Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. (dalej: WSA w W. lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 843/12 po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. I. Spółki z o.o. w Z. (dalej: Spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej: SKO) z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] przekazującą do ponownego rozpatrzenia sprawę dotyczącą kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej koszty postępowania.
I
Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.
Pismem z dnia [...] czerwca 2009 r. Spółka zgłosiła Z. D. M. w W. awaryjne zajęcie pasa drogowego [...] dotyczące trawnika o pow. [...] m2 w dniach [...] VI 2009 r., czyli na 3 dni. Kolejne zgłoszenie dotyczyło tego samego trawnika o tej samej pow. i obejmowało okres od dnia [...] do dnia [...] VI 2009 r., czyli 4 dni. Powodem zgłoszeń była potrzeba usunięcia przez Spółkę awarii kabli światłowodowych.
Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] Prezydent m.st. W. działając na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.) nałożył na Spółkę karę pieniężną w kwocie 7.690 zł za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej [...] w dniach [...] VI 2009 r. w związku z robotami prowadzonymi na potrzeby budowy rurociągów kablowych przyłącza elektrotechnicznego o łącznej pow. [...] m2, bez zezwolenia zarządcy drogi. Z uzasadnienia decyzji wynika, że Spółka nie usuwała awarii tylko prowadziła budowę rurociągów kablowych przyłącza teletechnicznego, nie mając na to zezwolenia.
Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. SKO działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej: k.p.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. SKO uznało, że w sprawie nieprawidłowo przeprowadzono postępowanie wyjaśniające, bo nie ustalono ponad wszelką wątpliwość, czy roboty budowlane prowadzone w dniach [...] czerwca 2009 r. stanowiły budowę nowej kanalizacji elektrotechnicznej, czy też rozbudowę urządzenia już istniejącego, bądź też naprawę urządzeń uszkodzonych. W ocenie SKO organ I instancji dopuścił się licznych uchybień proceduralnych, które muszą zostać naprawione w toku dalszego postępowania.
W skardze do WSA w W. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w części dotyczącej przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Argumentowała, że SKO zasadnie uchyliło decyzję organu I instancji, ale powinno to zrobić na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli uchylić tę decyzję i orzec, że nie ma podstaw do wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. W ocenie Spółki przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia w oparciu o treść art. 138 § 2 k.p.a. jest sytuacją wyjątkową i może nastąpić jedynie wtedy gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Taka sytuacja w tej sprawie nie zasiniała. W sprawie nie chodziło bowiem o zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia tylko o jego awaryjne zajęcie. SKO, uchylając decyzję organu I instancji błędnie zatem zastosowało art. 138 § 2 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2012 r. WSA w W. uwzględnił skargę.
Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja uwzględnia odwołanie Spółki, co do uchylenia decyzji organu I instancji, jednakże podniesione w uzasadnieniu tej decyzji okoliczności, które w ocenie organu odwoławczego należy wyjaśnić i wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy nie odnoszą się do stanu faktycznego sprawy. Sąd wskazał, że genezą sprawy było zgłoszenie przez Spółkę awaryjnego zajęcia pasa drogowego w celu usunięcia awarii kabli światłowodowych. Prawdziwość zgłoszenia została zakwestionowana przez zarządcę drogi, który uznał że doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, obciążając Spółkę karą pieniężną, pomimo że Spółka podtrzymywała niezmiennie w toku postępowania, że zajęcie miało tryb awaryjny. Uchylając zaskarżoną decyzję o nałożeniu na Spółkę kary za zajęcie pasa drogowego SKO pominęło powyższy aspekt i nie odniosło się do zarzutów co do zajęcia pasa w trybie awaryjnym, a przeszło od razu do kwestii związanych z oznaczeniem zajętego pasa oraz zakresem jego zajęcia, wskazując organowi I instancji jakie okoliczności w tym przedmiocie wymagają wyjaśnienia.
W ocenie Sądu I instancji organ odwoławczy powinien w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutów awaryjnego zajęcia pasa drogowego, dokonując ustaleń w tym zakresie, a w sytuacji ewentualnego stwierdzenia, że zajęcie nie odbyło się w trybie awaryjnym, odnieść się do kwestii związanych z bezprawnym zajęciem pasa i wymierzenia kary pieniężnej z tego tytułu.
Sąd I instancji uznał, że wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy dopuścił się mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegającego na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy, przez co naruszył też zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa z art. 8 k.p.a. Sąd pokreślił ponadto, że odnoszenie się w opisanej sytuacji do pozostałych zarzutów skargi byłoby przedwczesne.
Formułując wskazania co do dalszego postępowania WSA w W. polecił SKO rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie i odniesienie się do twierdzeń i zarzutów Spółki z uwzględnieniem procedury administracyjnej, w szczególności do twierdzenia, że zajęła pas drogowy w trybie awaryjnym. Po prawidłowym ustaleniu tej okoliczności SKO powinno określić ewentualne zajęcia pasa drogowego i karę za to zajęcie.
II
Skargę kasacyjną złożyła Spółka. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w W. z dnia 9 sierpnia 2012 r. w całości. W jej ocenie wyrok powinien albo oddalić skargę albo uchylić decyzję SKO w części zaskarżonej tj. w zakresie dotyczącym przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi Spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 134 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., polegające na orzeczeniu ponad żądanie skarżącej i na jej niekorzyść.
Wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji narusza prawo i powinien zostać uchylony, ponieważ Sąd nie zwrócił uwagi, że decyzja SKO została zaskarżona tylko w części dotyczącej przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, natomiast część sentencji decyzji SKO o uchyleniu decyzji organu I instancji, jako trafna nie została zaskarżona do Sądu. Zatem uchylenie przez Sąd I instancji decyzji SKO w całości, czyli także w części niezaskarżonej jest orzeczeniem na niekorzyść strony. Na skutek wyroku powstała sytuacja, że w obrocie prawnym funkcjonuje rozstrzygnięcie organu dla niej niekorzystne, z uwagi na które sprawa będzie ponownie rozpatrywana również w niespornym zakresie, czyli awaryjnego zajęcia pasa drogowego. Tak więc, mimo że Sąd uwzględnił skargę to wbrew prawu orzekł na niekorzyść strony.
SKO nie skorzystało z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. skutkujące nieważnością postępowania, to zaistniały podstawy do rozpoznania skargi kasacyjnej.
Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na jego błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna Spółki jest niezasadna. Kasatorka opiera swoją skargę na naruszeniu przepisów procesowych, wskazując w zarzucie skargi kasacyjnej naruszenie przez WSA w W. treści art. 134 § 2 p.p.s.a. Zdaniem Spółki wyrok Sądu I instancji narusza treść wskazanego przepisu, gdyż w trakcie prowadzonej przez ten Sąd kontroli decyzji SKO, Sąd I instancji niewłaściwie zastosował art. 134 § 2 p.p.s.a., przez co orzekł ponad żądanie skarżącej Spółki, co w konsekwencji doprowadziło do orzeczenia na jej niekorzyść, a tym została naruszona zasada wynikająca ze wskazanego przepisu, zgodnie z którą nie można orzekać na niekorzyść skarżącej. Spółka upatruje naruszenia tej zasady w tym, że Sąd I instancji uwzględniając jej skargę uchylił decyzję SKO, którą uchylono decyzję Prezydenta m.st. W. i przekazano sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, w sytuacji gdy w skardze Spółka zaskarżyła decyzję SKO tylko w części, a więc w zakresie przekazania sprawy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W ocenie Spółki takie żądanie skargi nie uprawniało Sądu I instancji do orzekania o całości sprawy, czyli uchylenia w całości decyzji SKO. Ten sposób orzekania jest wyjściem poza granice skargi, które narusza wynikający z art. 134 § 2 p.p.s.a. zakaz reformationis in peius.
Stanowisko skargi kasacyjnej jest niezasadne. Podkreślić należy, że decyzja SKO objęta skargą wydana została na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. z tego powodu, że organ I instancji nie ustalił poprawnie stanu faktycznego sprawy. W takiej sytuacji organ odwoławczy ma ustawowy nakaz uchylenia decyzji pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Zatem w sprawach, w których organ I instancji nie wyjaśnia stanu faktycznego sprawy nie ma innej możliwości orzekania jak stosowanie art. 138 § 2 k.p.a., a wtedy zawsze musi nastąpić przekazanie sprawy do organu niższej instancji. W przypadku wad postępowania wyjaśniającego nie ma prawnej możliwości orzekania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., jak sugeruje Spółka.
Dokonując kontroli takiej decyzji w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada wynikająca z art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którą sąd nie jest związany zarzutami skargi. WSA w W. wydając wyrok zaskarżony kasacyjnie kontrolował legalność działania organów w postępowaniu, którego przedmiotem było nałożenie kary za zajęcie pasa drogowego. Badanie legalności dokonywane jest w granicach prawa, a Sąd I instancji ma ustawowy nakaz działania z urzędu, bo nie jest związany granicami skargi. Modyfikacja tej zasady następuje przez zakaz wyrażony w art. 134 § 2 p.p.s.a., jednak tego ograniczenia nie można postrzegać w sposób wskazany przez kasatorkę.
Zakaz orzekania na niekorzyść strony może mieć miejsce tylko w sytuacji, gdy Sąd I instancji orzeka o poprawności ukształtowania przez organy praw i obowiązków strony skarżącej, a to jest możliwe tylko wówczas, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony z zachowaniem rygorów wskazanych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Braki w zakresie ustaleń faktycznych nie dają podstaw do wypowiadania się w zakresie niekorzystnego ukształtowania sytuacji prawnej podmiotu, gdyż wówczas w ogóle nie można wypowiedzieć się wiążąco na temat sytuacji prawnej tego podmiotu.
Konkludując stwierdzić należy, że zakaz ustanowiony w art. 134 § 2 p.p.s.a. nie ma zasadniczo zastosowania w przypadku rozstrzygnięć, które związane są z wadliwie prowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, z tego więc względu zarzut kasacyjny nie mógł być uwzględniony.
Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. NSA oddalił skargę kasacyjną.