Uzasadnienie
Wyrokiem z 5 stycznia 2016 r. sygn. akt III SA/Po 653/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD lub organ odwoławczy) z [...] kwietnia 2015 r. nr [...]. Decyzją tą po rozpatrzeniu odwołania została utrzymana w mocy decyzja Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] nakładająca na I. C. (dalej: skarżąca) prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą [...] I. C.; C. s.c. M. C, I. C., ul. [...], [...] [...], karę pieniężną w wysokości 12 400,00 zł za stwierdzone naruszenia przepisów dotyczących czasu pracy kierowców, nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi oraz za naruszenie obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy.
Sąd wydał zaskarżony wyrok na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2015 poz. 1311 ze zm., dalej: ppsa) w oparciu o następujące ustalenia:
Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w Poznaniu (dalej: organ I instancji) wydał decyzję o nałożeniu kary na podstawie: art. 92 a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. 2013 poz. 1414 ze zm., dalej: utd lub ustawa o transporcie drogowym), art. 7, art. 8, art. 10 ust. 5 lit. a rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego, art. 13, art. 14 ust. 2, art. 15 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, § 2 i § 4 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych (Dz.U. 2007 nr 159 poz. 1128), art. 23 a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o systemie tachografów cyfrowych (Dz.U. 2005 nr 180 poz. 1494 ze zm.). Stan faktyczny został ustalony w oparciu o protokół kontroli z [...] grudnia 2013 r. stwierdzający poszczególne naruszenia.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że stroną postępowania administracyjnego jest I. C. prowadząca działalność pod nazwą [...] I. C.; C. S.C. M. C. I. C.. Jednocześnie jednak organ doprecyzował, że I. C. jako osoba fizyczna prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą "[...] I. C.; C. s.c. M. C. I. C.", a wynika to jednoznacznie z zaświadczenia o dokonaniu zmiany wpisu do ewidencji działalności gospodarczej oraz zaświadczenia o numerze identyfikacyjnym REGON, a także z wpisów zawartych w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej. Naruszenie polegające na nierejestrowaniu za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi wynikało z analizy danych cyfrowych zawartych w pamięci cyfrowych urządzeń rejestrujących, zainstalowanych w 10 pojazdach używanych przez stronę w ramach prowadzonej działalności.
Odnośnie naruszenia obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy, to analiza okazanych do kontroli plików z kart kierowców wykazała, że w przedsiębiorstwie nie są wczytywane dane cyfrowe z karty kierowcy w terminach określonych w przepisach prawa, zgodnie z którymi to przepisami wczytywanie danych z karty kierowcy winno odbywać się co najmniej raz na 28 dni.
Zdaniem organu I instancji strona nie wykazała przesłanek z art. 92 b i art. 92 c ustawy o transporcie drogowym zwalniających ją od obowiązku uiszczenia nałożonej kary pieniężnej.
W odwołaniu od powyższej decyzji I. C. zarzuciła:
- – błędne sporządzenie protokołu kontroli i błędne wydanie na jego podstawie decyzji administracyjnej,
- – błędne wskazanie podmiotu odpowiedzialnego za powstanie naruszeń,
- – błędne określenie strony decyzji administracyjnej.
Zdaniem skarżącej nie miał w sprawie zastosowania termin 28 dni wskazany w rozporządzeniu Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych. Wskazała, że z obowiązującego aktualnie rozporządzenia Komisji (UE) z dnia 1 lipca 2010 r. w sprawie maksymalnych okresów na wczytanie odpowiednich danych z jednostek pojazdowych oraz kart kierowców wynika, że określając maksymalne okresy na wczytanie danych należy uwzględnić wyłącznie dni zarejestrowanej działalności. Podnosiła, że pod adresem [...][...] Posada ul. [...] funkcjonują trzy odrębne podmioty:
- 1. M. C.,
- 2. I. C. [...],
- 3. C. s.c. I. C. M. C..
Wszystkie te podmioty zatrudniają pracowników, również w charakterze kierowców.
Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymując w mocy decyzję organu I instancji jako adresata decyzji wskazał I. C. prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą [...] I. C., ul. [...], [...][...]. Według organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo oznaczył stronę postępowania, którą jest I. C. jako osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą. Organ I instancji błędnie wskazał jedynie oznaczenie dwóch działalności prowadzonych przez stronę. Organ odwoławczy uznał, że organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny. GITD opisał szczegółowo wszystkie stwierdzone naruszenia skutkujące koniecznością nałożenia kary pieniężnej w łącznej wysokości 12 400,00 zł – zgodnie z art. 92a ust. 3 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym.
Zdaniem GITD organ I instancji zasadnie stwierdził, że z § 3 ust. 1 i § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych wynika jednoznacznie obowiązek sczytywania danych co 90 dni kalendarzowych (przy danych z tachografów cyfrowych) i co 28 dni (przy danych z kart kierowców). Określenie 28 dni należy przy tym rozumieć jako dni kalendarzowe. Również w ocenie organu odwoławczego strona nie wykazała skutecznie istnienia przesłanek z art. 92 b i 92 c ustawy o transporcie drogowym.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu I. C. zarzuciła zaskarżonej decyzji:
- – naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2013 poz. 267, dalej: kpa);
- – błędne zastosowanie przepisów prawa zawartych w ustawie o transporcie drogowym;
- – błędne prowadzenie postępowania przez organ I i II instancji poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych strony;
- – naruszenie art. 82 § 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. 2015 poz. 584).
Skarżąca podniosła, że z obowiązującego aktualnie rozporządzenia Komisji (UE) z dnia [...] lipca 2010 r. w sprawie maksymalnych okresów na wczytanie odpowiednich danych z jednostek pojazdowych oraz kart kierowców wynika, że określając maksymalne okresy na wczytanie danych należy uwzględnić wyłącznie dni zarejestrowanej działalności. Zarzuciła też, że wszystkie powiązane z nią podmioty zatrudniają pracowników, również w charakterze kierowców. Kontrola od samego początku obejmowała "niejako" dwie odrębne działalności gospodarcze prowadzone przez jedną osobę fizyczną. Dopiero po złożeniu odwołania organ doprecyzował sobie stronę postępowania wskazując, że była nią wyłącznie skarżąca I. C. jako osoba fizyczna. Naruszono przez to art. 70 ust. 1 b pkt 5 ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym upoważnienie do kontroli zawiera firmę przedsiębiorcy i jedno upoważnienie może być wystawione jedynie na jednego przedsiębiorcę. Zdaniem skarżącej upoważnienie obarczone tak poważną wadą nie mogło stanowić podstawy do kontroli w jej przedsiębiorstwie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylając zaskarżoną decyzję stwierdził, że nie wszystkie zarzuty skargi były zasadne. Uznał, że stroną postępowania jest osoba fizyczna – I. C. prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą [...] I. C.. W decyzji GIDT ostatecznie prawidłowo określono stronę postępowania (adresata decyzji). W ocenie Sądu I instancji zebrany w sprawie materiał dowodowy został prawidłowo oceniony i stanowił podstawę do stwierdzenia naruszeń opisanych szczegółowo w obu decyzjach. Prawidłowo organy stwierdziły również, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie zawierał wpisów pozwalających na zastosowanie art. 12 rozporządzenia nr 561/2006.
Co do naruszenia obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy w ocenie Sądu I instancji w odniesieniu do kierowcy K. K. organy nie dokonały wyczerpujących i jednoznacznych ustaleń faktycznych w zakresie tego, czy w kontrolowanym czasie był on pracownikiem skarżącej – [...] I. C., czy był zatrudniony przez spółkę cywilną C. s.c. M. C., I. C., co w świetle wcześniejszych rozważań na temat strony postępowania nie rodziłoby u I. C. obowiązku wczytywania danych z karty tego kierowcy i odpowiedzialności za ewentualne naruszenie lp. 6.3.11 załącznika nr 3. W ocenie Sądu I instancji w toku prowadzonej kontroli i postępowania administracyjnego zgromadzono liczną dokumentację dotyczącą wyłącznie podmiotu określonego jako [...] I. C. lub I. C.. Dokumentacja ta potwierdza zatem w wystarczający sposób, że podmiotem odpowiedzialnym w rozumieniu art. 28 kpa za wszystkie stwierdzone naruszenia (za wyjątkiem naruszenia obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy K. K.) jest z pewnością skarżąca jako osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą, a nie spółka cywilna (wspólnicy spółki cywilnej).
Organy nie wyjaśniły jednak, czy K. K. w istotnym dla sprawy okresie pracował na rzecz skarżącej ([...] I. C.), a jeśli tak, to w jakim konkretnie czasie i na jakiej podstawie. W aktach rozpoznawanej sprawy znajdują się też umowy najmu pracowników zawarte pomiędzy C. sp. z o.o. a [...] I. C., jednak nie wynika z nich, których pracowników te umowy najmu dotyczyły. Nie dokonano wobec tego kategorycznych ustaleń w zakresie tego, czy odpowiedzialność za naruszenie obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy K. K. ma ponosić wyłącznie I. C. jako osoba fizyczna prowadząca [...] I. C., czy może I. C. i M. C. jako wspólnicy spółki cywilnej. Doszło więc do naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w ocenie Sądu przemawiało za koniecznością uchylenia decyzji II instancji (art. 7, art. 77, art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 28 kpa).
Sąd I instancji uznał ponadto za zasadny zarzut naruszenia § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych w zw. z pkt. 3 preambuły i art. 1 ust. 2 i ust. 3 lit. b rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 z dnia 1 lipca 2010 r. w sprawie maksymalnych okresów na wczytanie odpowiednich danych z jednostek pojazdowych oraz kart kierowców i art. 10 ust. 5 lit. a rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że okresy maksymalne dotyczące obowiązku wczytywania danych z kart kierowców odnoszą się do dni kalendarzowych, a nie do dni zarejestrowanej działalności kierowcy.
W ocenie WSA GITD pominął, iż dniami zarejestrowanej działalności (pkt 3 preambuły rozporządzenia Komisji) są dni, w których działalność kierowcy powinna być rejestrowana dla potrzeb skutecznej kontroli przestrzegania przez kierowcę i przedsiębiorstwo przepisów dotyczących czasu prowadzenia pojazdów i okresów odpoczynku ustanowionych rozporządzeniem (WE) nr 561/2006. Okresami składającymi się z dni nierejestrowanej działalności są te okresy, gdzie nie można przedsiębiorstwu przypisać ustawowego obowiązku rejestrowania działalności kierowcy, czyli dni, w których kierowca nie prowadzi pojazdu i jednocześnie nie podlega obowiązkowi odpoczynku. Nie są to więc wszystkie dni kalendarzowe jak przyjęły to organy.
Sąd I instancji za niezasadne uznał pozostałe zarzuty skarżącej.
Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżył omówiony wyrok w całości skargą kasacyjną. Wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi strony bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- 1) naruszenie przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt I lit. c) oraz art. 133 § 1 ppsa w związku z art. 7, art. 77, art. 107 § 3 w zw. z art. 28 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w mylnym uznaniu przez Sąd I instancji, że organ naruszył ww. przepisy postępowania, albowiem nie dokonał kategorycznych ustaleń w zakresie tego, czy odpowiedzialność za naruszenie obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy K. K. ma ponosić wyłącznie I. C. jako osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą: [...] I. C., czy może C. s.c. M. C., I. C., jako wspólnicy spółki cywilnej, podczas gdy postępowanie organu w kontekście nałożenia kary pieniężnej było prawidłowe, doprowadziło do wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy, wobec czego zaskarżona decyzja odpowiadała prawu, zawierając przy tym uzasadnienie faktyczne i prawne, rzetelnie wyjaśniające motywy zapadłego orzeczenia, w którym jednoznacznie wskazano daty wczytania danych z karty kierowcy K. K. w kontrolowanymi okresie i wyjaśniono, iż pomiędzy dniem [...].10.2013 r. a dniem [...].11.2013 r. upłynęło 44 dni, czym strona przekroczyła 28-dniowy termin na wczytywanie danych o 16 dni, przy czym nie sposób przyjąć jakoby strona (nawet przy założeniu, iż dnia [...].10.2013 r. dane ww. kierowcy zostały wczytane przez C. s.c. M. C., I. C., więc także przez skarżącą jako wspólnika tej spółki) nie miała wiedzy o tej dacie, jako wspólnik tej spółki cywilnej, a zatem z łatwością mogła obliczyć kiedy wypada 28 dni od tej daty i dopilnować, by dane z karty kierowcy zostały wczytane w wymaganym terminie, zwłaszcza wobec okoliczności odpłatnego "najmu pracowników" pomiędzy C. s.c. M. C., I. C., a stroną I. C. jako osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarcza pod nazwą: [...] I. C., co swe odzwierciedlenie znajduje w zawartych między ww. podmiotami umowach (vide: karta 58 akt sprawy), co zauważył sam Sąd I instancji, zatem ustalanie powyższej okoliczności nie miało znaczenia dla możliwości stwierdzenia przedmiotowego naruszenia;
- 2) naruszenie przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 ppsa w związku z art. 7, art. 77, art. 107 § 3 w zw. z art. 28 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w mylnym uznaniu przez Sąd I instancji, że organy naruszyły ww. przepisy postępowania, albowiem postępowanie administracyjne prowadzące do wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji nie było kompletne i organy nie wyjaśniły wszystkich elementów stanu faktycznego, które miały w niniejszej sprawie znaczenie i koniecznym staje się ustalenie dni zarejestrowanej działalności w rozumieniu pkt 3 preambuły rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 z dnia 1 lipca 2010 r. w sprawie maksymalnych okresów na wczytywanie odpowiednich danych z jednostki pojazdowej oraz kart kierowców, podczas gdy postępowanie organu administracji było prawidłowe i precyzyjnie odniesiono się do zarzutów strony w zakresie naruszenia obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy, tak przy omawianiu przedmiotowego naruszenia, jak i obszernie końcowo (vide strona 9 in fine oraz strona 14 in fine uzasadnienia uchylonej decyzji organu odwoławczego), organ wyjaśnił szczegółowo i dobitnie przyczyny, dla których stosując art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym nałożył na stronę karę pieniężną wskazując, iż rozporządzenie Komisji (UE) nr 581/2010 określa maksymalne okresy wczytywania danych, natomiast art. 10 ust. 5 lit. a rozporządzenia (WE) 561/2006 daje państwom członkowskim kompetencje do określania częstotliwości pobierania danych ze wskazaniem, iż dopuszczalne jest określenie krótszych terminów wczytywania danych, co zrealizowane zostało przez § 3 pkt 1 oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych, co znalazło należyte odzwierciedlenie w uzasadnieniu uchylnej decyzji;
- 3) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- - art. 10 ust. 5 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 i przepisów załącznika IB do rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, art. 23 a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o systemie tachografów cyfrowych (Dz.U. nr 180 poz. 1494 ze zm.) w zw. z § 4 ust. 1 pkt 1 i § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych (Dz.U. 2007 nr 159 poz. 1128) poprzez ich niezastosowanie w sprawie, a na które to przepisy powoływał się organ administracji, i z których jasno wynika w jakich okresach dane te winny być wczytywane.
Skarżący kasacyjnie podniósł m.in., że sąd I instancji zauważył, iż w aktach są świadectwa pracy i umowy kierowców o pracę, w których jako pracodawca wskazany jest wyłącznie [...] I. C., co potwierdza, że podmiotem odpowiedzialnym za wszystkie stwierdzone naruszenia (za wyjątkiem naruszenia obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy K. K.) jest skarżąca jako osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą, a nie spółka cywilna (wspólnicy spółki cywilnej). WSA zauważył także, iż w aktach sprawy są dokumenty wystawiane przez spółkę cywilną jako przedsiębiorcę odrębnego od skarżącej jako osoby fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą i są też umowy o pracę zawarte między C. s.c. M. C., I. C. a kierowcami: T. K., P. K. oraz K. K. – od [...] stycznia 2012 r. do [...] lutego 2017 r. Skarżący kasacyjnie zakwestionował stanowisko Sądu I instancji co do zarzutu naruszenia przez organy § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych w zw. z pkt. 3 preambuły i art. 1 ust. 2 i ust. 3 lit. b rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 z dnia 1 lipca 2010 r. w sprawie maksymalnych okresów na wczytanie odpowiednich danych z jednostek pojazdowych oraz kart kierowców i art. 10 ust. 5 lit. a rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że okresy maksymalne dotyczące obowiązku wczytywania danych z kart kierowców odnoszą się do dni kalendarzowych, a nie do dni zarejestrowanej działalności kierowcy.
Autor skargi kasacyjnej podniósł, że w odniesieniu do kierowcy K. K. wskazano w decyzji, iż pomiędzy dniami wczytywania danych, to jest pomiędzy [...] października 2013 r. a [...] listopada 2013 r. upłynęło 44 dni, czym strona przekroczyła 28-dniowy termin na wczytywanie danych o 16 dni. Nie sposób przyjąć jakoby skarżąca (nawet przy założeniu, iż [...] października 2013 r. dane ww. kierowcy zostały wczytane przez C. s.c. M. C., I. C.) nie miała wiedzy o tej dacie, jako wspólnik tej spółki cywilnej, a zatem z łatwością mogła obliczyć kiedy wypada 28 dni od tej daty i dopilnować, by dane z karty kierowcy zostały wczytane w wymaganym terminie, zwłaszcza wobec okoliczności odpłatnego "najmu pracowników" pomiędzy C. s.c. M. C., I. C. w której skarżąca była przecież wspólnikiem, a stroną I. C. jako osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarcza pod nazwą: [...] I. C., co swe odzwierciedlenie znajduje w zawartych między ww. podmiotami umowach, a co zauważył sam Sąd I instancji.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą ten środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują.
W skardze postawiono zarzuty zarówno naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania.
Podniesiony w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania sprowadza się do tego, że w ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji niesłusznie zarzucił organowi niedokonanie kategorycznych ustaleń w zakresie tego, czy I. C. ma ponosić wyłączną odpowiedzialność za naruszenie obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy K. K.. Na wstępie należy zauważyć, że ustawa o transporcie drogowym posługuje się pojęciem przedsiębiorcy, nie definiując tego pojęcia. Przyjąć zatem trzeba, że pojęcie przedsiębiorcy definiuje art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Z przepisu tego wynika, że przedsiębiorcą jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną – wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą. Nie jest zatem przedsiębiorcą spółka cywilna.
Lecz I. C. prowadziła działalność nie tylko w ramach jednoosobowego przedsiębiorstwa, ale również w ramach spółki cywilnej z drugą osobą fizyczną. Jak wynika z akt sprawy, kierowca K. K. był zatrudniony przez spółkę cywilną C. s.c. M. C., I. C.. Tak więc przedsiębiorcą zatrudniającym tego kierowcę był też wspólnik I. C.. Zatem w świetle przepisów ustawy o transporcie drogowym, w szczególności art. 92a utd, wspólnik ten był też podmiotem wykonującym przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem odpowiedzialnym za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Był on zatem stroną postępowania w rozumieniu art. 28 kpa.
Należy zauważyć, że postepowanie kontrolne, jak również decyzja GIDT z [...] maja 2014 r. (uchylająca pierwszą decyzję organu I instancji) była kierowana do I. C. i jej wspólnika M. C.. GIDT wyraźnie tam wskazał, że spółka cywilna nie jest stroną postępowania, a mogą być stroną tego postępowania tylko jej wspólnicy. Organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę skierował decyzję tylko do I. C.. I. C. wnosząc odwołanie postawiła m.in. zarzut błędnego wskazania podmiotu odpowiedzialnego za powstanie naruszeń. GITD odnosząc się do tego zarzutu stwierdził tylko, że stroną jest jedynie I. C., nie wyjaśnił przy tym, dlaczego jej wspólnik nie jest już stroną postępowania. Zarzucił jedynie organowi I instancji, że ten błędnie wskazał oznaczenie dwóch działalności prowadzonej przez stronę, zamiast tylko jednej – prowadzonej jednoosobowo. Nie wyjaśnił przy tym w żaden sposób, dlaczego drugi wspólnik spółki cywilnej zatrudniającej kierowcę K. przestał być stroną postepowania.
W tej sytuacji trafny był zarzut postawiony przez Sąd I instancji, że organy nie dokonały wyczerpujących i jednoznacznych ustaleń w zakresie tego, czy kierowca Kotarski był jedynie pracownikiem skarżącej, czy spółki cywilnej z jej udziałem. Niesłuszne było tylko stwierdzenie Sądu I instancji, że zatrudnienie tego kierowcy w spółce nie rodziłoby u I. C. obowiązku wczytywania danych z karty tego kierowcy. Skarżąca co do zasady ponosiłaby wspólnie z drugim wspólnikiem odpowiedzialność za naruszenie obowiązku wczytywania danych, o ile oczywiście nie zachodziłyby szczególne okoliczności pozwalające na zwolnienie jej z tej odpowiedzialności. To uchybienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie może jednak stanowić przyczyny jego uchylenia, gdyż wobec zasadności innych powodów uchylenia zaskarżonej decyzji, wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu.
Zarzut naruszenia przepisów postępowania podniesiony w pkt 2 petitum skargi w istocie z jednej strony nawiązuje do zarzutu podniesionego w pkt 1, związanego z oceną Sądu I instancji co do braku wystarczających ustaleń co do naruszenia obowiązków wczytywania odpowiednich danych z jednostki pojazdowej oraz kart kierowców, a z drugiej strony do wykładni prawa materialnego, to jest do zarzutu podniesionego w pkt 3 petitum skargi. Dlatego też należy do tego zarzutu odnieść się łącznie z zarzutem naruszenia prawa materialnego.
Zarzut naruszenia prawa materialnego podniesiony w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej dotyczy przede wszystkim wykładni art. 10 ust. 5 rozporządzenia 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w zw. z art. 23a ustawy o systemie tachografów cyfrowych. Zarzut ten podniesiony został w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej. Pozostałe powołane w ramach tego zarzutu przepisy nie mają istotnego znaczenia, gdyż mają one w istocie charakter techniczny i nie stanowią przedmiotu sporu. Jak wynika z art. 23a ustawy o systemie tachografów cyfrowych do określenia w drodze rozporządzenia częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych mają zastosowanie wymagania określone w rozporządzeniu (WE) nr 561/2006. Interpretacja pojęcia czasu zarejestrowanej działalności była już przedmiotem rozważań w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w szczególności w wyrokach: z 21 kwietnia 2017 r. (sygn. akt II GSK 3715/16), z 29 czerwca 2017 r. (sygn. akt II GSK 305/16), z 21 listopada 2017 r. (sygn. akt II GSK 651/16) i z 15 lutego 2018 r. (sygn. akt II GSK 1260/16).
Skład orzekający w niniejszej sprawie co do zasady podziela zaprezentowane w tych orzeczeniach stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego odnośnie do norm dotyczących częstotliwości odczytu danych z karty kierowcy. Istota zarzutów skargi kasacyjnej złożonej w niniejszej sprawie sprowadza się do stanowiska, że w § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu z 23 sierpnia 2007 r. polski prawodawca - na mocy kompetencji przyznanych państwu członkowskiemu w art. 10 ust. 5 lit. a) rozporządzenia nr 561/2006 - określił w sposób wyraźny częstotliwość pobierania danych.
Sąd I instancji uznał, że przy określaniu tej częstotliwości należy uwzględniać również unormowania wynikające z pkt 3 preambuły rozporządzenia nr 581/2010. Stanowisko Sądu I instancji jest prawidłowe, a zatem podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego jest nietrafny. Zgodnie z art. 10 ust. 5 lit. a) pkt i) rozporządzenia nr 561/2006, przedsiębiorstwa transportowe używające pojazdów objętych zakresem niniejszego rozporządzenia i wyposażonych w urządzenia rejestrujące zgodne z załącznikiem IB do rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 zapewniają wczytywanie danych z jednostki pojazdowej oraz karty kierowcy z częstotliwością określoną przez Państwo Członkowskie oraz wczytywanie odpowiednich danych częściej, tak aby zapewnić wczytanie danych dotyczących wszystkich działań podejmowanych przez to przedsiębiorstwo lub dla niego. Z art. 10 ust. 5 lit. c) rozporządzenia nr 561/2006 wynika natomiast, że Komisja może, zgodnie z procedurą, o której mowa w art. 24 ust. 2, określić maksymalny okres, w którym zgodnie z lit. a) ppkt i) należy wczytać odpowiednie dane.
Z kolei według art. 1 pkt 3 lit. b) rozporządzenia nr 581/2010 maksymalny okres na wczytanie odpowiednich danych nie może przekraczać 28 dni w przypadku danych z karty kierowcy. Taki termin został też wskazany w § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu z 23 sierpnia 2007 r. ("Dane z karty kierowcy podmiot pobiera co najmniej raz na 28 dni"). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy wykładni wspomnianych przepisów należy wziąć pod uwagę pkt 3 preambuły rozporządzenia nr 581/2010, który stanowi, że określając maksymalne okresy na wczytanie danych, należy uwzględnić wyłącznie dni zarejestrowanej działalności. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 2 rozporządzenia nr 581/2006, rozporządzenie to wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane w państwach członkowskich zgodnie z traktatami.
W konsekwencji § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu z 23 sierpnia 2007 r. należy wykładać w związku z pkt 3 preambuły rozporządzenia nr 581/2010, co oznacza, że przy ocenie, czy dany podmiot pobierał dane z karty kierowcy co najmniej raz na 28 dni należy uwzględniać tylko dni zarejestrowanej działalności. Dniami zarejestrowanej działalności (pkt 3 preambuły rozporządzenia nr 581/2010) są dni, w których działalność kierowcy powinna być rejestrowana dla potrzeb skutecznej kontroli przestrzegania przez kierowcę i przedsiębiorstwo przepisów dotyczących czasu prowadzenia pojazdów i okresów odpoczynku ustanowionych rozporządzeniem nr 561/2006. Okresami składającymi się z dni nierejestrowanej działalności są te okresy, gdzie nie można przedsiębiorstwu przypisać ustawowego obowiązku rejestrowania działalności kierowcy, czyli dni, w których kierowca nie prowadzi pojazdu i jednocześnie nie podlega obowiązkowi odpoczynku.
Innymi słowy, nie są to wszystkie dni kalendarzowe czy też dni zarejestrowanej działalności samego przedsiębiorstwa. Nie można zatem wymagać od adresata normy ustanawiającej wymóg wczytywania danych rejestrowanych, aby realizował ten wymóg także za dni, w których obowiązek rejestracji danych nie istniał. Stosowanie sankcji administracyjnej (np. kary pieniężnej) może wchodzić w grę tylko wówczas, gdy istnieje w porządku prawnym wyraźna norma prawna podlegająca sankcjonowaniu (norma sankcjonowana). Ponieważ nie można powiązać wymogu rejestracji czasu pracy kierowcy z okresem jego zatrudnienia u przedsiębiorcy, to nie można karać za brak rejestracji danych, gdy kierowca nie wykonuje przewozu lub nie jest obowiązany odpocząć od wykonywania przewozu. Dlatego też organ winien uwzględniać w toku swych działań kontrolnych jedynie dni rejestrowane, czyli takie, które powinny interesować organ z uwagi na cele regulacji nakładających ograniczenia w zakresie czasu pracy kierowcy.
Wątpliwości co do tej kwestii nie pozostawiają opisane wyżej przepisy rozporządzenia Komisji (por.: wyroki NSA: z 3 listopada 2015 r., sygn. akt II GSK 2396/14; z 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2677/14, z 5 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 2719/14; z 21 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 3715/16; z 29 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 305/16).
Tak więc Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni wskazanych w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Czyni to również niezasadnym zarzut naruszenia przepisów postępowania podniesiony w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej.
Ponieważ zaskarżony skarga kasacyjną wyrok odpowiada prawu mimo wskazanego błędu w uzasadnieniu, na podstawie art. 184 ppsa należało skargę kasacyjną oddalić.
Orzeczenie o kosztach wydano na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2015 poz. 1804).