale także w roku kwotowym 2010/2011. Brak produkcji mleka przez E. K. był bowiem w obu ww. okresach spowodowany tą samą przyczyną.
Tymczasem organy administracji publicznej w jednym roku daną okoliczność uznają za należycie uzasadniony przypadek tymczasowo wpływający na zdolność gospodarstwa rolnego, a w drugim roku, mimo że stan ten nadal trwa, już nie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi.
Zważywszy na powyższe skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Skarga kasacyjna opiera się wyłącznie na zarzucie naruszenia art. 72 ust. 3 rozporządzenia nr 1234/2007. W oparciu o podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono Sądowi I instancji naruszenie powyższego przepisu poprzez jego błędną wykładnię.
W związku z powyższym wskazać należy, że przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewidujący oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa materialnego jednocześnie określa postacie, w jakich to naruszenie może nastąpić, a mianowicie przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, to nieprawidłowe odczytanie normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź na niezrozumieniu intencji ustawodawcy (por. wyroki NSA: z dnia 13 września 2005 r., sygn. akt II OSK 16/05, lex nr 192124; z dnia 23 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 539/04, lex nr 165771; z dnia 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 611/12, lex nr 1372101).
Skuteczność tak podniesionego zarzutu należy oceniać w oderwaniu od ustaleń faktycznych. Natomiast naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, to zagadnienie prawidłowego odniesienia normy prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego, czy też do wadliwego wyboru przez sąd normy prawnej lub mylnej subsumpcji. Dopuszczalne jest także zarzucenie w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. obydwu form naruszenia prawa materialnego, w sytuacji gdy niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa było konsekwencją jego błędnej wykładni.
Skarżący zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 72 ust. 3 rozporządzenia nr 1234/2007 przez błędną jego wykładnię, która miała polegać na tym, że Sąd uznał (za organem), iż nieuzyskanie dofinansowania przez skarżącego na zakup nowego stada bydła mlecznego w roku kwotowym 2010/2011 nie stanowi należycie uzasadnionego i uznanego przez właściwy organ przypadku tymczasowo wpływającego na zdolność produkcyjną, pozwalającego na odstąpienie od zastosowania sankcji cofnięcia kwoty indywidualnej dostawy. Zdaniem skarżącego prawidłowa wykładnia tej normy prawnej powinna prowadzić do przeciwnego wniosku.
Jednocześnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podnosi, że Sąd I instancji zaniechał wyjaśnienia ww. pojęcia z art. 72 ust. 3 rozporządzenia nr 1234/2007, a ponadto zaakceptował ocenę organu odnoszącą się do wskazanych przez niego okoliczności, które miały uzasadniać zastosowanie powyższej normy prawnej w tej sprawie.
Zarzuty te są chybione.
Przede wszystkim nie jest trafny zarzut, że Sąd I instancji zaniechał wykładni zakwestionowanej normy prawnej.
Zgodnie z art. 72 ust. 3 rozporządzenia nr 1234/2007: ustępy 1 i 2 (czyli zmniejszenie bądź cofnięcie kwoty indywidualnej) nie mają zastosowania w przypadkach działania siły wyższej ani w należycie uzasadnionych i uznanych przez właściwy organ przypadkach tymczasowo wpływających na zdolność produkcyjną danych producentów.
Sąd I instancji dokonując wykładni ww. przepisu w zakresie odnoszącym się do przesłanki: "należycie uzasadnionych i uznanych przez właściwy organ przypadkach tymczasowo wpływających na zdolność produkcyjną danych producentów" wywiódł, że chodzi tu o okoliczności o charakterze nadzwyczajnym oraz zdarzenia, które muszą mieć bezpośredni wpływ na zdolność produkcyjną danego producenta rolnego w roku kwotowym, który podlega rozliczeniu. To stanowisko nie zostało zakwestionowane w skardze kasacyjnej, jeżeli się uwzględni, że skuteczność zarzutu błędnej wykładni prawa materialnego należy oceniać w oderwaniu od ustaleń faktycznych. Dodać jedynie należy, że taka wykładnia ww. fragmentu przepisu art. 72 ust. 3 rozporządzenia nr 1234/2007 jest prezentowana w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 14 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1021/10, baza orzeczeń nsa.gov.pl).
Zauważyć też należy, co skarżący zauważa, iż obowiązujące przepisy prawa odnoszące się do omawianej kwestii nie zawierają definicji pojęcia: "należycie uzasadnionego przypadku tymczasowo wpływającego na zdolność produkcyjną gospodarstwa rolnego". Zatem to, czy w określonej sytuacji faktycznej występuje tego rodzaju przypadek jaki został wskazany w art. 72 ust. 3 rozporządzenia nr 1234/2007 wiąże się ze sferą faktów i ich oceną. Oznacza to, że w ocenie stanu faktycznego mogą być uwzględniane różne okoliczności faktyczne, które nie muszą podlegać stałej i jednakowej ocenie według ustalonego schematu. Muszą być oceniane i rozważane w realiach konkretnej sprawy.
Skarżący zarzuca, że w niniejszej sprawie prawidłowa wykładnia art. 72 ust. 3 rozporządzenia nr 1234/2007 powinna polegać na uznaniu, iż uzasadniony przypadek tymczasowo wpływający na zdolność produkcyjną jego gospodarstwa rolnego w postaci niemożności uzyskania kredytu na zakup krów mlecznych występował nie tylko w roku kwotowym 2009/2010 ale także w roku kwotowym 2010/2011.
Tego rodzaju zarzut nie dotyczy błędnej wykładni prawa materialnego lecz w istocie niewłaściwego jego zastosowania, tj. braku zastosowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazuje przy tym na określone okoliczności faktyczne i ich ocenę przez organ, zaakceptowaną przez Sąd I instancji, które jego zdaniem powinny skutkować odmiennymi wnioskami.
Wskazać zatem należy, że w orzecznictwie podnosi się, że nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut wadliwego zastosowania prawa materialnego, w sytuacji gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (por. wyroki NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1506/09, lex nr 745674; z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt I FSK 1092/12, lex nr 1372071). Jest to konsekwencją faktu, że błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń, czy też szerzej – dowiedzenia ich wadliwości (por. wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., sygn. akt I FSK 2071/09, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Próba zwalczania ustaleń faktycznych (a do tego zmierza argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej) poczynionych przez Sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego określony w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Kwestionowanie ustaleń faktycznych może być skuteczne tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2004 r., sygn. akt FSK 192/04, opubl.
ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 68). I odwrotnie, zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania poczynionych w sprawie ustaleń (por. wyrok NSA z dnia 16 września 2004 r., sygn. akt FSK 471/04, opubl. ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 96).
Zważywszy na powyższe, brak było podstaw do uznania zarzutu skargi kasacyjnej za usprawiedliwiony. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Orzeczenie w przedmiocie kosztów z tytułu pomocy prawnej udzielonej z urzędu zostanie wydane odrębnie, zważywszy na treść art. 258 § 1 pkt 8 p.p.s.a.