Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 19 lutego 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 2049/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2014 r. w przedmiocie kary pieniężnej, uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2014 r., stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu oraz zasądził od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.
Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że w dniu [...] sierpnia 2013 r. w miejscowości T. na drodze krajowej nr [...] poddano kontroli pojazd składający się z dwuosiowego ciągnika marki Scania o nr rej. [...] wraz z trzyosiową naczepą marki Koegel o nr rej. [...]. Pojazdem członowym kierował M. B., który wykonywał przejazd drogowy z ładunkiem wodorotlenku glinu w workach big-bagach w imieniu A. Sp. z o.o.
Pojazd został zważony przy pomocy przenośnych wag do pomiarów statycznych typu SAW10C o numerach fabrycznych [...] i [...]. W wyniku pomiarów kontrolowanego pojazdu stwierdzono, że nacisk dla pojedynczej osi napędowej wyniósł 11,650 tony, co stanowi przekroczenie o 1,650 tony. Ponadto stwierdzono normatywność zarówno w zakresie rzeczywistej masy całkowitej pojazdu oraz pozostałych nacisków osi, jak też wymiarów zewnętrznych pojazdu.
W toku postępowania skarżąca spółka złożyła pismo, w którym wniosła o umorzenie wszczętego wobec niej postępowania. Podkreśliła, że zasady organizacji pracy są w ramach prowadzonego przez nią przedsiębiorstwa przestrzegane bardzo rygorystycznie i za ich naruszenie powinien odpowiadać wyłącznie kierowca.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 2.000 zł za wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii VII. W uzasadnieniu organ nie zgodził się z argumentacją strony skarżącej, że nie miała ona wpływu na powstałe naruszenie. Przywołał treść zeznania kierowcy, z którego wynika, że dokonał on kontroli nacisku osi napędowej pojazdu za pomocą komputera pokładowego zainstalowanego w kontrolowanym pojeździe. Kierowca wyjaśnił, iż komputer pokładowy wskazał nacisk osi napędowej - 11,1 tony, co potwierdzają również zdjęcia wykonane podczas kontroli przez inspektora.
W związku z powyższym kierowca miał pełną świadomość tego, iż poruszając się po drogach 10-cio tonowych będzie naruszał obowiązujące przepisy. Mimo powyższego wyjechał na drogę publiczną. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organ stwierdził, że kierowca działający w imieniu strony, winien podejmować ładunek w taki sposób, aby nie dochodziło do naruszenia obowiązujących norm. Organ podkreślił, że kierowca jest osobą którą strona posługuje się podczas wykonywania swojej działalności gospodarczej. Zatem skoro strona pewne obowiązki powierza właśnie kierowcy, to powinna mieć na uwadze to, że za jego ewentualne działania i zaniechania, będzie odpowiadać jako podmiot wykonujący przewóz drogowy. Kierowca bowiem nie jest osobą trzecią na której działania strona nie ma wpływu. Organ uznał zarazem, że wewnętrzną sprawą kontrolowanej firmy jest taki dobór pracowników, który zapewni jej prawidłowe funkcjonowanie, zgodne z przepisami prawa.
Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję organu
I instancji, wskazując w podstawie prawnej swojej decyzji art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: kpa), art. 64 ust. 1 i 2, art. 64 c, art. 140aa ust. 1, 3 pkt 1, 4, art. 140 ab ust. 1 pkt 3 lit. b), ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.; dalej także: prd), art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.; dalej: udp). Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska skarżącej odnośnie wątpliwości prawidłowości przeprowadzenia pomiarów za pomocą przenośnych wag do pomiarów statycznych typu SAW 10C/II. Zaznaczył, że do pomiarów użyto przenośnych wag, które legitymowały się ważnymi świadectwami legalizacji ponownej. Jak stanowi instrukcja obsługi wag typu SAW 10C/II eksploatacja tych wag bez wykorzystania żadnych środków możliwa jest na wszystkich normalnych nawierzchniach drogi, a w przypadku nawierzchni nierównej należy zwrócić uwagę na konieczność zachowania co najmniej 5 mm odległości przy nawierzchni drogi wskutek pomiaru odchylenia (ugięcia) nawierzchni przy obciążeniu.
Tabela w pkt 2.5 tej instrukcji przedstawia propozycje ustawienia wag dla różnych pojazdów i nie wyklucza to ważenia pojazdu dwoma wagami. Procedura ważenia przebiegała więc za pomocą zalegalizowanych urządzeń i w miejscu do tego przeznaczonym, a wyniki uzyskane w trakcie ważenia zdaniem organu nie budzą wątpliwości.
Odnosząc się do argumentacji dotyczącej braku wpływu skarżącej na powstałe naruszenie, organ wskazał, że zgodnie z art. 140aa ust. 3 pkt 1 prd, karę pieniężną, o której mowa w ust. 1, nakłada się na podmiot wykonujący przejazd. Organ nie kwestionując argumentacji skarżącej o przeprowadzaniu szkoleń dla zatrudnionych kierowców, zaznaczył, że w zakresie odpowiedzialności administracyjnej ustawodawca nie wskazał kierowcy jako adresata takiej decyzji i był to zabieg celowy. O tym, że pojęcia podmiot wykonujący przejazd nie można utożsamiać z kierowcą pojazdu świadczą przepisy ustawy o transporcie drogowym. Brak jest podstaw do uznania, że strona nie miała wpływu na powstanie naruszenia, skoro naruszenie było w istocie wynikiem decyzji podmiotu wykonującego przejazd, gdyż to on wykonuje przejazd.
A. Sp. z o.o. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję GITD.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: ppsa) stwierdził, że organy bezpodstawnie utożsamiły działania samego kierowcy z działaniem podmiotu wykonującego przewóz. Skutkiem tego organy, wbrew brzmieniu art. 140aa ust. 4 prd, w ogóle nie zbadały, czy skarżąca istotnie dochowała należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem i nie miała wpływu na powstanie naruszenia, przy czym Sąd zwrócił uwagę, że skarżąca przedstawiła szeroką argumentację oraz przedłożyła dowody (w tym kartę szkoleń) na poparcie swojej tezy. Organy powinny wypowiedzieć się, czy działanie skarżącej polegające m. in. na wyposażeniu samochodu w urządzenie umożliwiające odczyt nacisku na oś jest przejawem należytej staranności, a jeżeli nie, to wskazać przyczyny takiego stanowiska. Tymczasem organy obu instancji nie wyjaśniły w ogóle, czy w sprawie zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania wszczętego przeciwko skarżącej spółce na podstawie art.140aa ust. 4 pkt 1 prd.
Niezależnie od powyższego, zdaniem WSA, zakres odpowiedzialności podmiotu wykonującego przewóz za popełnione naruszenia polegające na przekroczeniu dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu, czy też nacisków na osie, uzależniony jest od wyników ważenia pojazdu. Organ drugiej instancji wskazał na punkt 2.5 instrukcji obsługi wag typu SAW 10C, który dopuszcza sumowanie nacisków osi przy ważeniu danego typu pojazdu, w tym z osiami wielokrotnymi. Sąd I instancji zauważył brak w aktach administracyjnych sprawy instrukcji obsługi użytych wag, natomiast ze znajdujących się w aktach świadectw legalizacji ponownej tych wag, nie wynika, czy mogą być one wykorzystywane do ważenia masy całkowitej i nacisku osi pojazdu składającego się z dwuosiowego ciągnika i trzyosiowej naczepy. Ponieważ instrukcja nie została włączona przez organy do akt sprawy, skarżąca w ocenie WSA pozbawiona została możliwości ustosunkowania się do stanowiska zajętego przez organ drugiej instancji odnośnie interpretacji jej zapisów.
Również Sąd nie mógł dokonać oceny prawidłowości stanowiska organu w tym względzie, a w konsekwencji legalności ustaleń organów w sprawie. Tymczasem, jeżeli ważenia dokonano za pomocą urządzeń do tego nieprzeznaczonych, jakiekolwiek parametry uzyskane w ten sposób, nie mogą stanowić podstawy do nakładania sankcji administracyjnej. Aby jednakże okoliczność tę można wyjaśnić, niezbędne jest prawidłowe, zgodne z rygorami procedury administracyjnej, przeprowadzenie postępowania przez organy obu instancji.
W ocenie Sądu I instancji, powołanie się przez organ na znane mu z urzędu zapisy instrukcji producenta wag, bez zawiadomienia o tym strony i bez umożliwienia jej wypowiedzenia się w tym zakresie, stanowi oczywiste naruszenie art. 9, art. 10, art. 77 § 4 i art. 81 kpa. Zgromadzony bowiem w aktach administracyjnych materiał dowodowy, jak i wyjaśnienia organu zawarte w zaskarżonej decyzji, nie pozwalają na ustalenie kluczowej w sprawie kwestii, dla możliwości nałożenia na skarżącą kary pieniężnej, mianowicie, czy stwierdzone naruszenie dopuszczalnych norm nacisku osi, zostało ustalone przy użyciu prawidłowych urządzeń.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Sąd I instancji nakazał organom uzupełnić materiał dowodowy o stosowne dokumenty, w szczególności o instrukcję obsługi producenta użytych w niniejszej sprawie wag oraz wyjaśnić kwestię zgodności z przepisami ważenia nacisków osi samochodu o czterech osiach, przy użyciu jednej pary wag typu SAW 10 C. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł GITD, zaskarżając to orzeczenie w całości, zarzucając mu naruszenie:
- 1) przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 133 § 1 i art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa oraz art. 64 ust. 1, art. 64d ust. 1 i art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. b) prd, polegające na nierozpoznaniu sprawy przez Sąd I instancji w jej całokształcie i pominięciu istotnych ustaleń w sprawie, a w konsekwencji mylnym uznaniu, że ewentualne wątpliwości co do prawidłowości uzyskania pomiaru masy całkowitej kontrolowanego pojazdu za pomocą wag typu SAW 10C/II mogły mieć wpływ na wynik sprawy, podczas gdy wobec pozostałego, jak i jedynego naruszenia stwierdzonego w toku kontroli drogowej, polegającego na przekroczeniu nacisków osi pojedynczej pojazdu, okoliczność co do przekroczenia masy pojazdu nie mogła mieć już i nie miała żadnego znaczenia (albowiem nie stwierdzono takowego przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej), dla zakwalifikowania przewozu jako realizowanego bez wymaganego zezwolenia kategorii VII i wymierzenia kary pieniężnej w wysokości 2.000 zł stosownie do treści art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. b) prd,
- 2) przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, przejawiające się w nieuprawnionym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ odwoławczy nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności w niedostateczny sposób ustalił i rozważył wystąpienie po stronie przewoźnika podnoszonych przez niego przesłanek mogących wyłączać jego odpowiedzialność za stwierdzone naruszenie, podczas gdy w uzasadnieniu swojej decyzji organ II instancji szeroko wyjaśnił przyczyny, dla których nie uznał twierdzeń skarżącej za okoliczności mogące wyłączyć jej odpowiedzialność za stwierdzone naruszenie w świetle przepisu art. 140aa ust. 4 prd, albowiem takie przygotowanie i organizacja załadunku i przewozu, w trakcie których przewoźnik nie zapewnia sobie możliwości weryfikacji parametrów pojazdu, a następnie nie dopełnia obowiązków przewidzianych w przepisach ustawy z dnia 15 listopada 1984r. - Prawo przewozowe (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1173 ze zm.) oraz Prawa o ruchu drogowym, nie dokonując sprawdzenia przed rozpoczęciem przewozu i wyjazdem na drogę publiczną prawidłowego rozmieszczenia i zabezpieczenia ładunku na pojeździe, którego parametry powinny być mu doskonale znane, tak ażeby nie doszło do przekroczenia dopuszczalnego nacisku na danej drodze, a opiera się wyłącznie na orientacyjnych informacjach z komputera pokładowego pojazdu, świadczy wyłącznie o niezachowaniu należytej staranności przez wykonawcę przewozu, a także o jego bezpośrednim wpływie na powstałe naruszenie;
- 3) przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa oraz art. 64 ust. 1 prd przejawiające się w nieuprawnionym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ odwoławczy bezpodstawnie utożsamił działania samego kierowcy z działaniem samego przedsiębiorcy, tj. podmiotu wykonującego przejazd, a przy tym nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności w niedostateczny sposób ustalił i rozważył wystąpienie po stronie przewoźnika podnoszonych przez niego przesłanek mogących wyłączać jego odpowiedzialność za stwierdzone naruszenie, podczas gdy w uzasadnieniu swojej decyzji organ II instancji szeroko wyjaśnił przyczyny, dla których nie uznał twierdzeń skarżącej za okoliczności mogące wyłączyć jej odpowiedzialność za stwierdzone naruszenie w świetle przepisu art. 140aa ust. 4 prd, zważywszy na ustawowe uregulowania wskazane w art. 64 ust. 1 prd, które w przypadku ruchu pojazdu nienormatywnego po danej drodze publicznej wymagają zezwolenia - wydawanego przedsiębiorcy - podmiotowi wykonującemu przejazd, a nie kierowcy pojazdu, który w jego imieniu i na jego rzecz dokonuje przewozu.
Wobec powyższego organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi strony, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a także o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Podstawy skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione.
Na wstępie należy zauważyć, że sposób sformułowania zarzutów postawionych Sądowi I instancji utrudnia ich merytoryczną ocenę. Skargę kasacyjną - opartą na trzech zarzutach naruszenia przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt. 1 lit.c ppsa w związku ze wskazanymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego - powiązano także z przepisami prawa materialnego, nie precyzując jednak na czym polega ich naruszenie.
Uzasadniając pierwszy z zarzutów (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej) wskazano, że Sąd I instancji mylnie uznał, że ewentualne wątpliwości co do prawidłowości uzyskania pomiaru masy całkowitej kontrolowanego pojazdu za pomocą użytych w sprawie wag mogły mieć wpływ na wynik sprawy, podczas gdy wobec pozostałego, jak i jedynego naruszenia stwierdzonego w toku kontroli drogowej polegającego na przekroczeniu nacisków osi pojedynczej pojazdu, okoliczność co do przekroczenia masy pojazdu nie mogła mieć już i nie miała żadnego znaczenia (albowiem nie stwierdzono takowego przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej).
Zarzut ten, w ocenie składu orzekającego NSA, jest niezrozumiały i tym samym nie może być skuteczny.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika bowiem, że według Sądu I instancji skoro organ oceniając zasadniczy w sprawie dowód (z ważenia pojazdu) odniósł się do punktu 2.5 instrukcji obsługi użytych w sprawie wag – który dopuszcza sumowanie nacisków osi przy ważeniu danego typu pojazdu, w tym z osiami wielokrotnymi – a instrukcji tych brak w aktach administracyjnych zaś z załączonych świadectw legalizacji nie wynika do czego wagi mogą być wykorzystywane to znaczy, że zgromadzone dowody nie pozwalają na ustalenie kluczowej w sprawie kwestii tj. czy naruszenie dopuszczalnych norm nacisków osi zostało ustalone w sposób prawidłowy.
Zwrócenia uwagi wymaga w tym miejscu, że przedstawione stanowisko znajduje oparcie w dotychczasowym orzecznictwie NSA, w którym podkreśla się gwarancyjną funkcję akt administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2715/14).
W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji jednoznacznie wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ wyjaśni kwestię prawidłowości ważenia nacisków osi przy wykorzystaniu jednej pary używanych w sprawie wag. Tym samym twierdzenia, że wątpliwości WSA co do stanu faktycznego sprawy i zalecenia co do dalszego postępowania dotyczyć miały także kwestii masy pojazdu nie polegają na prawdzie.
Wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku nie uzasadnia też zarzut naruszenia przepisów postępowania - wskazanych w pkt 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej.
Oba te zarzuty zdają się zmierzać do podważenia stanowiska Sądu I instancji, że organy orzekając nie rozważyły w prawidłowy sposób okoliczności wyłączających odpowiedzialność strony postępowania.
Poza sporem zgodnie z art. 140 aa ust. 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia nakłada się karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej. Według ust. 3 pkt 1 karę pieniężną, o której mowa w ust. 1, nakłada się na podmiot wykonujący przejazd.
Stosownie zaś do ust. 4 pkt 1 powołanej ustawy, nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1, wobec podmiotu wykonującego przejazd, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot, o którym mowa w ust. 3 pkt1:
- a) dochował należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem,
- b) nie miał wpływu na powstanie naruszenia.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje, że Sąd I instancji miał podstawy by uznać, że organ w istocie ograniczył się do stwierdzenia zasady odpowiedzialności przedsiębiorstwa transportowego za naruszenia, których dopuszczają się zatrudnieni przez niego kierowcy – nie rozważył natomiast przesłanek wyłączających nałożenie kary pieniężnej – określonych przytoczonym art. 140aa ust. 4 pkt 1 lit. a i c ustawy – Prawo o ruchu drogowym.
Należy tymczasem wskazać, że co do zasady prawidłowe są wywody organu co do ponoszenia odpowiedzialności podmiotu wykonującego przejazd za zatrudnianych przez niego kierowców. Brak jednak podstaw, by z treści art. 140 aa ust. 4 ustawy -Prawo o ruchu drogowym wyprowadzić wniosek, że wykazanie prawem przewidzianych przesłanek – takich jak dochowanie należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem i brak wpływu na powstanie naruszenia – nie dotyczy naruszeń, których dopuścili się kierowcy zatrudnieni przez podmiot wykonujący przejazd.
Należy bowiem przychylić się do poglądu - wyrażonego wprawdzie na tle analogicznych regulacji zawartych w ustawie o transporcie drogowym – że choć co do zasady za działalność przedsiębiorstwa zawsze ponosi odpowiedzialność to przedsiębiorstwo i na nim spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje i to niezależnie od charakteru stosunku prawnego łączącego przedsiębiorcę z taką osobą - to jednak odpowiedzialność ta nie jest odpowiedzialnością absolutną za cudze czyny i nie wyklucza to możliwości zwolnienia się z odpowiedzialności za działania osób, którymi się posługuje w wykonywaniu działalności, oczywiście o ile zostanie wykazany fakt spełnienia stosownych przesłanek (por. np. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2011 r., sygn. akt II GSK 716/10).
W tym stanie rzeczy – wbrew wywodom autora skargi kasacyjnej – należy zgodzić się z Sądem I instancji, że organ zobligowany był do wypowiedzenia co do okoliczności podnoszonych w toku postępowania celem wykazania należytej staranności i braku wpływu na powstanie naruszenia, w szczególności co do kwestii wyposażenia samochodów w urządzenia umożliwiające odczyt nacisku na osie i faktu prowadzenia szkoleń pracowników.
Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna – nie mając usprawiedliwionych podstaw – podlegała oddaleniu.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.
Postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania (pkt 2 wyroku) wydano na podstawie art. 204 pkt 2 ppsa oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).