Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 24 listopada 2015 r., sygn. akt II GSK 196/14

Uzasadnienie

Wyrokiem z 26 września 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 576/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. oddalił skargę "R. T." Spółki z o.o. w P. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w O. z [...] maja 2013 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej cofnięcia zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Dyrektor Izby Celnej w O. ostateczną decyzją z [...] czerwca 2012 r. cofnął "R. T." Spółce z o.o. w P. zezwolenie na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa w. udzielone decyzją Dyrektora Izby Skarbowej w O. z [...] października 2006 r.

Spółka złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji, z uwagi na jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa, bowiem organ cofając zezwolenie na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych uchybił § 14 ust. 4 i 5 w związku z § 7 i § 8 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych (Dz. U. Nr 102, poz. 946 ze zm.; dalej: rozporządzeniem), zgodnie z którymi stwierdzenie niezgodności stanu rzeczywistego automatów lub urządzeń do gier z warunkami rejestracji jest dopuszczalne wyłącznie na podstawie badań kontrolnych jednostki badającej.

Dyrektor Izby Celnej w O. decyzją z [...] marca 2013 r. odmówił stwierdzenia nieważności powyższej decyzji. Organ nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Organ podjął działania w przedmiocie cofnięcia wskazanego zezwolenia na podstawie wyników kontroli przeprowadzonej w drodze eksperymentu, której wyniki dały podstawy do uznania, że urządzenia funkcjonowały wbrew przepisom ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz.U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.; dalej: u.g.h.). Organ nie stwierdził, aby na gruncie rozpoznawanej sprawy wystąpiła oczywista sprzeczność pomiędzy treścią zastosowanych norm prawa a wydaną decyzją. Ponadto zauważył, że z § 14 ust. 5 rozporządzenia z dnia 3 czerwca 2003 r. nie wynika, aby procedura cofnięcia rejestracji była odwrotnością procedury rejestracyjnej i wymagane było badanie przez jednostkę badającą.

Dyrektor Izby Celnej w O. decyzją z [...] maja 2012 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję.

Organ stwierdził, że postępowanie zakończone decyzją ostateczną odnośnie której został złożony wniosek o stwierdzenie nieważności, dotyczyło cofnięcia zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych, a nie cofnięcia poświadczenia rejestracji automatu do gier o niskich wygranych, tymczasem podnoszone przez Spółkę argumenty w złożonym wniosku oraz w odwołaniu dotyczą postępowań prowadzonych w sprawie cofnięcia poświadczenia rejestracji automatu. Decyzja z [...] czerwca 2012 r. w przedmiocie cofnięcia zezwolenia została wydana na podstawie art. 138 ust. 3 u.g.h. Przepis ten nie reguluje procedury, na podstawie jakich materiałów dowodowych organ może wyłącznie cofnąć zezwolenie, a jedynie zobowiązuje organ do cofnięcia zezwolenia w sytuacji stwierdzenia, że automat o niskich wygranych umożliwia grę o wygrane wyższe lub stosowanie stawek wyższych. Organ nie zgodził się ze stanowiskiem spółki, że zastosowanie sankcji z art. 138 ust. 3 u.g.h. jest uwarunkowane wyeliminowaniem z obrotu prawnego rozstrzygnięć w przedmiocie poświadczeń rejestracji konkretnych automatów do gier.

Organ wyjaśnił, że możliwość przekroczenia maksymalnej stawki przewidzianej przepisami prawa w wyniku gry na kontrolowanym automacie została potwierdzona przez funkcjonariuszy celnych w drodze eksperymentu oraz przez biegłego. Niezasadne byłoby zatem przeprowadzanie dalszych dowodów skoro okoliczność będąca przedmiotem dowodu została w sposób jednoznaczny udowodniona.

WSA w O. oddalił skargę na powyższą decyzję.

Sąd stwierdził, że w ocenie organu nie zaistniała określona w art. 247 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r., poz. 613 ze zm.; dalej: O.p.) podstawa do stwierdzenia nieważności własnej decyzji z [...] czerwca 2012 r. dotyczącej cofnięcia zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Organ uznał, że nie doszło do rażącego naruszenia art. 138 ust. 3 u.g.h.

Zdaniem WSA nie doszło do rażącego naruszenia art. 138 ust. 3 u.g.h. w związku z § 14 ust. 4 i 5 rozporządzenia w decyzji Dyrektora Izby Celnej w O. z [...] czerwca 2012 r., której stwierdzenia nieważności domagała się strona. Decyzją tą organ cofnął udzielone skarżącej Spółce zezwolenie z powodu naruszenia warunków tego zezwolenia. Przedmiotem postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych jest kwestia stwierdzenia, czy rzeczywiście w określonym i ustalonym przez organy stanie faktycznym doszło do naruszenia warunków udzielonego zezwolenia, o czym stanowi art. 138 ust. 3 u.g.h. Stwierdzenie i ocena tych okoliczności, tj. niezgodności stanu rzeczywistego kontrolowanego automatu z warunkami rejestracji, należy do Dyrektora Izby Celnej. Ustalenie przesłanki z art. 138 ust. 3 u.g.h., będącej podstawą do cofnięcia zezwolenia, nie wymaga natomiast zbadania, czy automat do gier spełniał warunki rejestracji. Nie jest zatem niezbędne przeprowadzanie badania automatu przez jednostkę badającą, na podstawie § 14 ust. 4 i 5 rozporządzenia.

Zdaniem WSA, ponieważ organ na podstawie zebranego materiału dowodowego w postaci protokołów kontroli z przeprowadzonych eksperymentów na automatach do gier oraz opinii wydanych przez biegłych sądowych stwierdził, że skontrolowany automat umożliwia grę o wygrane wyższe lub stosowanie stawek wyższych, niż przewidziane w przepisach ustawy, to prawidłowo decyzją z [...] czerwca 2012 r. rozstrzygnięto o cofnięciu udzielonego stronie skarżącej zezwolenia. Sąd I instancji uznał, że nie doszło do rażącego naruszenia art. 138 ust. 3 w związku z § 14 ust. 4 i 5 rozporządzenia, skoro rozpoznawana w trybie postępowania nadzwyczajnego decyzja nie dotyczyła cofnięcia poświadczenia rejestracji wskazanego automatu do gry, lecz cofnięcia udzielonego spółce zezwolenia wobec ustalenia, że automat do gry narusza warunki udzielonego zezwolenia poprzez możliwość gry o wyższe wygrane niż jest to przewidziane w przepisach ustawy.

Wobec powyższego okoliczność, że w sprawach dotyczących cofnięcia poświadczenia rejestracji automatu wymagane jest przeprowadzenie badania automatu przez jednostkę badającą, co wynika z przywołanego w skardze orzecznictwa sądów administracyjnych, nie oznacza, że takie badanie jest wymagane w sprawach dotyczących cofnięcia zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gier na automatach.

W ocenie WSA nie doszło do rażącego naruszenia zasady praworządności określonej w art. 120 O.p. i zasady zaufania do organów podatkowych zawartej w art. 121 § 1 O.p. poprzez przyjęcie sprzecznej wykładni oraz uzasadnienia decyzji w sposób nieprzekonywujący. W ocenie Sądu prawidłowo zostało uzasadnione podjęte rozstrzygnięcie, jak również przyjęcie, że przepis art. 138 ust. 3 u.g.h. zobowiązuje organ do cofnięcia zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych w sytuacji stwierdzenia, że automat o niskich wygranych umożliwia grę o wygrane wyższe lub stosowanie stawek wyższych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w O., ewentualnie o jego zmianę i uchylenie decyzji organów I i II instancji w całości odmawiających stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie cofnięcia zezwolenia skarżącej na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzuciła:

1. I. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
2. a) art. 3 § 1 p.p.s.a., przejawiające się w nienależytej kontroli WSA w O. nad prawidłowością postępowania przeprowadzonego przez Dyrektora Izby Celnej w O., który wydał zaskarżoną decyzję, co doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji wydanej przy rażącym naruszeniu przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego;
3. b) rażące naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., polegające na jego bezzasadnym niezastosowaniu, a w konsekwencji nieuchyleniu zaskarżonej decyzji w całości, pomimo tego, że została ona oparta na błędnych ustaleniach faktycznych oraz z rażącym naruszeniem przepisów postępowania przez organ administracji, w szczególności: art. 247 § 1 pkt 3 w zw. z art. art. 120 i 121 § 1 i art. 128 O.p. (w zw. z rażącym naruszeniem art. 138 ust. 3 u.g.h. w zw. z § 14 ust. 4 i 5 w zw. z § 7 i § 8 rozporządzenia z dnia 3 czerwca 2003 r. oraz w związku z naruszeniem art. 129 ust. 3 u.g.h.);
4. c) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez oczywiście błędne uzasadnienie wyroku i powołanie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, który dotyczył innych zagadnień (przesłanek zawieszenia postępowania bez związku z przedmiotem sprawy), przy jednoczesnym pominięciu orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, które dotyczyły spraw analogicznych;
5. d) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a., polegające na bezzasadnym zastosowaniu tego przepisu i oddaleniu skargi, pomimo tego, iż zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów postępowania oraz n/w przepisów prawa materialnego, wobec czego skarga powinna zostać uwzględniona.
6. II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
7. a) § 14 ust. 4 i 5 w zw. z § 7 i § 8 rozporządzenia z dnia 3 czerwca 2003 r. poprzez jego błędną oczywiście wykładnię i przyjęcie, że organ administracji nie był zobowiązany do przeprowadzenia badania automatu do gier przez upoważnioną do tego Jednostkę Badającą (w sytuacji gdy ustalenie właściwości automatu stanowiło przesłankę decyzji organu administracji);
8. b) art. 138 ust. 3 u.g.h. w związku z:
9. – § 14 ust. 4 i 5 w zw. z § 7 i § 8 rozporządzenia z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych;
10. – art. 128 O.p. poprzez jego oczywiście błędną wykładnię i przyjęcie, że podstawą cofnięcia zezwolenia na urządzenie gier na automatach o niskich wygranych może być stwierdzenie przez organ administracji niezgodności eksploatowanego automatu do gier z warunkami jego rejestracji (w tym w zakresie wysokości stawki za jedną grę, wysokości jednorazowej wygranej i in.) z pominięciem wykonania opinii upoważnionej do tego Jednostki Badającej oraz pomimo ostateczności decyzji administracyjnej udzielającej poświadczenia rejestracji automatu do gier potwierdzającej zgodność automatu z warunkami rejestracji I wymogami prawa;
11. c) ponadto naruszenie art. 129 ust. 3 w zw. z art. 138 ust. 3 u.g.h., w sytuacji gdy art. 129 ust. 3 u.g.h. narusza prawo wspólnotowe (art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE) i jest przepisem bezskutecznym w świetle wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r. (w połączonych sprawach C - 213/11, C - 214/11 i C-217/11).

W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Skarga ta została oparta na obydwu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Specyfika niniejszej sprawy oraz charakter przedstawionych zarzutów uzasadnia ich łączne rozpoznanie.

Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do tego, iż Sąd I instancji z naruszeniem powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa wadliwie ocenił, iż organ miał podstawy do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej cofnięcia zezwolenia na urządzenie gier na automatach o niskich wygranych, mimo że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 247 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej, gdyż cofnięcie zezwolenia nie zostało poprzedzone badaniem automatów do gier przez jednostkę badającą, o jakiej mowa w § 14 ust. 4 i 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych.

Jak z powyższego wynika, strona skarżąca kwestionowała prawidłowość postępowania dowodowego, prowadzącego do ustalenia, iż sporne automaty pozwalały na uzyskiwanie wygranych wyższych niż przewidziane w art. 138 ust. 3 ustawy o grach hazardowych.

Przedstawiając powyższe zarzuty w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji cofającej zezwolenie, strona skarżąca w żaden sposób nie podważyła ustaleń organu opartych na opinii biegłego, eksperymencie oraz dokumentacji otrzymanej z Prokuratury Apelacyjnej w B. zawartej w aktach sprawy o sygn. Ap.V Ds. 28/09, iż sporne automaty do gry nie spełniały ustawowych warunków.

Stąd też już tylko z tego powodu Sąd I instancji mógł uznać, iż decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności nie była dotknięta wadą, o jakiej mowa w art. 247 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej, tj. rażącym naruszeniem prawa.

Podkreślenia wymaga, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad stanowiących podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji określoną w art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej. Taki zakres postępowania wiąże się z treścią art. 128 Ordynacji podatkowej, statuującą zasadę trwałości ostatecznych decyzji w postępowaniu podatkowym.

Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji sprawa nie jest rozpatrywana co do jej istoty, jak w postępowaniu odwoławczym, a jedynie w granicach określonych dla postępowania o stwierdzenie nieważności. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 247 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej można mówić tylko wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Ponadto naruszenie musi powodować skutki nie do pogodzenia z wymogami praworządności, a więc wtedy gdy organ podatkowy działa wbrew zakazowi lub nakazowi zawartemu w normie prawnej.

Taka zaś sytuacja w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła, gdyż postępowanie zakończone ostateczną decyzją, w której skarżąca złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. dotyczyło cofnięcia zezwolenia, a nie cofnięcia poświadczenia rejestracji automatu do gier o niskich wygranych. Stąd też Sąd I instancji trafnie stwierdził, że powołane w skardze przepisy § 14 ust. 4 i 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. dotyczące badania automatów do gier o niskich wygranych przez jednostkę badającą dotyczą jedynie spraw o cofnięcie rejestracji automatów.

Niezależnie od powyższych uwag stwierdzić należy, iż w dacie wydania decyzji o cofnięcie zezwolenia ([...] czerwca 2012 r.) powyższe rozporządzenie Ministra Finansów już nie obowiązywało. Z dniem 14 lipca 2011 r. weszły bowiem w życie art. 23a – 23f znowelizowane na podstawie ustawy z dnia 26 maja 2011 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 134, poz. 779). Zgodnie z art. 23b ust. 1 tej ustawy na pisemne żądanie naczelnika urzędu celnego, w przypadku uzasadnionego podejrzenia, że zarejestrowany automat lub urządzenie do gier nie spełnia warunków określonych w ustawie, podmiot eksploatujący ten automat lub urządzenie jest obowiązany poddać automat lub urządzenie badaniu sprawdzającemu.

Z kolei według art. 23b ust. 3 tej ustawy badanie sprawdzające przeprowadza, na zlecenie naczelnika urzędu celnego, jednostka badająca upoważniona do badań technicznych automatów i urządzeń do gier, w terminie nie dłuższym niż 60 dni od dnia otrzymania zlecenia.

Z powyższymi przepisami koresponduje treść art. 23a ust. 7 omawianej ustawy, zgodnie z którym naczelnik urzędu celnego, w drodze decyzji, cofa rejestrację przed jej wygaśnięciem, jeżeli zarejestrowany automat lub urządzenie do gier nie spełnia warunków określonych w ustawie.

Jak z powyższego wynika, obowiązek badania sprawdzającego przez jednostkę badającą dotyczy sytuacji, gdy organ w drodze decyzji cofa rejestrację automatu.

W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała zaś miejsca, gdyż organ nie wydał decyzji w przedmiocie cofnięcia rejestracji automatu lecz w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych w oparciu o podstawę określoną w art. 138 ust. 3 ustawy o grach hazardowych.

Nie można też podzielić zarzutu skargi kasacyjnej, iż art. 138 ust. 3 ustawy o grach hazardowych, w sytuacji gdy art. 129 ust. 3 tej ustawy narusza prawo wspólnotowe (art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE), jest przepisem bezskutecznym w świetle wyroku TSUE z dnia 19 lipca 2012 r.

Naczelny Sąd Administracyjny tego stanowiska nie podziela. Przede wszystkim zwraca uwagę na to, że TSUE we wspomnianym wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. zajmował się wykładnią dyrektywy nr 98/34/WE jedynie w kontekście art. 129 ust. 2, 135 ust. 2 i 138 ust. 1 ustawy, uznając je za przepisy potencjalnie techniczne, to znaczy takie, które mogą być przez sąd krajowy uznane za przepisy techniczne pod pewnymi warunkami. Stąd całkowicie nieuprawnione jest stanowisko wnoszącej skargę kasacyjną dotyczące wnioskowania o technicznym charakterze określonego przepisu ustawy na podstawie innego przepisu tej ustawy, któremu TSUE nie przypisał charakteru nawet potencjalnie technicznego (art. 129 ust. 3 ustawy).

Należy przytoczyć w tym miejscu stanowisko Trybunału Sprawiedliwości wyrażone w pkt 27 wyroku C-194/94 w sprawie CIA Security International. Trybunał stwierdził, że przepis uznaje się za techniczny, w rozumieniu dyrektywy 83/189, jeżeli wywołuje samodzielne skutki prawne wobec jednostek. Niewątpliwie art. 138 ust. 3 ustawy o grach hazardowych samodzielnie nie wywołuje skutków prawnych w sferze sprzedaży lub właściwości automatów do gier o niskich wygranych.

Wnosząca skargę kasacyjną nie wykazała, że przepis art. 138 ust. 3 ustawy o grach hazardowych jest przepisem technicznym w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE i według kryteriów określonych w wyroku TSUE.

Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490 ze zm.).