Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 423/18 - po rozpoznaniu sprawy ze skargi [A.] Ltd. z siedzibą w A. (T.) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2017 r. w przedmiocie kary pieniężnej - w pkt.
- 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2017 r. w pkt.
- 2. orzekł o kosztach postępowania.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym oraz prawnym sprawy.
Podlaski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] października 2017 r. - na podstawie art. 92a ust. 1, 6, 7 oraz Lp. 3.1 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz.U.2016, nr 1907 ze zm.; dalej: ustawa o transporcie drogowym lub u.t.d.) - nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 10 000 zł.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że [...] maja 2017 r. zatrzymano do kontroli pojazd członowy należący do przewoźnika t. [A] składający się z ciągnika siodłowego marki M.B. o numerze rejestracyjnym [A] oraz z naczepy marki [A] o numerze rejestracyjnym [A], który prowadził obywatel [A]. Strona kontrolowanym pojazdem wykonywała międzynarodowy przewóz drogowy z Ł. do Polski pustym pojazdem celem załadunku towaru w Polsce. Ustalono, że kontrolowany podmiot nie wypełnił części B okazanego zezwolenia tj. numeru rejestracyjnego samochodu ciężarowego/ciągnika oraz numeru rejestracyjnego przyczepy/naczepy. Dodatkowo kierowca nie okazał innego ważnego i wypełnionego zezwolenia uprawniającego do tego rodzaju przewozu.
Główny Inspektorat Transportu Drogowego (GITD) - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; dalej: k.p.a.), art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2017 r., poz. 935), art. 4 pkt 22 lit. y), art. 28 ust. 1, art. 28a ust. 1 i 2, art. 87 ust. 1 i art. 92a ust. 1, 2 i 6 u.t.d., art. 10 umowy zawartej w A. dnia 09 września 1977 r. między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a Rządem Republiki Turcji o międzynarodowych przewozach drogowych (M.P. z 2003 r. nr 4, poz. 46 ze zm.) § 4 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 27 grudnia 2011 r. w sprawie zezwoleń na międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy oraz drogowy przewóz kabotażowy (Dz. U. z 2011 r. nr 297 poz. 1763) oraz Lp. 3.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, po rozpoznaniu odwołania od decyzji Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2017 r. o nałożeniu kary pieniężnej - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - uchylając wskazanym na wstępie wyrokiem decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) - stwierdził, że zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji wskazując niesporny stan faktyczny sprawy (brak wypełnionej części B zezwolenia) a także przywołując przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie stwierdził, że skutek obu naruszeń objętych dyspozycjami przepisów Lp. 3.1 i Lp. 3.2 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym jest taki sam, a mianowicie przejazd uznaje się za wykonywany bez zezwolenia (art. 28a ust. 2 ustawy o transporcie drogowym), jednak ustawodawca wprowadził gradację kar za wyżej wskazane naruszenia, karę wyższą w wysokości 10 000 zł przewidział za brak zezwolenia, a niższą w wysokości 8 000 zł - za niewypełnienie lub niewłaściwe wypełnienie posiadanego już zezwolenia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Transportu Drogowego, zaskarżając powyższy wyrok w całości, zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:
art. 28a ust. 2 w zw. z art. 28a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym w zw. z Lp. 3.1 i Lp. 3.2. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym poprzez jego błędną wykładnię w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym i w konsekwencji błędne uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że niewypełnienie lub nieprawidłowe wypełnienie blankietu zezwolenia o którym mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym nie może skutkować nałożeniem kary pieniężnej za wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego bez posiadania wymaganego ważnego zezwolenia - określonej w Lp. 3.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym podczas, gdy w przepisie prawa materialnego tj. art. 28a ust 2 ustawy o transporcie drogowym ustawodawca wprost wskazał, że niewypełnienie lub nieprawidłowe wypełnienie blankietu zezwolenia skutkuje uznanie przejazdu za wykonywany bez zezwolenia.
Stawiając powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, w przypadku uznania sprawy za niedostatecznie wyjaśnioną wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, rozpoznanie sprawy na rozprawie, zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o jej oddalenie w całości na podstawie art. 184 p.p.s.a. z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych do jej uwzględnienia i jej oczywistą bezzasadność, wniosła też o przeprowadzenie rozprawy celem rozpoznania skargi kasacyjnej, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.
Zarządzeniem z 18 marca 2022 r. sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz.U. z 2021, poz. 2095 ze zm.).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Wskazać zatem trzeba, że stosownie do art. 193 p.p.s.a., zdanie drugie, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza więc odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193, zdanie pierwsze, p.p.s.a. Znaczy to, że sąd kasacyjny ma swobodę co do zakresu przedstawienia ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
Mając powyższe na uwadze skład orzekający NSA uznał wyżej przedstawiony stan faktyczny i prawny sprawy za wystarczający.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, z przyczyn określonych w § 2 powołanego artykułu.
W rozpoznawanym przypadku - z uwagi na brak okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności postępowania, z przyczyn enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a. - kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku sprowadzała się do oceny czy narusza on przepisy wskazane w zarzutach postawionych Sądowi pierwszej instancji.
Rozpoznając sprawę w tych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Poza sporem zgodnie z art. 28 ust. 1 u.t.d. wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez zagraniczny podmiot niemający siedziby w państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym wymaga zezwolenia ministra właściwego do spraw transportu, o ile umowy międzynarodowe nie stanowią inaczej.
Art. 28a u.t.d. w ust. 1 stanowi, że zagraniczny podmiot wykonujący międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy jest obowiązany wypełnić blankiet zezwolenia, o którym mowa w art. 28 ust. 1, najpóźniej przed wjazdem na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej pojazdu samochodowego, którym przewóz ten jest wykonywany. Według zaś ust. 2, w przypadku niewypełnienia lub nieprawidłowego wypełnienia blankietu zezwolenia, o którym mowa w art. 28 ust. 1, przejazd uznaje się za wykonywany bez zezwolenia.
W załączniku nr 3 do ustawy o transporcie drogowym - w uregulowaniach dotyczących naruszenia przepisów o wykonywaniu międzynarodowych przewozów drogowych i przewozów kabotażowych - ustawodawca za wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego bez posiadania w pojeździe wymaganego ważnego zezwolenia przewidział karę w wysokości 10 000 zł, a za niewypełnienie przed wjazdem na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub niewłaściwie wypełnienie wymaganego przy międzynarodowym przewozie drogowym rzeczy zezwolenia karę w wysokości 8 000 zł.
Z uwagi na sposób sformułowania postawionego Sądowi pierwszej instancji zarzutu błędnej wykładni przytoczonych wyżej przepisów prawa materialnego zasadne jest przypomnienie, że błędna wykładnia polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej, a prawidłowo skonstruowany zarzut zarzutu błędnej wykładni wymaga wywodu prawnego na temat naruszonego przepisu ze stanowiskiem, jak przepis ten należy wykładać i dlaczego dokonana w zaskarżonym wyroku jego interpretacja jest błędna.
Wskazanie w omawianej podstawie kasacyjnej, że błędną wykładnią - "w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym" - jest uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że niewypełnienie lub nieprawidłowe wypełnienie blankietu zezwolenia nie może skutkować nałożeniem kary pieniężnej określonej w Lp. 3.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, mimo jednoznacznej treści art. 28a ust. 2 u.t.d. świadczy o tym, że spór co do tego czy stan faktyczny ustalony w sprawie odpowiada stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w Lp. 3.1 czy też w Lp. 3.2 dotyczy nie tyle zrozumienia treści powołanych norm prawa materialnego, co prawidłowości ich zastosowania.
Brzmienie art. 28a ust. 2 ustawy o transporcie drogowym - jak zasadnie wskazano w skardze kasacyjnej - wskazuje wprost na zrównanie niewypełnienia lub niewłaściwego wypełnienia blankietu zezwolenia z uznaniem przejazdu za wykonywany bez zezwolenia. Jednoznaczne jednak są też unormowania zawarte w Lp. 3.1 i 3.2 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. W tych przepisach wskazanego załącznika do u.t.d. w sposób niebudzący wątpliwości przyporządkowano określone naruszenie prawa do wysokości kary. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego fakt, że niewypełnienie lub nieprawidłowe wypełnienie blankietu zezwolenia ustawowo uznawane jest za wykonywanie przejazdu bez zezwolenia nie podważa tego, że wysokość kary ustawodawca określił w zależności od tego czy przejazd bez zezwolenia - w rozumieniu art. 28a ust. 2 u.t.d. - przejawia się w wykonywaniu międzynarodowego przewozu drogowego bez posiadania w pojeździe wymaganego ważnego zezwolenia (Lp. 3.1) czy też w niewypełnieniu lub nieprawidłowym wypełnieniu blankietu zezwolenia (Lp. 3.2).
Zgodzić należy się zatem z Sądem pierwszej instancji, że w załączniku nr 3 do ustawy o transporcie drogowym dokonano gradacji kar - stosownie do sposobu omawianego naruszenia. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej zasadna jest zatem konstatacja Sądu pierwszej instancji, że niesporny stan faktyczny sprawy - tj. brak prawidłowo wypełnionego zezwolenia w międzynarodowym przewozie drogowym - uzasadnia zastosowanie Lp. 3.2 powoływanego załącznika do ustawy, czyli skutkuje nałożeniem kary w wysokości 8 000 zł.
Stanowisko to znajduje oparcie w aktualnym orzecznictwie oraz poglądach komentatorów ustawy o transporcie drogowym (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2021 r. II GSK 1110/18 oraz R. Strachowska; Ustawa o transporcie drogowym. Komantarz; opubl.: LEX/el. 2012). Uwagi wymaga przy tym, że judykat, na który powoływał się organ prezentując odmienny pogląd, dotyczył innego stanu prawnego - sprzed nowelizacji, na mocy której dodano art. 28a u.t.d. i zmieniono treść załącznika.
Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna - nie mając usprawiedliwionych podstaw - podlegała oddaleniu.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
Postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania wydano na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).