Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 29 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 1944/18

Uzasadnienie

Wyrokiem z 2 października 2018 r. sygn. akt. II SA/Ol 529/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę A. G. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 18 maja 2018 r. nr SKO.521.8.2018 utrzymującą w mocy decyzję z dnia 11 grudnia 2017 r. Wójta Gminy Ełk, który powołując się na art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 2, ust. 3, 5, 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm.; dalej: u.d.p.), uchwałę Nr XXII/194/04 Rady Gminy Ełk z dnia 1 października 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz.Urz. Woj. Warm.-Maz. Nr 195, poz. 2798; dalej: uchwała Nr XXII/194/04), uchwałę Nr XVI/105/2015 Rady Gminy Ełk z dnia 29 września 2015 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz.Urz. Woj. Warm.-Maz. poz. 3602; dalej: uchwała Nr XVI/105/2015) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257; dalej: k.p.a.):

1. 1) zezwolił skarżącemu na umieszczenie w pasie drogowym, opisanej powyżej drogi gminnej, urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebą ruchu drogowego – sieć światłowodową o powierzchni zajęcia pasa drogowego 30,76 m2 na okres od dnia 14 października 2015 r. (data wpływu wniosku do organu) do dnia 31 stycznia 2017 r.;
2. 2) ustalił opłatę za zajęcie pasa drogowego, w celu o którym mowa w pkt 1 za okres:
3. – 14 października 2015 r. do 28 października 2015 r. w wysokości 12,64 zł,
4. – od 29 października 2015 r. do 31 grudnia 2015 r. w wysokości 970,84 zł,
5. – od 1 stycznia 2016 r. do 31 grudnia 2016 r. w wysokości 5536,80 zł,
6. – od 1 stycznia 2017 r. do 31 stycznia 2017 r. w wysokości 470,25 zł;
7. 3) poinformował, że właściciel urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebą ruchu drogowego zobowiązany jest przedłożyć zarządcy drogi inwentaryzację powykonawczą z wyszczególnieniem rodzaju i powierzchni urządzenia wbudowanego w pas drogowy sporządzoną przez uprawnionego geodetę;
8. 4) odmówił wydania opisanego powyżej zezwolenia na czas od 5 września 2015 r. do dnia 13 października 2015 r. (włącznie);
9. 5) odmówił zezwolenia na prowadzenie robót w pasie drogowym.

Decyzja Wójta Gminy Ełk była trzecim z kolei rozstrzygnięciem organu I instancji wydanym w tej sprawie, gdyż dwie poprzednie decyzje tego organu zostały uchylone odpowiednio decyzją Kolegium z dnia 29 lutego 2016 r. i wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 398/17, mocą którego uchylono także decyzję Kolegium z dnia 6 marca 2017 r.

Skargę kasacyjną od powołanego wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniósł A. G. H., zaskarżając go w całości i żądając jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania. Skarżący kasacyjnie wnosił o nieprzeprowadzanie rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. I. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:
2. 1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 40 u.d.p. w zw. z art. 35 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że organ słusznie podtrzymał decyzję o wydaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i obciążenie skarżącego znacznie wyższą stawką opłaty z tytułu zajęcia tego pasa, zgodnie z Uchwałą Rady Gminy Ełk z dnia 29 września 2015 r., podczas gdy na skutek celowego przewlekania rozpoznania sprawy wydano decyzję w dacie obowiązywania nowej, wyższej stawki opłat,
3. 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 35 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, że organ I instancji nie działał w zwłoce, pomimo iż orzecznictwo NSA jasno wskazuje, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienia również wtedy gdy organ, choć mieści się w maksymalnym terminie załatwienia sprawy, nie załatwia jej niezwłocznie, mimo że załatwienie sprawy nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a jej niezałatwienie niezwłocznie jest podyktowane przyczynami organizacyjnymi i brakami kadrowymi za co strona nie może ponosić odpowiedzialności,
4. 3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 i art. 9 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niezauważenie, że organ I instancji nie wezwał Łukasza Rogińskiego do uzupełnienia braków wniosku o wydanie zezwolenia na prowadzenie robót i umieszczenie urządzeń w pasie drogowym, podczas gdy nie ma przeszkód, aby jeden wniosek obejmował zarówno żądanie zajęcia pasa drogowego na prowadzenie robót i umieszczenie urządzeń w pasie drogowym, tym bardziej, że Gmina nie określiła wzorów ani procedur dotyczących składanych wniosków, a wniosek ten zawierał błędy, które organ winien wyłapać i na podstawie art. 9 k.p.a. dbać o to, aby strona nie poniosła negatywnych konsekwencji z powodu nieznajomości prawa i w konsekwencji wezwać ją do uzupełnienia braków stosownie do art. 64 § 2 k.p.a.,
5. 4. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niezauważenie, że postępowanie było prowadzone przez organy obu instancji w sposób, który nie pogłębiał zaufania obywateli do organów Państwa.
6. II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
7. 1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 40 u.d.p. w zw. z art. 35, art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, kiedy w świetle okoliczności przedstawionych przez skarżącego skarga powinna zostać uznana i w konsekwencji winno się uchylić zaskarżoną decyzję,
8. 2. art. 145 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 40 u.d.p. w zw. z art. 35, art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie decyzji w sytuacji, gdy w związku z rażącym naruszeniem prawa przez organy, postępowanie przed organem I instancji było celowo przewlekane, a w konsekwencji na skarżącego została nałożona znacznie wyższa opłata.

Skarżący kasacyjnie podnosił, że materialne i procesowe uchybienia WSA przy wyrokowaniu wskazane w petitum skargi kasacyjnej miały bezpośredni wpływ na wynik sprawy w postaci oddalenia skargi zamiast jej uwzględnienia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono szczegółową argumentację na poparcie przytoczonych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony – w tym przypadku organ – w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z dyspozycją art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należy przypomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem jedynie legalność wyroku Sądu I instancji w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie.

Należy podkreślić, że z woli ustawodawcy skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym pismem procesowym. Z uwagi na wymogi formalne, które musi spełniać skarga kasacyjna, a także skutki niedochowania tych wymogów, w szczególności mających charakter konstrukcyjny i dotyczących podstaw kasacyjnych w art. 175 § 1 p.p.s.a. ustanowiono obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe, przede wszystkim adwokatów i radców prawnych.

Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna m.in. zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez Sąd I instancji.

Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa doszło w postępowaniu przed Sądem I instancji i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumcji). Podkreślenia wymaga, że sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem, na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu.

Mimo że przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej (por. wyroki NSA: z 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; z 9 marca 2005 r. sygn. akt GSK 1423/04; z 10 maja 2005 r. sygn. akt FSK 1657/04; z 12 października 2005 r. sygn. akt I FSK 155/05; z 23 maja 2006 r. sygn. akt II GSK 18/06; z 4 października 2006 r. sygn. akt I OSK 459/06 – dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i nie budzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez Sąd, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega bowiem na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Poczynienie powyższych uwag o charakterze ogólnym było konieczne ze względu na sposób w jaki została zredagowana skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie. Skarga ta nie w pełni spełnia bowiem przytoczone powyżej wymogi.

Wskazać zatem należy, że wewnętrznie sprzeczne jest, przynajmniej zasadniczo, kumulatywne wskazanie w skardze kasacyjnej naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w odniesieniu do tej samej jednostki redakcyjnej przepisu prawa materialnego. Nadto zarzuty kasacyjne winny być stawiane w ramach właściwej podstawy kasacyjnej, czyli zarzuty procesowe nie mogą być stawiane na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GSK 4305/17, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przede wszystkim jednak podnieść należy, że wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej przepisy art. 40 u.d.p., art. 35 k.p.a. i art. 8 k.p.a. dzielą się na jednostki redakcyjne – ustępy (art. 40 u.d.p.) i paragrafy (art. 8 i art. 35 k.p.a.). W petitum skargi kasacyjnej określono zakres naruszonych przepisów bez wskazania konkretnych jednostek redakcyjnych, których dotyczy naruszenie.

Niesprecyzowanie przez autora skargi kasacyjnej, których konkretnie przepisów dotyczą zarzuty skargi kasacyjnej stanowi istotną wadę wniesionej skargi kasacyjnej. Zauważyć przy tym należy, że uzasadnienie rozpatrywanej skargi kasacyjnej nie uzupełnia tak sformułowanych zarzutów, co uniemożliwia ich ocenę.

W tym miejscu jeszcze raz należy przypomnieć, że obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest jednoznaczne podanie, który z przepisów został naruszony i przyporządkowanie go do odpowiedniej podstawy kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej, bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2011 r. sygn. akt II FSK 861/10 – publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl i powołane tam orzecznictwo). Wadliwość zgłoszonej podstawy kasacyjnej jest czasami możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma jednak obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej.

Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

W ocenie składu orzekającego komplementarny charakter pozostałych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów opartych no obu podstawach kasacyjnych – w zestawieniu z jej uzasadnieniem – nie wyklucza możliwości ich rozpoznania, zasadne i celowe jest jednak odniesienie się do nich łącznie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpatrywanej sprawie w pierwszej kolejności trzeba podkreślić, że dla oceny pozostałych do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej niezwykle istotne jest to, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji i oceniana tym wyrokiem decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie poprzedzone były opisanym wyżej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 13 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 398/17, którym uchylono decyzje organów obu instancji. Wyrok ten nie był przedmiotem zaskarżenia i jest prawomocny.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. (w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W judykaturze przyjmuje się, że wskazania co do dalszego postępowania zawarte w orzeczeniu sądu administracyjnego podobnie jak ocena prawna zawarta w tym orzeczeniu stanowią postanowienia o wiążącym charakterze. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania w sprawie, "wskazania" zaś określają sposób ich postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Ich celem jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 września 2007 r. sygn. akt II FSK 209/07; publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niezaskarżonym wyroku sądu I instancji, uchylającym zaskarżoną decyzję, wiążą nie tylko ten sąd oraz organ, lecz także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od kolejnego wyroku wydanego w tej sprawie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 maja 2007 r. sygn. akt I FSK 857/06, OSP 2008, nr 11, poz. 119).

W obecnym stanie prawnym wynika to zarówno z treści samego art. 153 p.p.s.a., jak i z art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Przepisy te nie wyłączają ze swojego zakresu sądu drugiej instancji. Wprawdzie sąd ten sprawuje nadzór nad działalnością wojewódzkich sądów administracyjnych w zakresie orzekania, ale tryb tego nadzoru wynika z ustaw, w szczególności z ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepisy tej ustawy przewidują środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych i od woli stron postępowania zależy, czy środki te zostaną uruchomione. Jeśli strona z takiego środka nie skorzysta i tym samym doprowadzi do uprawomocnienia się wyroku Sądu I instancji, wówczas kwestie prawne przesądzone w takim orzeczeniu nie mogą być badane przez Naczelny Sąd Administracyjny przy okazji rozpoznawania skargi kasacyjnej na kolejny wyrok Sądu dotyczący tej samej sprawy.

Jeśli więc strona nie zgadza się z oceną i wskazaniami zawartymi w wyroku Sądu I instancji, to powinna za pomocą właściwych środków odwoławczych kwestionować orzeczenie, w którym zawarta jest ocena prawna i wskazania, które uważa za niezgodne z prawem. Po uprawomocnieniu tego orzeczenia zawarte w nim stanowisko będzie wiążące dla organu i sądów. Niezgodne z zasadami porządku prawnego, obowiązującymi w demokratycznym państwie prawnym, do których zalicza się także pewność i stabilność stosunków prawnych, byłoby podważanie stanowiska zawartego w prawomocnym wyroku przy okazji rozpatrywania skargi kasacyjnej od innego wyroku, oczywiście przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2006 r. sygn. akt I FSK 505/05, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tożsame stanowisko prezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1962/17, wskazując, że "Zasada związania oceną prawą wyrażoną w orzeczeniu sądu, o ile przepisy prawa nie uległy zmianie, powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak również wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Bezwzględne związanie oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem sądu, lecz zobowiązany jest do podporządkowania mu się w pełnym zakresie, a uchybienie temu obowiązkowi stanowi naruszenie prawa, skutkujące koniecznością uchylenia aktu, wydanego w kolejnym postępowaniu administracyjnym, gdy strona akt ten zaskarży do sądu administracyjnego.

Natomiast związanie sądu oceną prawną wyrażoną w wyroku wydanym w danej sprawie oznacza, że przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym nie może on formułować ocen odmiennych od wiążącej go oceny prawnej, ale musi się do niej zastosować oraz konsekwentnie reagować na naruszenie tych zasad przez organ przy rozpoznawaniu skargi na akt wydany po wyroku formułującym ocenę prawną" (publ. LEX nr 2476040).

Uwzględniając zatem konsekwencje wynikające z art. 153 p.p.s.a. i art. 170 p.p.s.a. należy podkreślić, że w sytuacji, gdy Sąd I instancji operował w warunkach związania oceną prawną wyrażoną w wyroku uprzednio wydanym w tej samej sprawie administracyjnej za uzasadnione należało uznać oczekiwanie, że kontrola zgodności z prawem ponownie podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia powinna być przede wszystkim ukierunkowana na to, czy organ administracji zrealizował adresowane doń wytyczne co do dalszego postępowania w sprawie, o ile rzecz jasna nie ustał walor prawnego związania tymi wytycznymi, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

W związku z powyższym należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, wydając zaskarżony wyrok, miał obowiązek dostosowania się do oceny prawnej i wynikających z niej wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych w prawomocnym wyroku tego Sądu z 13 lipca 2017 r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok został wydany z uwzględnieniem dyspozycji przepisu art. 153 p.p.s.a. i art. 170 p.p.s.a.

Słusznie Sąd I instancji wskazał na wynikające z art. 153 p.p.s.a. związanie organów jak i Sądu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w uprzednio wydanym w sprawie wyroku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w prawomocnym wyroku z 13 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 398/17 stwierdził, że ustalenie przez organy opłaty za zajęcie przez skarżącego pasa drogowego, za cały wnioskowany okres, na podstawie przepisów nowej uchwały, wprowadzającej znacznie wyższe stawki było nieuprawnione. Sąd ocenił bowiem, że skoro nowa uchwała Nr XVI/105/2015 weszła w życie w dniu 29 października 2015 r., to niedopuszczalne było ustalenie wobec skarżącego rzeczonej opłaty za okres od 14 października 2015 r. do 28 października 2015 r. na podstawie przepisów tej uchwały. Zaznaczył przy tym, że poprzednia uchwała Nr XXII/194/04 obowiązywała do 29 października 2015 r. i nie stwierdzono jej nieważności, a więc do tego dnia wywoływała ona skutki prawne i jej przepisy były obowiązujące.

Jednocześnie Sąd uznał, iż z całą pewnością wniosek skarżącego z dnia 9 października 2015 r. (data wpływu do organu 14 października 2015 r.) nie stanowił uzupełnienia wniosku złożonego przez Ł. Rogińskiego z dnia 1 września 2015 r. (akta adm. k. 6), gdyż przedmiotowy wniosek dotyczył wydania zezwolenia tylko na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym związanych z umieszczeniem urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Wniosek ten został zatem złożony po to aby uzyskać zezwolenie na przeprowadzenie robót budowlanych w pasie drogowym.

Uwzględniając powyższą ocenę prawną Sąd I instancji orzekający w rozpoznawanej sprawie, za prawidłowy uznał sposób ustalenia skarżącemu opłaty za zajęcie pasa drogowego polegający na obliczeniu tej opłaty przy zastosowaniu dwóch stawek, wynikających z dwóch różnych uchwał. W zgodzie z tą oceną pozostaje bowiem stanowisko organów, że skoro w okresie od dnia złożenia wniosku (tj. od 14 października 2015 r.) do dnia 28 października 2015 r. włącznie obowiązywała uchwała Nr XXII/194/04, to w tym okresie, zgodnie z załącznikiem do tej uchwały, roczną opłatę za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pod urządzenia infrastruktury technicznej należy ustalić według stawki 10 zł, natomiast od dnia 29 października 2015 r. do końca okresu, na jaki złożono wniosek (tj. do 31 stycznia 2017 r.), według stawki określonej w uchwale Nr XVI/105/2015, która wynosiła 180 zł. W konsekwencji za nieuprawnione Sąd I instancji uznał stawianie Kolegium zarzutu naruszenia art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i 2, ust. 3-5, ust. 8 u.d.p.

Stanowisko to jest zgodne z przytoczonym wyżej stanowiskiem zawartym w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 13 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/OL 398/17.

Sąd I instancji za chybiony uznał także zarzut naruszenia przez Kolegium art. 35 k.p.a. Ponadto Sąd I instancji wskazał, iż wobec braku przepisu szczególnego, organy nie mogły ustalić opłaty za cały wnioskowany okres zajęcia pasa drogowego według stawki obowiązującej w dniu złożenia wniosku, podnosząc, że podstawa prawna kontrolowanych decyzji, została ustalona z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego. O ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej, miarodajny do załatwienia sprawy jest stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji. Organ zobowiązany jest zatem do uwzględniania zmian w stanie faktycznym i prawnym sprawy zaistniałych pomiędzy datą wszczęcia postępowania a datą wydania decyzji. Wobec braku przepisu szczególnego, organy nie mogły ustalić opłaty za cały wnioskowany okres zajęcia pasa drogowego według stawki obowiązującej w dniu złożenia wniosku.

W sytuacji związania prawomocnym wyrokiem z 13 lipca 2017 r., w którym jednoznacznie przesądzono, iż wniosek Ł. Rogińskiego dotyczył tylko wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót nie można skutecznie zarzucić, że organ naruszył art. 8 i art. 9 k.p.a. oraz art. 64 § 1 k.p.a. nie wzywając strony innego postępowania do "uzupełnienia braków wniosku", które de facto miałoby polegać na złożeniu nowego wniosku w innym przedmiocie.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, że art. 9 k.p.a. nie nakłada na organy administracji obowiązku udzielania porad prawnych, czy też doradztwa. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Z treści art. 9 k.p.a. nie wynika dla organu obowiązek udzielania stronie postępowania administracyjnego porad co do zasadności, czy celowości wniesienia konkretnego środka prawnego. Zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego mają chronić prawa strony w postępowaniu administracyjnym, ale nie zwalniają jej od wszelkiej dbałości o własne interesy i od wszelkiej aktywności procesowej. W żadnej mierze nie można wymagać od organu, by w ramach obowiązków z art. 9 k.p.a. zastępował stronę w jej aktywności.

Takich obowiązków nie można wywieść również z zawartej w art. 8 § 1 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej.

Jak słusznie podnosił Sąd I instancji, o tym, jaki charakter ma mieć ostatecznie pismo, decyduje wyłącznie strona i w razie wątpliwości w tym zakresie, obowiązkiem organu administracji publicznej jest przekazanie stronie informacji o jej sytuacji procesowej, przysługujących jej środkach obrony jej praw oraz uwarunkowaniach ich złożenia, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Organ nie może jednak zastąpić strony i samodzielnie określić przedmiotu żądania.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 2217/16 wskazał, że "obowiązki informacyjne ciążące na organie administracji nie mogą być utożsamiane z obowiązkiem świadczenia pomocy prawnej, udzielania porad prawnych bądź instruowania stron o wyborze optymalnego sposobu postępowania. Zadaniem organów administracji jest jedynie przekazanie stronie niezbędnych informacji, na podstawie których strona będzie mogła dokonać wyboru i zdecydować o swoich działaniach" (publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Skład orzekający podziela to stanowisko.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że procedowanie organów administracji i jego ocena dokonana przez Sąd I instancji nie naruszała przepisów wskazanych w skutecznie postawionych zarzutach skargi kasacyjnej w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.