Uzasadnienie
I
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., postanowieniem objętym skargą kasacyjną, odrzucił skargę T. S.A. w W. na upomnienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] listopada 2013 r. wzywające do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego.
Wyjaśniając podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji stwierdził, że przedmiotem skargi jest czynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w postaci upomnienia, wydanego na podstawie art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz.1954 ze zm.; dalej: ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), którym wezwano T. S.A. do zapłaty należności wynikających z zaległych opłat za prawo dysponowania częstotliwościami przyznanymi spółce na podstawie uprzednio wydanych "decyzji rezerwacyjnych" z dnia [...] czerwca 2013 r., a także kosztów upomnienia.
W ocenie Sądu I instancji upomnienie nie mieści się w zamkniętym katalogu aktów i czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Nie zostało w nim wprost wymienione, nie jest też postanowieniem wydanym w postępowaniu zabezpieczającym lub egzekucyjnym, na które służy zażalenie (art. 3 § 2 pkt 3). W fazie wysyłania upomnienia nie dochodzi bowiem jeszcze do wszczęcia postępowania egzekucyjnego; jest to etap poprzedzający uruchomienie takiego postępowania, do którego – wskutek dobrowolnej zapłaty lub z innych przyczyn – może w ogóle nie dojść.
Istotę i charakter upomnienia określa art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, z treści którego wynika, że normuje w istocie zagadnienia proceduralne, warunkując w określonych przypadkach, skuteczne wszczęcie postępowania egzekucyjnego, nie potwierdza natomiast żadnych uprawnień lub obowiązków strony w sensie materialnoprawnym. Dłużnik nie może zwalczać stanowiska organu administracji, będącego w przekonaniu tego organu wierzycielem, poprzez zaskarżenie tego rodzaju czynności, gdyż czynność taka nie przesądza o istnieniu, ani uprawnienia, ani obowiązku podmiotu, do którego kierowane jest upomnienie.
Tym samym nie budziło wątpliwości WSA, że upomnienie nie stanowi potwierdzenia uprawnień czy obowiązków dłużnika wynikających z przepisu prawa. Upomnienie stanowi jedynie swoiste "wezwanie do zapłaty" należności, przypomnienie dłużnikowi o istniejącym – zdaniem wierzyciela (organu administracji publicznej) – zobowiązaniu, w określonych przypadkach stanowi też niezbędny warunek skutecznego wszczęcia postępowania egzekucyjnego.
Sąd stwierdził także, że takie stanowisko nie narusza prawa strony do obrony swoich praw, bowiem służyć temu może instytucja zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym (art. 33 i art. 34 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), w ramach których strona może podnosić m.in. zarzut nieistnienia obowiązku, czy też jego wysokości.
W podstawie prawnej postanowienie Sąd powołał art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
II
T. S.A. w W. zaskarżyła postanowienie Sądu I instancji w całości zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- 1) art. 65 § 1 w zw. z art. 67 § 5, art. 47 § 1 oraz art. 75 p.p.s.a. poprzez niedoręczenie pełnomocnikowi spółki odpisu odpowiedzi na skargę złożonej przez Prezesa UKE;
- 2) art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do przedstawionej w skardze argumentacji przemawiającej za jej dopuszczalnością;
- 3) art. 134 § 1 i art. 141 § 4 w zw. z art. 166 oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że spółka z treści upomnienia wywodzi nałożenie na nią obowiązku zapłaty należności pieniężnych, mimo iż materiał zgromadzony w aktach sprawy, w szczególności uzasadnienie skargi, nie dawał podstaw do takiego wniosku;
- 4) art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi wskutek przyjęcia, że upomnienie nie należy do kategorii innych niż decyzja bądź postanowienie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, wobec czego nie może stanowić przedmiotu skargi rozpoznawanej przez sąd administracyjny.
Podnosząc te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.
W obszernym uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej analizując orzecznictwo sądów administracyjnych skoncentrował się na wskazaniu argumentów przemawiających za zaskarżalnością upomnienia. W ocenie skarżącej spółki upomnienie spełnia ustawowe kryteria przewidziane dla kategorii "innych aktów lub czynności" zaskarżalnych na podstawił art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.; nie jest bowiem decyzją administracyjną, ani postanowieniem, zostało wystosowane w sprawie indywidualnej, do podmiotu prywatnego i ma niewątpliwie charakter publicznoprawny. Ponadto, zdaniem skarżącej, kierując upomnienie do T. UKE wyraził stanowisko w przedmiocie zakresu spoczywającego na spółce obowiązku uiszczania opłat ustanowionego w art. 185 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo Telekomunikacyjne (Dz. U. z 2004 r. Nr 171, poz. 1800 ze zm., dalej: prawo telekomunikacyjne lub p.t.) i doprecyzowanego – w zakresie wysokości opłat oraz terminów i sposobu ich uiszczania – w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 8 lutego 2005 r. w sprawie rocznych opłat za prawo do dysponowania częstotliwością (Dz. U. z 2005 r. Nr 24, poz. 196 ze zm.; dalej: rozporządzenie w sprawie rocznych opłat), które obowiązywało do 31 grudnia 2013 r.
III
W piśmie procesowym złożonym przed rozprawą Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.
IV
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie.
Kontroli instancyjnej sprawowanej w jej granicach poddane zostało postanowienie Sądu I instancji odrzucające skargę na upomnienie, o którym stanowi art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Podkreślenia wymaga, że skarżąca spółka konsekwentnie jako przedmiot zaskarżenia wskazywała upomnienie. Czyniła tak zarówno na etapie skargi, jak i skargi kasacyjnej, a wszystkie jej argumenty zmierzały do wykazania, że upomnienie jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny tak sformułowanego poglądu nie podziela.
W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntował się pogląd, że upomnienie, o którym mowa w art. 15 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej.
W postanowieniu z dnia 16 września 2010 r., sygn. akt II FSK 1608/10, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że upomnienie ma jedynie przypominać o obowiązku zapłaty wymienionych w nim należności, informując o zagrożeniu skierowania sprawy na drogę egzekucji administracyjnej. Nie stanowi zatem rozstrzygnięcia władczego, które decydowałoby o sytuacji prawnej osoby, do której zostało skierowane (podobnie NSA w postanowieniach z dnia: 24 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 25/13 oraz 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 446/13). Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie pogląd ten podziela.
Zauważa nadto, że w judykaturze zwraca się uwagę, że "sformułowanie, że akt lub czynność dotyczą obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.) oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem) organu administracji, a możliwością realizacji obowiązku (uprawnienia) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym akt lub dokonującym czynności. Chodzi zatem o takie działania administracji w sferze publicznoprawnej, które wywołują konkretne skutki wynikające bezpośrednio z treści tych aktów lub czynności w obrębie praw i obowiązków podmiotów niepowiązanych organizacyjnie z organem wydającym akt lub podejmującym daną czynność" (zob. postanowienie NSA z dnia 12 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 530/12).
Poglądu tego nie obalają cytowane w skardze kasacyjnej orzeczenia, bowiem również w nich Sąd odrzucając skargę na upomnienie stwierdzał, że "nie przesądza ono o istnieniu uprawnień lub obowiązków adresata, ani nie stanowi ich potwierdzenia" (tak WSA w O. w postanowieniu z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt I SA/Op 218/10, od którego NSA oddalił skargę kasacyjną postanowieniem z dnia 16 września 2010 r., sygn. akt II FSK 1608/10). I nie ma takiego znaczenia, jakie próbuje nadać skarżąca, fakt, że w sprawie tej uprzednio organ z urzędu lub na wniosek strony odrębnym aktem ustalił wysokość kosztów, do których uiszczenia wzywał następnie w drodze upomnienia. W cytowanym orzeczeniu tego typu aktem (poprzedzającym upomnienie) było pismo wzywające do uiszczenia opłaty za przechowywanie broni w depozycie.
W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano, czego już skarżąca nie dostrzega, że "zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. sądy administracyjne są właściwe do orzekania w sprawach skarg na inne, niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W oparciu o ten przepis wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych w sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia. Działania te podejmowane są w sprawach indywidualnych, a więc ich przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny, którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Muszą przy tym dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa.
Koniecznym jest więc odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienia lub obowiązki oznaczonego podmiotu. Powyższe implikuje istnienie związku między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, która go dotyczy. Z tego też względu, przez "czynność", o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. należy rozumieć czynność materialno–techniczną z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa."
Upomnienie wydane w oparciu o art. 15 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji taką czynnością nie jest, gdyż nie potwierdza żadnych uprawnień lub obowiązków strony w sensie materialnoprawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega to, że skarżąca spółka kwestionując upomnienie w istocie zmierza do poddania kontroli sądu administracyjnego legalności należności w nim podanej. Jednakże to, że w upomnieniu podano kwotę należności wynikającą z przepisów prawa nie czyni z upomnienia aktu, o którym stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Treść art. 185 prawa telekomunikacyjnego nie pozostawia wątpliwości co do tego, że nie tylko obowiązek wnoszenia opłat za prawo do dysponowania częstotliwością, ale również treść tego obowiązku (to jest wysokość przedmiotowych opłat) określona jest przez przepisy powszechnie obowiązujące. Stosownie do art. 185 ust. 1 prawa telekomunikacyjnego podmiot, który uzyskał prawo do dysponowania częstotliwością w rezerwacji częstotliwości, uiszcza roczne opłaty za prawo do dysponowania częstotliwością. Podmioty, na których ciąży obowiązek wynikający z art. 185 ust. 1 p.t. samodzielnie obliczają wysokość opłat i wpłacają obliczoną kwotę na rachunek UKE. W art. 185 ust. 5 prawa telekomunikacyjnego określono maksymalne stawki opłat, natomiast ich wysokość precyzowało obowiązujące do 31 grudnia 2013 r. rozporządzenie w sprawie rocznych opłat oraz Załącznik Nr 1 do wskazanego aktu.
W myśl § 2 ust. 1 rozporządzenia w sprawie rocznych opłat, do ustalenia wysokości opłaty w poszczególnych służbach radiokomunikacyjnych przyjmuje się warunki wykorzystywania częstotliwości oraz dane dotyczące lokalizacji stacji nadawczych lub nadawczo-odbiorczych lub dane dotyczące obszaru, na którym mogą być wykorzystywane częstotliwości, określone w decyzji przyznającej prawo do dysponowania częstotliwością lub jej wykorzystywania, przy czym wysokość opłat nie może przekroczyć limitów określonych w ustawie z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne.
W świetle powyższego oczywistym jest, że jeżeli prawo do dysponowania częstotliwościami zostało przyznane skarżącej spółce "decyzjami rezerwacyjnymi", to zapisane w nich warunki wykorzystywania częstotliwości są rozstrzygające dla określenia wysokości rocznej opłaty. W ten sposób ustawodawca "sztywno" ustanowił wysokość należnych opłat, bowiem przyjął ich górną granicę. Oczywiście dostrzec również należy, że ich wysokość uzależniona jest od spełnienia określonych przesłanek, wypełnienie których powoduje aktualizację i konkretyzację obowiązku zapłaty określonej kwoty. A to oznacza, że ewentualny spór prawny może dotyczyć istnienia bądź nieistnienia tych przesłanek, a to przekłada się na wysokość opłaty. Spór ten nie może być jednak rozstrzygnięty na skutek skargi wniesionej na upomnienie, które, o czym już była mowa, stanowi jedynie przypomnienie o obowiązku zapłaty.
W tym miejscu zauważyć należy, że na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 13 listopada 2014 r., pełnomocnicy spółki oraz organu zgodnie stwierdzili, że przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w W. toczy się postępowanie ze skargi spółki na decyzję Prezesa UKE z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] stwierdzenia nadpłaty w opłatach za częstotliwość za okres objęty zaskarżonym upomnieniem. To w tym zatem postępowaniu spółka kwestionuje "wysokość" opłat. Niezrozumiałym pozostaje w takiej sytuacji twierdzenie zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że skarżąca pozbawiona jest możliwości obrony swych praw na skutek odrzucenia skargi na upomnienie.
Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny za nieusprawiedliwiony uznał zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Przechodząc do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że w przypadku formułowania w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa procesowego na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nałożono na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżone orzeczenie narusza przepisy postępowania, lecz również tego, że naruszenie to mogło mieć wpływ, i to istotny, na wynik sprawy. W orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie przyjmuje się, że skuteczne podniesienie takiego zarzutu wymaga wykazania istnienia związku przyczynowego między wspomnianym naruszeniem, a treścią rozstrzygnięcia polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia byłaby inna. W rezultacie użyte w treści tego przepisu pojęcie "mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać nie tylko z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania, co oznacza, że skarżący powinien uzasadnić, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, str. 368).
Przenosząc te rozważania na grunt pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej, a mianowicie naruszenia art. 65 § 1 w zw. z art. 67 § 5, art. 47 § 1 oraz art. 75 p.p.s.a. poprzez niedoręczenie pełnomocnikowi spółki odpisu odpowiedzi na skargę złożonej przez Prezesa UKE należy stwierdzić, że nie jest on usprawiedliwiony. Po pierwsze, autor skargi kasacyjnej nie wykazał, w jaki sposób ten fakt – niezapoznania się pełnomocnika skarżącej z powołanym w odpowiedzi na skargę orzecznictwem i poglądami Prezesa UKE przed wydaniem zaskarżonego postanowienia mógł wpłynąć na wynik sprawy. Skoro bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę ze względu na jej niedopuszczalność, a skarżąca do tych "nieznanych" jej okoliczności mogła się ustosunkować w skardze kasacyjnej, to nie jest uzasadnione twierdzenie skarżącej, że "gdyby odniosła ona się do wywodów zawartych w odpowiedzi na skargę, zaistniałaby możliwość ponownego wyjaśnienia kwestii charakteru upomnienia z dnia [...] listopada 2013 r. w kontekście przepisów dotyczących opłat za rezerwację częstotliwości oraz zgłoszonych w postępowaniu przed Prezesem UKE żądań".
Nadto żaden z przywołanych przez spółkę przepisów prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie nakłada na wojewódzki sąd administracyjny obowiązku doręczenia odpowiedzi na skargę, jeżeli zachodzi przesłanka do odrzucenia skargi. W konsekwencji WSA odrzucając skargę spółki nie mógł naruszyć art. 65 § 1 w zw. z art. 67 § 5, art. 47 § 1 oraz art. 75 p.p.s.a.
Jako niezasadny należy również ocenić kolejny zarzut, naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do przedstawionej w skardze argumentacji przemawiającej za jej dopuszczalnością. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jak każdy zarzut postawiony w obrębie podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może odnieść skutek tylko wówczas, gdy uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a taka sytuacja w tej sprawie nie zachodzi.
Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżąca naruszenia art. 134 § 1 i art. 141 § 4 w zw. z art. 166 oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. upatruje w tym, że WSA przyjął, że spółka w upomnieniu upatruje źródła obowiązku zapłaty należności pieniężnych z tytułu opłat za prawo do dysponowania częstotliwością. Otóż z uzasadnienia skargi wynika, że źródłem obowiązku zapłaty opłaty za prawo do dysponowania częstotliwością są przepisy powszechnie obowiązujące, ale jednocześnie skarżąca podniosła, że to upomnienie w istocie określa zakres tego obowiązku, tj. wysokość przedmiotowej należności pieniężnej. W tym też kontekście należy odczytywać zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stwierdzenie, że "z treści tego upomnienia skarżąca wywodzi nałożenie na nią obowiązku w postaci zapłaty określonych należności pieniężnych".
Wobec tego, że w ocenie spółki to w drodze upomnienia doszło do konkretyzacji obowiązku spoczywającego na niej z mocy prawa, a więc jak ujął to WSA "(...) obowiązku w postaci zapłaty określonych należności pieniężnych", ustalenia Sądu I instancji - wbrew temu, co twierdzi skarżąca - są zgodne z materiałem zgromadzonym w aktach sprawy.
Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.