Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 26 maja 2011 r., sygn. akt III SA/Po 278/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej zwanej "p.p.s.a."), oddalił skargę R. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej zwanego również "Dyrektorem OR ARiMR") z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], o odmowie przyznania skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej na 2008 r.
Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko organów administracji orzekających w sprawie. Organy te stwierdziły, że w dniu 14 maja 2008 r. R. K. złożył wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2008 (deklarując realizację pakietu K01-Ochrona gleb i wód, w wariancie K01b – Międzyplon ozimy na powierzchni [...] ha). Organ I instancji odmówił przyznania wnioskowanej pomocy, wskazując jako podstawę tego rozstrzygnięcia art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.; dalej powoływanej jako "ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich") oraz § 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809 z późn. zm.; dalej powoływanego jako "rozporządzenie rolnośrodowiskowe"), zaś organ odwoławczy utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie.
Powołując się na treść § 11 ust. 5 i § 13 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, organy uznały bowiem, że R. K. nie podjął 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, gdyż w sprawie przyznania skarżącemu pierwszej płatności rolnośrodowiskowej (na 2005 r.) nie została wydana decyzja o przyznaniu tej płatności, lecz decyzja o umorzeniu postępowania (z uwagi na upływ terminu, w którym mogła być przyznana pomoc, wynikającego z art. 5 ust. 3a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich).
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, skarga złożona na wydane w sprawie decyzje administracyjne nie zasługiwała na uwzględnienie. Powołując się na treść § 2 ust. 1 pkt 2, § 11 ust. 3 i ust. 5, § 13 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zasadniczym warunkiem przyznania płatności rolnośrodowiskowej na kolejny rok jest realizacja programu rolnośrodowiskowego, do której producent przystępuje po uzyskaniu decyzji o przyznaniu pierwszej płatności rolnośrodowiskowej. Dopiero wówczas staje się on bowiem beneficjentem tejże płatności.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, z poczynionych przez organy, bezspornych ustaleń faktycznych wynika, że skarżący nie nabył uprawnienia do pierwszej płatności rolnośrodowiskowej, ponieważ w wyniku złożonego przez niego wniosku o tę płatność została wydana decyzja o umorzeniu postępowania z uwagi na upływ terminu, w którym owa pomoc mogła zostać przyznana. Wobec tego za uprawnione uznał Sąd pierwszej instancji stanowisko organów administracji, że skarżący nie podjął zobowiązania polegającego na realizacji programu rolnośrodowiskowego, co wyklucza przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na kolejny rok – 2008. Sąd dodał również, że przy ocenie spełnienia przesłanek przyznania płatności rolnośrodowiskowej na kolejny rok istotne jest jedynie, czy wnioskodawca nabył uprawnienie do pierwszej płatności rolnośrodowiskowej, a więc czy została wydana decyzja o przyznaniu tejże płatności. W przypadku niespełnienia tego warunku bez znaczenia pozostają natomiast przyczyny nieprzyznania pierwszej płatności.
W związku z tym Sąd pierwszej instancji uznał, że na ocenę zaskarżonej decyzji nie miało wpływu twierdzenie skarżącego o przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organy administracji, które - jego zdaniem - pozbawiło go pierwszej płatności rolnośrodowiskowej.
Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił także zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie. Uznał bowiem, że decyzja w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej za rok 2008 nie mogła być wydana do czasu rozpatrzenia wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej, o czym strona była informowana w toku postępowania administracyjnego w zawiadomieniach o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy.
Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył R. K. Zaskarżył to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:
- 1. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy – art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia przez Sąd pierwszej instancji kontroli działań organów administracji, w wyniku niezasadnego przyjęcia, iż zarzut niczym nieuzasadnionej przewlekłości postępowania organów administracji, naruszającej art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej powoływana jako "k.p.a."), która w konsekwencji doprowadziła do umorzenia postępowania w sprawie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt za rok 2005, nie może być objęty kontrolą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego,
- 2. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy – art. 3 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie zasadności lub niezasadności wszystkich zgłoszonych przez stronę zarzutów, w szczególności zarzutu wpływu przewlekłości postępowania administracyjnego w sprawie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt za rok 2005, na postępowanie administracyjne będące przedmiotem skargi złożonej w niniejszej sprawie,
- 3. naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy - § 11 ust. 3 oraz § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, wbrew tym przepisom, że nieprawidłowe prowadzenie postępowania przez organy administracji w sprawie przyznania pierwszej płatności rolnośrodowiskowej pozostaje bez wpływu na ocenę postępowania w sprawie przyznania płatności w latach późniejszych.
W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną stwierdził w szczególności, że skoro decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania płatności za rok 2005 stała się podstawą do odmowy przyznania płatności w roku 2008, to przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji powinien był wziąć pod uwagę okoliczność, iż wspomniane umorzenie było następstwem przewlekłego prowadzenia postępowania. Opóźnienie to stanowiło nie tylko naruszenie przepisów, ale naruszało też zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz - co najważniejsze - wpłynęło bezpośrednio na rozstrzygnięcie organu w sprawie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych za rok 2008. Pomimo stwierdzenia przez WSA, że wydanie decyzji w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowych za rok 2005 miało wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie płatności w roku 2008, Sąd ten uznał, że okoliczność przewlekłego postępowania nie może być przedmiotem kontroli sądowej, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Wynika ona z art. 183 § 1 p.p.s.a. i oznacza pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku odwoławczym przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, tylko weryfikuje zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest tylko w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w tej sprawie nie występują.
Na gruncie art. 174 p.p.s.a. skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
Naruszenie prawa przez błędną wykładnię, to mylne zrozumienie treści zastosowanego przepisu, a naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie, to zagadnienie prawidłowego odniesienia normy prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego. W uzasadnieniu zarzutu błędnej wykładni należy przeprowadzić wywód prawny na temat naruszonego przepisu ze stanowiskiem, jak należy wykładać i dlaczego dokonana w zaskarżonym wyroku jego interpretacja jest błędna. W przypadku zarzutu niewłaściwego zastosowania wskazanego przepisu prawa uzasadnieniem jest wyjaśnienie, dlaczego przyjęty za podstawę prawną zaskarżonego wyroku przepis nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i - ewentualnie - jaki inny przepis powinien być w sprawie zastosowany. Powyższe wskazuje, że koniecznym warunkiem uznania, że strona powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
W niniejszej sprawie przedstawienie ogólnych uwag dotyczących podstaw kasacyjnych i granic ponownego rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny jest konieczne, zważywszy na konstrukcję skargi kasacyjnej.
Strona wnosząca skargę kasacyjną w pkt 1 petitum tego środka odwoławczego zarzuciła - jako naruszenie przepisów postępowania – uchybienie art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia przez WSA w Poznaniu kontroli działań organów administracji w wyniku niezasadnego przyjęcia, że zarzut niczym nieuzasadnionej przewlekłości postępowania organów administracji, naruszającej art. 8 k.p.a., która doprowadziła do umorzenia postępowania w sprawie przyznania płatności z tytułu przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt za rok 2005, nie może być objęty kontrolą tego Sądu. Jak wynika z uzasadnienia tego zarzutu, zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji powinien w niniejszej sprawie wziąć pod uwagę fakt, że decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania płatności za rok 2005 została wydana na skutek przewlekłości prowadzonego przez organ postępowania. Uzasadniając powyższy zarzut autor skargi kasacyjnej wskazał na posługiwanie się przez Sąd pierwszej instancji co do powyższej kwestii argumentami pozostającymi ze sobą w sprzeczności.
Tak sformułowany i uzasadniony zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 8 k.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie.
Przede wszystkim należy wyjaśnić, że kryterium kontroli wykonywanej przez sąd administracyjny określa art. 1 § 3 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola sądów administracyjnych polega na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać w trzech płaszczyznach: oceny zgodności rozstrzygnięcia z prawem materialnym, dochowania wymaganej prawem procedury i respektowania reguł kompetencji. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Powołany przepis wyraża jedynie zasadę sądowej kontroli administracji publicznej i wskazuje, że kontrola ta przeprowadzona jest przy zastosowaniu środków przewidzianych w ustawie.
Sąd administracyjny w zależności od rezultatu przeprowadzonej kontroli oraz jej przedmiotu wydaje orzeczenie, w którym skargę uwzględnia (art. 145 - 150 p.p.s.a.) albo skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).
Zatem oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. nie oznacza, że sąd administracyjny uchyla się od obowiązku kontroli określonego w art. 3 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny oddali bowiem skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., jeżeli przeprowadzone postępowanie rozpoznawcze wykaże nieistnienie naruszenia prawa w działalności organu administracji, której skarga dotyczy albo wyłącznie takie uchybienie przepisom obowiązującego prawa, które nie dają podstaw do uwzględnienia skargi. W szczególności będą to naruszenia prawa niemające lub niemogące mieć wpływu na wynik sprawy.
Oddalając skargę w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji wskazał – powołując stosowne przepisy prawa – że zasadniczym warunkiem przyznania płatności rolnośrodowiskowej na kolejny rok jest realizacja programu rolnośrodowiskowego, do której producent przystępuje po uzyskaniu decyzji o przyznaniu pierwszej płatności rolnośrodowiskowej. Dopiero wówczas staje się on beneficjentem tejże płatności. Ustalenia faktyczne w niniejszej sprawie wskazują, że skarżący nie nabył uprawnienia do pierwszej płatności rolnośrodowiskowej, ponieważ w wyniku złożonego przez niego wniosku o tę płatność została wydana decyzja o umorzeniu postępowania, z uwagi na upływ terminu, w którym owa pomoc mogła zostać przyznana. Tym samym uprawnione jest stanowisko, że skarżący nie podjął zobowiązania polegającego na realizacji programu rolnośrodowiskowego, co wyklucza przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na kolejny rok.
W punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej został sformułowany zarzut naruszenia art. 3 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie zgłoszonych przez stronę zarzutów, w szczególności zarzutu wpływu przewlekłości postępowania administracyjnego w sprawie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt za rok 2005 na postępowanie administracyjne będące przedmiotem skargi złożonej w niniejszej sprawie.
Zarzut powyższy został niewłaściwie skonstruowany przez powołanie w nim art. 3 § 1 p.p.s.a., niemniej należy wskazać, iż nieuzasadnione jest twierdzenie autora skargi kasacyjnej co do tego, że Sąd pierwszej instancji niedostatecznie wyjaśnił kwestię poruszoną w tym zarzucie, a tym samym, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest wadliwe. Zagadnienie wpływu decyzji w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej za 2005 r. na decyzję w tym przedmiocie za 2008 r. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób jasny, wskazując, że zarzut przewlekłości postępowania prowadzonego w sprawie za 2005 r. nie zasługuje na uwzględnienie z tego względu, że nie spełniła się przesłanka przyznania płatności rolnośrodowiskowej, czyli nabycie uprawnienia do pierwszej płatności za 2005 r. i przewlekłość postępowania dotycząca 2005 r. pozostaje bez wpływu na rok 2008, skoro organy orzekły o umorzeniu postępowania dotyczącego płatności na 2005 r.
W punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej jej autor podaje, że jest to zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie § 11 ust. 3 oraz § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, naruszenie powyższych przepisów nastąpiło na skutek uznania, że nieprawidłowe prowadzenie postępowania przez organu administracji w sprawie przyznania pierwszej płatności rolnośrodowiskowej pozostaje bez wpływu na ocenę postępowania w sprawie przyznania płatności w latach późniejszych.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powołane przepisy mają charakter procesowy, bowiem § 11 ust. 3 powyższego rozporządzenia stanowi, że wniosek składa się corocznie na formularzu udostępnionym przez Agencję, zaś § 13 ust. 1 pkt 1 stanowi, że Kierownik biura powiatowego Agencji wydaje decyzje administracyjne w sprawie przyznania pierwszej płatności rolnośrodowiskowej – w terminie od dnia 1 stycznia do ostatniego dnia lutego roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności. Zapis, że "Kierownik biura wydaje decyzję o przyznaniu pierwszej płatności" nie oznacza, że w każdym przypadku złożenia wniosku o płatność musi nastąpić wydanie pozytywnej decyzji dla wnioskodawcy. W myśl art. 5 ust. 3a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, pomoc jest udzielana do wysokości limitu stanowiącego równowartość w złotych kwoty w euro określonej w planie na poszczególne działanie, lecz nie później niż do dnia 30 czerwca 2008 r. Przywołany przepis został dodany do ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z dniem 11 kwietnia 2007 r., na mocy art. 42 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427).
Z treści powołanej normy prawnej wynika, że po upływie wskazanego przez ustawodawcę terminu (30 czerwca 2008 r.) brak jest podstaw prawnych do orzekania w przedmiocie złożonego wniosku o przyznanie płatności. Powyższe unormowanie oznacza, że po upływie 30 czerwca 2008 r. – mimo treści § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego – Kierownik biura powiatowego Agencji nie mógł wydać decyzji o przyznaniu pierwszej płatności.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.