Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. (dalej: WSA w W. lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 12 lipca 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 2280/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi C. M. Spółki z o.o. w W. (dalej: Spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej: SKO) z dnia [...] października 2011 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta m.st. W. z dnia [...] września 2009 r., nakładającą karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zezwolenia, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Stwierdził równocześnie, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej koszty postępowania.
I
Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.
Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. Prezydent m.st. W. udzielił Spółce zezwolenia na zajęcie odcinka pasa drogowego [...] w W., w celu umieszczenia w nim reklamy o łącznej pow. reklamowej [...] m2 w okresie od dnia [...] stycznia do dnia [...] lutego 2007 r. oraz odmówił wydania zezwolenia na zajęcie tego pasa od dnia [...] lutego 2007 r. Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. SKO uchyliło powyższą decyzję w zakresie terminu zezwolenia i orzekło o przedłużeniu terminu do dnia [...] czerwca 2007 r., a w pozostałym zakresie utrzymało decyzję w mocy.
Decyzją z dnia [...] września 2009 r., nr [...] Prezydent m.st. W. działając na podstawie art. 40 ust. 12 i 13 oraz art. 40d ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.), dalej: u.d.p. nałożył na Spółkę karę pieniężną w wysokości 154,350 zł za zajęcie pasa drogowego przy [...] w W. z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu i umieszczenie w nim reklamy o łącznej pow. reklamowej [...] m2 w okresie od dnia [...] czerwca 2007 r. do dnia [...] lutego 2008 r., czyli przez [...] dni. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w wyniku rutynowej kontroli pasa drogowego przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2008 r. stwierdzono funkcjonowanie w nim fundamentu reklamy wraz z elementem konstrukcyjnym. Fakt ten potwierdziła dokumentacja fotograficzna, a organ nie wydał zezwolenia na zajęcie pasa w okresie od dnia [...] czerwca 2007 r. do dnia [...] lutego 2008 r.
Decyzją z dnia [...] października 2011 r. SKO działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej: k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że przeprowadzona w dniu [...] lutego 2008 r. kontrola pasa drogowego wykazała funkcjonowanie w nim reklamy Spółki, co potwierdziła dokumentacja fotograficzna zajęcia pasa drogowego, mimo że z kontroli tej nie sporządzono protokołu. Organ odwoławczy nie dał wiary twierdzeniom Spółki, że zdemontowała reklamę w dniu [...] czerwca 2007 r. oraz jej oświadczeniu, potwierdzonym protokołem demontażu nośnika reklamowego przez S. sp. z o.o. z dnia [...] czerwca 2007 r. wraz z fakturą VAT nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., bo z treści wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji z dnia [...] maja 2007 r., złożonego przez członka zarządu spółki M. S. do WSA w W. w dniu [...] lipca 2007 r. wynika, że reklama funkcjonuje w pasie drogowym.
Oświadczenia Spółki zawarte we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji przeczą prawdziwości stanowisku Spółki zawartym w protokole demontażu i fakturze VAT, przez co czynią ten materiał dowodowy niewiarygodnym. Organ II instancji nie uznał za stosowne w tych okolicznościach przeprowadzenia rozprawy administracyjnej celem wyjaśnienia, które oświadczenia Spółki pozwalają jednoznacznie ustalić stan faktyczny, gdyż w jego ocenie wystarczające i zgodne z prawdą było oświadczenie wniosku z dnia [...] lipca 2007 r. A zatem skoro reklama Spółki funkcjonowała w pasie drogowym nieprzerwanie od dnia [...] czerwca 2007 r. do dnia [...] lutego 2008 r. to nałożenie kary pieniężnej było zasadne.
W skardze do WSA w W. Spółka wniosła o uchylenie obu decyzji wydanych w tej sprawie i zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Argumentowała, że w przypadku wystąpienia rozbieżności w materiale dowodowym organ z własnej inicjatywy powinien go uzupełnić. Z materiału dowodowego nie wynika kto, kiedy i na jakiej podstawie wykonał i dołączył do akt dokumentację fotograficzną z sugerowaną datą jej wykonania w dniu [...] lutego 2008 r., sporządzoną bez udziału Spółki. Spółka wskazała na liczne i mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy wady postępowania wyjaśniającego, zarzucając organom dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wyrokiem z dnia 12 lipca 2012 r. WSA w W. uwzględnił skargę.
Zdaniem Sądu I instancji, wymierzając Spółce karę pieniężną za samowolne zajęcie pasa drogowego organy obu instancji dopuściły się naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80, a także art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych oraz dokonanie dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń Spółki, przez co naruszyły też art. 8 k.p.a. Zarówno fakt zajęcia przez Spółkę pasa drogowego po upływie terminu określonego w zezwoleniu, jak i okres oraz powierzchnię zajęcia pasa ustalono w sposób niejednoznaczny i nieznajdujący pełnego potwierdzenia w materiale dowodowym zebranym w sprawie.
Sąd I instancji stwierdził, że organy obu instancji dały wiarę wyłącznie tym dowodom, z których w ich ocenie wynikało, że Spółka zajmowała pas drogowy w okresie podanym w decyzjach, natomiast organ II instancji odmówił ustosunkowania się do zarzutów odwołania oraz tych zawartych w późniejszych pismach procesowych, przerzucając ciężar dowodu na Spółkę.
Oceniając sporządzenie i przeprowadzenie dowodu z fotografii wykonanych przez organ w dniu [...] lutego 2008 r., a mających potwierdzać funkcjonowanie w tym czasie reklamy Spółki w pasie drogowym, Sąd I instancji uznał, że mogłyby one być wartościowym dowodem w sprawie, gdyby zostały dopełnione protokołem kontroli lub co najmniej notatką służbową pracowników Zarządu Dróg Miejskich w W., zawierającą pełne personalia kontrolerów, datę wykonania oraz podpisy kontrolerów. Sąd przyznał rację Spółce, że powierzchnia nielegalnej reklamy, czy jej pozostałości powinny wynikać z czynności kontrolnych lub protokołu oględzin. Niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ odwoławczy nawet nie zażądał od autorów dokumentacji fotograficznej złożenia stosownego oświadczenia co do okoliczności jej wykonania w określonym czasie i miejscu, co ma podstawowe znaczenie, bo Spółka nie miała możliwości uczestniczenia w oględzinach pasa drogowego.
Skoro Spółka podważała w toku postępowania autentyczność opisywanych fotografii, organ powinien podczas rozprawy administracyjnej przesłuchać pracowników, którzy je wykonali. Zaniechanie przeprowadzenia rozprawy i przesłuchania pracowników Zarządu Dróg Miejskich w W. w charakterze świadków spowodowało naruszenie art. 86 i 89 § 2 oraz art. 75 § 1 w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., gdyż nie wyjaśniono istotnych okoliczności sprawy.
Sąd I instancji wyjaśnił dalej, że organ w sposób nieuzasadniony przypisał szczególną moc dowodową oświadczeniu z dnia [...] lipca 2007 r. złożonym w treści wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji z dnia [...] maja 2007 r. przez członka zarządu Spółki, przy równoczesnym całkowitym zignorowaniu przez organ odwoławczy przedstawionego przez Spółkę dokumentu demontażu całego nośnika reklamowego wraz z fundamentem przez S. sp. z o.o. w dniu [...] czerwca 2007 r. (protokół demontażu z dnia [...] czerwca 2007 r.) oraz załączonej do niego faktury VAT nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r.
W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że organy obu instancji nie dokonały dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a także nie przeprowadziły pełnej analizy zarzutów Spółki. Organy oceniły materiał dowodowy dowolnie i jednostronnie. Brak pełnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych spowodował, że uzasadnienia obu decyzji nie spełniły wymogów przewidzianych w art. 107 § 3 k.p.a. Stwierdzone uchybienia formalne nie pozwoliły Sądowi na skontrolowanie decyzji pod względem materialnoprawnym.
Formułując wskazania co do dalszego postępowania WSA w W. polecił Prezydentowi m.st. W. jednoznacznie ustalić stan faktyczny sprawy, a następnie dokonać wszechstronnej oceny całego zebranego materiału dowodowego i szczegółowo ustosunkować się do zarzutów Spółki podważających zasadność nałożenia kary pieniężnej.
II
Skargę kasacyjną złożyło SKO.
Wyrok zaskarżyło w całości. Wniosło o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
SKO na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez bezpodstawne uchylenie prawidłowych i zgodnych z prawem decyzji SKO z dnia [...] października 2011 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta m.st. W. z dnia [...] września 2009 r. wskutek:
- a) błędnego przyjęcia, że organy obu instancji naruszyły art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy oraz dokonanie dowolnej oceny dowodów;
- b) brak zawarcia w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania.
Uzasadniając zarzuty SKO stwierdziło, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji narusza prawo i powinien zostać uchylony, ponieważ ten Sąd nie wziął pod uwagę, że ponownie prowadzone postępowanie nie może doprowadzić do ujawnienia żadnych nowych dowodów, natomiast przesłuchanie pracowników zarządcy drogi na okoliczność wykonania fotografii z kontroli pasa drogowego jest niecelowe. Skarżona decyzja dotyczy bowiem okresu sprzed 4 lat. Pracownicy Zarządu Dróg Miejskich w W. wykonują dziennie setki fotografii reklam w pasie drogowym. Sprzeczne jest więc z zasadami logiki twierdzenie Sądu, że po upływie blisko 5 lat od wykonania fotografii pracownik będzie w stanie udzielić niebudzących wątpliwości wyjaśnień co do okoliczności ich wykonania. Niesporządzenie protokołu z kontroli pasa drogowego nie przesądza, że kontroli nie mogą dokumentować fotografie, poprawnie opisane co do daty i miejsca sporządzenia oraz lokalizacji w pasie drogowym reklamy.
Ponadto skoro Spółka w dniu [...] lipca 2007 r. wniosła o wstrzymanie wykonania decyzji z dnia [...] maja 2007 r. to znaczy, że w tym czasie reklama była umieszczona w pasie drogowym, a więc należało dać wiarę temu oświadczeniu jako dowodowi najpełniej odzwierciedlającemu stan faktyczny sprawy i z tego też powodu odmówić wiarygodności dowodom, z których wynika jakoby reklama została usunięta w dniu [...] czerwca 2007 r. W tej sytuacji skarżące kasacyjnie SKO nie zgodziło się z Sądem, że nie wyjaśniło precyzyjnie, na których dowodach oparło rozstrzygnięcie, a którym z nich odmówiło wiarygodności i mocy dowodowej oraz dlaczego.
Spółka skorzystała z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną i wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W sprawie będącej przedmiotem skargi kasacyjnej nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem istnieją podstawy do rozpoznania skargi kasacyjnej.
Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, polegającym na błędnej jego wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna SKO jest niezasadna.
W podstawie skargi SKO wskazuje treść art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W ocenie organu wyrok WSA w W. narusza treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 141 § 4 p.p.s.a., przy czym naruszenie tych przepisów polega na bezpodstawnym uchyleniu decyzji SKO, pomimo że brak było podstaw do takiego działania, a przez to zostały naruszone art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., gdyż Sąd I instancji błędnie przyjął, że w postępowaniu przed organami nie został należycie ustalony i wyjaśniony stan faktyczny sprawy, a decyzja objęta skargą nie dokonuje prawidłowej oceny ustaleń faktycznych orzekania.
Z tak postawionym zarzutem NSA nie może się zgodzić. Analiza akt sprawy i uzasadnienia wyroku objętego skargą kasacyjną prowadzi do wniosku, że zarzut kasacyjny jest chybiony. Trafnie wskazuje WSA w W., że wymierzenie kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p. wymaga jednoznacznego ustalenia przesłanek skutkujących możliwością nałożenia kary na oznaczony podmiot. Zatem jeżeli podstawą takiego orzeczenia ma być art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy to w postępowaniu należy konkretnie ustalić, że zajęcie miało miejsce z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu zarządcy drogi. Ustalenie takie ma dotyczyć faktów, które w rozpoznawanej sprawie są wątpliwe. Fakty mają być stwierdzone w sposób niewątpliwy określonymi środkami dowodowymi, a samo postępowanie zmierzające do ich ustalenia musi odpowiadać zasadom prowadzenia postępowania wyjaśniającego wskazanym w k.p.a.
Z akt sprawy te ustalenia nie wynikają w sposób niewątpliwy, zatem poprawnie przyjmuje Sąd I instancji, że organy dopuściły się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Trafnie WSA w W. zauważa, że w postępowaniu, w którym zapadła skarżona decyzja istnieją sprzeczne ustalenia, a organy nie usuwają tych sprzeczności w sposób przekonujący, odwołując się do poczynionych w postępowaniu ustaleń, ale czynią to tylko przez odwołanie się do ocen oświadczeń składanych w toku postępowania. Taka praktyka nie może się spotkać z akceptacją NSA, zwłaszcza w sytuacji, gdy kara administracyjna jest dotkliwym środkiem prawnym i ma charakter obiektywny. W takich przypadkach ustalenia skutkujące możliwością jej nałożenia muszą być bezsprzeczne i niewątpliwe. Inny pogląd w tej materii prowadziłby do naruszenia chronionych ustawą praw i wartości. Z tych względów trafnie przyjął Sąd I instancji, że decyzje objęte skargą naruszają zasady prowadzenia postępowania wyjaśniającego, a to musiało prowadzić do uwzględnienia skargi.
NSA podziela to stanowisko, a tym samym nie dopatruje się zasadności zarzutu skargi kasacyjnej wskazującego na naruszenie przez kontrolowany wyrok art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W ocenie NSA nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała na czym polega naruszenie tego przepisu przez WSA w W. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. NSA oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.